- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
Анализируя динамику развития ситуации в региональных элитах, можно выделить три больших попытки обновления губернаторского корпуса2.
Первая попытка — это "демократическая революция" 1991 г., когда на ведущие властные позиции в регионах претендовала демократически настроенная интеллигенция вместе с поддержавшими ее хозяйственниками. Эта группа составила некоторую, но очень небольшую часть первых губернаторов-назначенцев (как правило, это были народные депутаты России из соответствующих регионов). К представителям "демократов" можно было отнести порядка 13—15 региональных лидеров, т.е. около 12% от их общего числа (Краснодарский край, Брянская, Владимирская, Калужская, Кемеровская, Липецкая, Нижегородская, Орловская, Смоленская, Тамбовская области и др.). Бросается в глаза большое число консервативных регионов Центральной России в этом списке (здесь новая российская власть за неимением лояльной номенклатуры сделала ставку на "демократов"). Заметим, что с гораздо большим успехом представители "демократической элиты" получали должности представителей президента в регионах, а также прорывались на посты мэров городов с их инновационной политической культурой.
Однако "демократическая революция" в регионах сошла на нет. Б. Ельцин и не делал на нее ставки, поскольку основную часть его назначенцев составили высокопоставленные номенклатурные работники. Далее многие "демократы" были уволены, поскольку не справились со своими обязанностями (то же самое произошло с многими представителями президента из этой элитной группы), или потерпели поражение на выборах 1993 г. (первый отсев, связанный с серией губернаторских выборов, на которых обычно брала реванш "старая" номенклатура) и 1996 г. К 2006 г. от первой попытки обновления региональной элиты практически ничего не осталось. С некоторой натяжкой к числу представителей этой волны может быть отнесен самарский губернатор К. Титов (выходец из местной интеллигенции, бывший председатель Самарского горсовета). Дальнейшее увеличение их числа в нынешней политической ситуации маловероятно.
Вторая попытка обновления региональной элиты связана с первым циклом губернаторских выборов и может быть названа "левым поворотом". Как известно, первые губернаторские выборы 1995—1997 гг. прошли в России по "классическому" для того периода сценарию: "«партия власти» против левой оппозиции". В целом ряде регионов КПРФ и ее союзники по Народно-патриотическому союзу России
2 См. также: [Макаркин, 1998; Попова, 2001; Трансформация российских региональных элит..., 19971.
(НПСР) одержали победу. Например, из 20 новых губернаторов, которые выиграли выборы в сентябре 1996 — январе 1997 гг. (когда прошла основная часть выборов), 14 изначально пользовались поддержкой НПСР.
Однако успехи левых сил на губернаторских выборах 1996 г. не привели к качественному изменению расстановки сил в региональной элите. Любопытно, что коммунисты особенно часто приходили к власти в тех регионах, где в свое время Б. Ельцин поставил губернаторами "демократов", т.е. замещение одной группы на другую было прямым (Алтайский и Краснодарский края, Брянская и Владимирская области).
Важно отметить, что под лозунгами КПРФ к власти в регионах нередко приходили те же представители номенклатуры, только оттесненные своими коллегами в 1991 г. Поэтому с точки зрения генезиса элиты успехи КПРФ практически ничего не изменили. В частности, при поддержке КПРФ к власти возвращались бывшие первые секретари Воронежского и Калужского обкомов КПСС, бывшие председатели край- и облисполкомов Краснодарского края, Амурской, Тамбовской и Челябинской областей (к 2006 г. из их числа у власти в регионе остался только П. Сумин в Челябинской области).
В отличие от губернаторов — "демократов первой волны" губернаторы-коммунисты лучше удерживались у власти, в том числе и потому, что обладали некоторым номенклатурным опытом, который роднит их с теми коллегами, кто изначально вступил в ельцинскую "партию власти". Однако отсев "красных губернаторов" по результатам выборов все-таки начался (например, поражения в Амурской, Воронежской, Тамбовской областях). В 2004 г. не смог избраться на третий срок В. Любимов в Рязанской области.
Но одновременно произошла трансформация политических позиций этой группы, которая практически не проявляет свою оппозиционность в отношениях с федеральным центром, и деятельность которой с содержательной точки зрения мало чем отличается от деятельности "обычных" региональных руководителей. Соответственно какие-либо альтернативные программы регионального развития коммунистами разработаны не были, да они и не могли быть реализованы в отсутствие достаточных ресурсов и в условиях давления со стороны центра.
Также следует отметить, что группа "красных" губернаторов не увеличивается и вряд ли вырастет в ближайшие годы. Основные успехи на региональных выборах были достигнуты левой оппозицией в 1996—1997 гг., когда биполярное противостояние было определяющим фактором, и протестные настроения эффективно использовались КПРФ на региональных выборах. Многие из тех, кто тогда одержал победу, сумели закрепиться у власти и составили небольшую группу "красных губернаторов", слегка дополняющих общий "дизайн" губернаторского корпуса. Но далее имели место лишь единичные "отложенные" победы лидеров, которые при определенных условиях могли выиграть и раньше (М. Машковцев на Камчатке, а также позднее вышедшие из КПРФ В. Тихонов в Ивановской области, А. Михайлов в Курской области, Г. Ходырев в Нижегородской области и А. Ткачев в Краснодарском крае).
Анализ ситуации в региональной элите показывает, что новые перспективные лидеры КПРФ в регионах не выросли, и политиков, способных реально претендовать на руководство территориями, в этой части политического спектра становится все меньше. В условиях назначения губернаторов расширение числа губернаторов-коммунистов невозможно по понятным политическим причинам. Хотя отмечены случаи назначения на губернаторские посты губернаторов, остающихся членами КПРФ, но пользующихся большим влиянием в своих регионах, с чем считается федеральный центр (Н. Виноградов во Владимирской области). В то же время губернатор-коммунист из Тульской области В. Стародубцев не был включен в список кандидатов на пост губернатора, предложенный президенту. А для того чтобы облегчить процесс назначения, некоторые губернаторы-коммунисты вышли из партии (А. Михайлов в Курской области). В целом к 2006 г. число губернаторов-коммунистов уменьшилось до единичных показателей.
Особый интерес привлекает третья волна ротации губернаторского корпуса, связанная с укреплением властных позиций деловой элиты. Данный процесс легко объясним, поскольку губернатор в наибольшей степени занимается социально-экономическими вопросами в рамках региональной компетенции. В этой сфере советская номенклатура не имела очевидной замены помимо представителей нового пореформенного бизнеса. Интерес последнего к региональной власти неуклонно рос в 1990-х и 2000-х гг. и становился все более предметным, поскольку целью деловой элиты является использование административного ресурса для создания экономических преференций приближенным к власти бизнес-группам. Именно постсоветская деловая элита претендует на роль нового кадрового инкубатора в регионах. Тем более, что прямое участие представителей бизнес-групп в региональном политическом процессе в качестве непосредственных акторов приходит в регионах на смену опосредованному участию, выражающемуся в лоббировании своих интересов в коридорах власти.
Дополнительно следует обратить внимание на появление еще одной группы региональных лидеров, которые представляют "силовиков" (выходцы из Вооруженных сил, органов внутренних дел, прокуратуры, ФСБ). Их численность тоже невелика—по состоянию на начало 2006 г. около 10 губернаторов, но тенденция характерна. Она связана и с некоторыми имиджевыми преимуществами, которые имеют "люди в погонах" в условиях дисбаланса в социально-политической сфере, и с общим усилением политического влияния силовиков при В. Путине. Впрочем, не следует считать появление силовиков в губернаторском корпусе такой уж новой тенденцией. Генералы приходили к власти в регионах и раньше, начиная с Р. Аушева — первого президента Ингушетии. Первой победой генерала-"варяга" стали выборы в Красноярском крае в 1998 г. (успех А. Лебедя), ставшие одним из переломных событий регионального политического процесса в России. Действительно новой тенденцией является выход на первые позиции в ряде регионов представителей ФСБ — очевидное следствие прихода к власти в стране В. Путина. Но количество таких регионов на начало 2006 г. было невелико — Ингушетия, Воронежская и Смоленская области.
Одновременно в борьбе за власть на региональном уровне усиливается составляющая "центр — периферия". Это связано с интересом крупного столичного бизнеса и федеральной бюрократии к регионам, который выражается в попытках привести к власти своего представителя. Результатом нередко становится борьба между представителями местной элиты и "варягами".