6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)

Содержание этой модели сводится к созданию противовесов усилившимся губернато­рам. Наиболее активно реализацией этой модели занимались новые вице-премьеры А. Чубайс и Б. Немцов, получившие прозвище "молодые реформаторы". Частично эта модель реализовывалась и в то время, когда премьер-министром России ра-

ботал С. Кириенко. Но пик ее развития следует связать с маем—июнем 1997 г. [Ту­ровский, 1998].

Губернаторский институт становится выборным. Причем в некоторых ре­гионах к власти приходит оппозиция, в том числе члены КПРФ. Для федерального центра это означает серьезный вызов, ответ на который пытаются найти авторы данной модели. Формируется характерная логика развития отношений. Модель, при которой основными субъектами отношений "центр — регионы" являются пре­зидент и губернаторы, трансформируется за счет создания или усиления других политических институтов на региональном уровне, которые способствуют размы­ванию единства региональной властной элиты и позволяют центру играть на про­тиворечиях в регионах.

Первым важнейшим противовесом губернаторам становится выборное ме­стное самоуправление. Ранее в регионах существовала своя внутрирегиональная властная вертикаль: губернатор назначал глав местных администраций³³. Она спо­собствовала укреплению монополярной власти в регионах, достигшей пика своего развития в 1994—1995 гг. Теперь же в соответствии с конституцией 1993 г. и феде­ральным законом о местном самоуправлении на уровне районов и населенных пунктов возникает выборное местное самоуправление, которое к тому же не вхо­дит в систему государственной власти, а значит, вовсе не подотчетно губернато­рам ³⁴. В регионах проходят выборы мэров городов и глав районных администра­ций, которые тоже обретают новую легитимность и политические права. Соответ­ственно пространство губернаторского политического влияния в регионе значи­тельно сокращается.

В существующей системе отношений "центр — регионы" институт местного самоуправления начинает восприниматься центром как важнейший ограничитель "губернаторской вольницы". Федеральный центр публично демонстрирует под­держку местному самоуправлению. Создается такая структура, как Совет по мест­ному самоуправлению при президенте (позднее, в 1998 г. был создан Конгресс му­ниципальных образований как структура, представляющая на федеральном уровне интересы всех муниципальных органов власти). Принимается принципиальное ре­шение по Удмуртии, где попытались отменить выборность глав районов и городов: сначала Конституционный суд, а затем и президент своим указом подтверждают прежнюю ситуацию. В регионах возникают многочисленные конфликты между гу­бернаторами и выборными мэрами. В некоторых конфликтах центр фактически поддерживает мэров.

" За исключением особой категории мэров областных центров, которых назначал президент страны.

^,4 Формально эта ситуация была сложнее, чем в новых отношениях между президен­том и выборными губернаторами. В последнем случае действует принцип единства органов государственной власти. Местное же самоуправление отделено от государственной власти.

Вторым противовесом центр пытается сделать уже существующий с 1991 г. институт полпредов. К тому времени данный институт доказал свою неэффек­тивность. Полпреды или попали под губернаторское влияние и не выполняли свои контролирующие функции, или вступили в конфликты с губернаторами, что вело лишь к ненужным скандалам. В 1997—1998 гг. федеральный центр делает первую крупную попытку укрепления федерального представительства непосред­ственно в регионах — с помощью института полпредов.

Одним из важных решений становится создание коллегий при представите­лях президента. В состав коллегий включаются руководители расположенных в регионе федеральных структур. Задача полпреда заключается в координации их деятельности, согласовании интересов и позиций с помощью регулярно собираемых коллегий. В соответствии с замыслом это должно вывести региональных "федера­лов" из-под губернаторского влияния и поставить их под определенный контроль чиновников президентской администрации, каковыми являются полпреды.

Также проводятся существенные изменения кадрового состава полпредов. Поражения действующих губернаторов на выборах стали поводом для увольне­ния полпредов. Причем во многих случаях новыми полпредами становятся видные региональные чиновники, зачастую из администраций проигравших губернаторов. Вообще отмечается тенденция к назначению на посты полпредов уже не "демокра­тических комиссаров", а опытных чиновников-управленцев. Подразумевается, что эти более влиятельные фигуры смогут наладить работу федеральных структур в ре­гионах в интересах центра, ограничив тем самым губернаторское влияние.

Показательно также, что полпреды назначаются теперь и в республики, че­го раньше не было. И именно на этом этапе представители федерального центра начинают выражать открытое недовольство особыми правами, которыми пользу­ются республики. Другими словами, фактическая асимметрия федерации начинает вызывать у центра все большее раздражение.

Наиболее активно новая модель апробируется в Приморском крае. Здесь, в частности, производится замена полпреда, которым становится начальник УФСБ по региону, получающий к тому же дополнительные права, вторгающиеся в губер­наторскую компетенцию. Одновременно разгорается конфликт между губернато­ром Е. Наздратенко и мэром Владивостока В. Черепковым, в котором "молодые реформаторы" фактически поддерживают мэра.

Важно отметить, что на этом этапе актуальным становится вопрос о наличии у центра возможности для отстранения от должности всенародно избранных руко­водителей. В первую очередь речь идет об увольнении губернаторов, однако реаль­ных правовых возможностей для этого центр на том этапе не имеет. В то же время проходят первые эксперименты, связанные с отстранением от должности всенародно избранных мэров. В Бурятии имеет место прецедент, когда мэр Улан-Удэ В. Шапо­валов расстается с должностью: суд признает его деятельность не соответствующей

законодательству, после чего республиканский парламент решает отстранить его от должности. Вторым, более жестким примером стало отстранение от должности В. Черепкова президентским указом в декабре 1998 г. Однако правовая база феде­рального вмешательства остается совершенно неразработанной.

Следует отметить, что модель 1997 г. не была реализована до конца. На этом этапе происходит не только политико-институциональное дробление на региональ­ном уровне. В центре нет единого подхода к региональной политике, и политика "молодых реформаторов" не получает полной поддержки, являясь лишь тенденцией. Поэтому, например, "приморский эксперимент" терпит неудачу, и губернатор Е. Наздратенко сохраняет лидерство в регионе при фактическом согласии центра.

В целом возникает важная проблема — разбалансированность региональной политики в связи с борьбой за власть на федеральном уровне и попытками различных групп влияния проводить свою политику. Причиной такой ситуации становится под­готовка к смене власти в связи с тем, что Б. Ельцин начинает второй и последний срок своего правления. Одновременно отмечается усиление позиций правительст­ва как одного из центров формирования региональной политики. Эта тенденция объясняется не только ключевой ролью правительства в региональной экономиче­ской политике, но и тем, что премьер-министр в российской практике начинает рассматриваться как потенциальный преемник Б. Ельцина.

При этом центр все-таки добивается некоторого ослабления губернаторского института и усиления своего влияния в регионах. Однако непоследовательность его политики не позволяет кардинальным образом изменить ситуацию. Результа­том становится скорее повышение конфликтности на собственно региональном уровне, но центру не удается наладить политику в стиле "разделяй и властвуй". По­этому распад внутрирегиональной властной вертикали сменяется в регионах новой моделью подчинения местной власти — с помощью экономических рычагов. Фи­нансово-экономические ресурсы подавляющего большинства муниципальных обра­зований оказываются мизерными и абсолютно недостаточными для реализации политического потенциала и амбиций. Поэтому местное самоуправление, за ис­ключением некоторых "ресурсных" городов, оказывается слабым и не способным к ограничению губернаторской власти. Новый потенциал института полпредов оста­ется нереализованным в связи с отсутствием последовательности в политике центра.