7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления

Территориальными субъектами местного самоуправления, т.е. муниципальными образованиями в соответствии с законом 2003 г. являются:

• поселения, которые делятся на городские и сельские;

• муниципальные районы (они включают поселения и расположенные меж­ду ними межселенные территории);

• городские округа;

• внутригородские территории в городах федерального значения. Федеральный закон предполагает обязательное местное самоуправление на

уровне поселений.

Поселение не всегда представляет собой отдельно взятый населенный пункт, оно может включать и несколько небольших населенных пунктов²³. Существует раз­личие в принципах образования поселений между территориями с высокой и низкой плотностью населения и в зависимости от числа жителей в одном поселении.

Сельское поселение может включать один населенный пункт с численностью населения свыше 1 тыс. человек или несколько населенных пунктов с численно­стью населения менее 1 тыс. человек. Для территорий с высокой плотностью насе­ления устанавливается иной критерий — 3 тыс. человек. В ситуациях, связанных с низкой плотностью населения и затрудненной доступностью, поселением может стать и населенный пункт, в котором не насчитывается 1 тыс. человек.

Наряду с параметрами плотности населения²⁴ используются параметры до­ступности. Так, в случае поселения, включающего несколько населенных пунк­тов, административный центр должен находиться в пределах пешей доступности в течение рабочего дня. Возможна организация местного самоуправления в населен­ных пунктах с числом жителей менее 100 человек, которые не признаются посе­лениями, но и не входят в состав других поселений²⁴.

Обязательное использование поселенческой модели означает распространение двухуровневой модели местного самоуправления на всей территории за исключени­ем городов, получающих статус отдельных городских округов. На первом субрегио­нальном уровне местного самоуправления находятся муниципальные районы²⁶, на втором — поселения (на практике используют и обратный отсчет, называя поселения муниципальными образованиями первого уровня).

На первом субрегиональном уровне вся территория делится на два типа му­ниципальных образований — муниципальные районы (которые в свою очередь де-

^ю Аналогично в советское время сельсовет, являвшийся низовой ячейкой местной власти и субрегионального АТД, мог включать несколько сел и деревень, занимая, таким образом, определенную значимую площадь.

²⁴ Низкой считается плотность населения, которая в три и более раза ниже средней для России плотности сельского населения. Соответственно высокая плотность в три раза выше среднероссийской.

^и Для этого решение должен принять сход граждан данного населенного пункта.

²⁶ Для нарезки муниципальных районов существуют свои ограничения. Предполага­ется, что административный центр района должен находиться в пределах транспортной до­ступности для всех поселений в течение рабочего дня. Однако дня труднодоступных местно­стей и территорий с низкой плотностью населения это правило может не использоваться.

лятся на поселения, составляющие второй субрегиональный уровень) и городские округа. Практически ликвидируется институт местной государственной власти.

Городские округа являются аналогом прежних городов регионального под­чинения. Первые версии закона предполагали установление определенных стати­стических критериев (численность населения), в соответствии с которыми город может претендовать на статус не внутрирайонного поселения, а городского округа. Однако от четких критериев было решено отказаться. Решение о создании город­ских округов принимается на уровне самих субъектов федерации. Были отмечены конфликты, связанные с желанием региональных властей понизить статус некото­рых городов до уровня поселений. В обязательном порядке городскими округами являются населенные пункты, имеющие особый статус закрытых административ­но-территориальных образований и наукоградов.

Предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления для ряда территорий — городов федерального значения, приграничных территорий, ЗАТО и наукоградов. В трех последних случаях он определяется федеральными законами, а в городах федерального значения — самими городами.

Вопрос организации местного самоуправления в городах федерального зна­чения является одним из самых сложных в российской практике. Городские власти не были заинтересованы в развитии внутригородского местного самоуправления, предпочитая сохранять единую, нерасчлененную власть, функционирующую по принципам властной вертикали. Особенно последовательно этого добивались власти Москвы. В этой связи возник характерный тезис о необходимости сохранить "един­ство городского хозяйства", который был введен в федеральное законодательство.

Действующий закон предполагает, что создание внутригородских муници­пальных образований осуществляется городскими законами с учетом мнения насе­ления. Также региональное законодательство (с целью сохранить единство городско­го хозяйства) определяет вопросы местного значения и источники доходов местных бюджетов. На практике это позволяет властям городов федерального значения огра­ничивать полномочия внутригородских органов местного самоуправления, сохраняя абсолютное доминирование общегородской государственной власти.

В результате муниципальной реформы общее количество муниципальных об­разований увеличилось вдвое — до 24100 (новых муниципальных образований было создано 11612), в основном — за счет создания местного самоуправления на втором субрегиональном уровне — поселений. Выборы органов власти во вновь образованных муниципальных образованиях по закону должны были пройти до 1 ноября 2005 г.