- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
Ключевой характеристикой федеративного государства является баланс отношений между двумя основными уровнями власти — общенациональным и региональным. Этот баланс определяет степень автономии субъектов, их политико-ресурсную базу и, одновременно, уровень децентрализации государства. Изменения баланса позволяют говорить о динамике развития ситуации, о том, в какую сторону меняется баланс. Важнейшей характеристикой баланса отношений "центр — регионы" является разграничение компетенции (полномочий) между уровнями власти (см., например: [Ковачев, Дымов, 1995]).
В федеративных государствах речь идет о разграничении полномочий между тремя основными уровнями — общенациональным, региональным и местным (муниципальным). Полномочия местного самоуправления являются отдельной темой. Пока ограничимся рассмотрением разграничения полномочий между центром и субъектами федерации.
3.3.1 Принципы разграничения полномочий
Первым принципом разграничения полномочий является иерархия уровней власти. Любое федеративное государство в той или иной степени предполагает верховенство федерального законодательства. Таким путем заранее устанавливается иерархия уровней власти, при которой федеральный уровень оказывается выше, чем региональный. Это позволяет обеспечивать превосходство центростремительных сил над центробежными, что является главным условием сохранения единства и территориальной целостности государства [Gottmann, 1973]. В более жестком варианте уже на уровне конституции предполагается, что региональные законы, не соответствующие федеральным, автоматически не действуют. В Германии, Швейцарии и др. федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Формулировка, в соответствии с которой региональный закон, не соответствующий федеральному, является недействительным, используется в конституциях Австралии, Канады, Малайзии и др.
Таким образом, компетенция субъектов федерации не может быть неограниченной, поскольку это противоречит принципам государственного единства. Характерно, что в федеративных государствах редко используется понятие "суверенитет" в отношении регионов, чтобы не создавать в официальном порядке спорную ситуацию "делимого" суверенитета и не провоцировать попытки поставить региональное законодательство выше общенационального.
Редкие федерации, где официально говорится о суверенитете субъектов, используют формулировки ограниченного суверенитета, что соответствует концепции "делимого" суверенитета в сочетании с концепцией верховенства общенационального законодательства и, соответственно, "иерархии суверенитетов". Так, Мексика определяется как республика свободных и суверенных штатов по вопросам внутреннего управления. Принцип ограниченного регионального суверенитета используется и в Швейцарии, где он сочетается с принципами кооперации, взаимной поддержки конфедерации и кантонов (как гласит швейцарская конституция, "кантоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной конституцией").
Наиболее распространенным принципом разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, характерный для наиболее старых, "классических" федераций с развитыми демократическими институтами. Их примеру следуют и федерации с небольшой историей, хотя далеко не всегда.
Либеральный принцип соответствует "классическому", "идеальному" способу формирования федеративного государства, в соответствии с которым объединяющиеся в федерацию политико-территориальные сообщества отдают часть своих "изначальных" полномочий вновь создаваемому центру. Соответственно конституция такого государства содержит перечисление полномочий центра, предполагая, что все остальные полномочия изначально находятся (т.е. остаются) у регионов. На самом деле немногие федерации создавались через объединение государств, но многие из них считают концептуально верным имитировать этот принцип, пользуясь либеральной концепцией разграничения полномочий.
Либеральный принцип является характерным для американских федераций, которые относятся к числу первых федераций в истории. Вслед за США (см., например: [Саликов, 1996]) аналогичной моделью пользуются такие страны, как Мексика, Бразилия и Аргентина. В то же время и европейские федерации, возникшие в XX в., такие, как Германия и Австрия, следуют либеральному принципу разграничения компетенции. Эту же модель воспроизвели некоторые новые федерации, например Нигерия, Пакистан, Микронезия.
Разграничение полномочий является сложным процессом, и очень трудно провести четкую границу между компетенцией центра и субъектов федерации. Эти полномочия не могут не пересекаться. Поэтому многие государства вводят промежуточный уровень компетенции. Используется модель совместной компетенции, в рамках которой решения могут принимать и центры, и регионы17. Эта модель мо-
17 Также говорят о конкурирующей компетенции, что является калькой с англ. "concurrent", слова, которое вернее перевести как "совместный". Но федерация и регионы
жет сочетаться с либеральным принципом: подразумевается, что в исключительном ведении регионов находятся вопросы, не входящие ни в федеральную, ни в совместную компетенцию.
Наиболее типичным примером государства, которое использует институт совместной компетенции в сочетании с либеральным принципом, является Германия. То же самое характерно и для ряда относительно новых федераций, таких, как Нигерия и Пакистан. Наличие совместной компетенции не было предусмотрено в первых федерациях, которые возникали на американском континенте. В то же время, следуя веяниям нового времени, Бразилия, приняв новую конституцию в 1988 г., ввела институт совместной компетенции.
С некоторыми оговорками совместная компетенция существует и в Швейцарии. Разница заключается в том, что в швейцарской конституции описываются механизмы принятия решений по множеству сфер, и в некоторых случаях этот механизм предполагает совместное законотворчество. Вообще, для Швейцарии характерно наличие нескольких уровней участия центра и регионов в нормотворчестве:
некоторые сферы компетенции прямо названы федеральными или кантональными;
есть более мягкие определения: конфедерация имеет право осуществлять законотворчество в той или иной сфере, но она не считается исключительно федеральной;
в еще более мягком варианте центр устанавливает общие рамки, в то время как основное нормотворчество происходит на местном уровне.
Введение института совместной компетенции следует признать формой современного развития законотворческого процесса в федеративном государстве. Хотя как "старые" федерации, так и некоторые "новые" по разным причинам могут отказываться от использования этого принципа. В первых он еще не был предусмотрен, вторые предпочитают избегать конфликтов между центром и регионами, неизбежных при решении конкретных вопросов в рамках конкурирующей компетенции.
Либеральный принцип может дополняться не совместной компетенцией, а введением запретов для регионального нормотворчества. Как раз такая форма характерна для первых американских федераций, сохранивших до сего времени относительно старые конституции (США, Мексика, Аргентина). В этих федерациях перечень полномочий центра дополняется запретами для регионов, а уже в остальном
как бы конкурируют друг с другом, принимая решения в определенной сфере. В Бразилии используются два понятия — совместное (concurrent) законотворчество и общие (common) полномочия.
Заметим, что внедрение конкурирующей компетенции в странах мира хорошо соответствует эволюции федерализма от дуалистического к кооперативному.
регионы обладают полной свободой. Обычно речь идет о лишении субъектов федерации признаков независимых государств (такие полномочия, как чеканка монеты, создание таможен и пр.).
Как ясно из швейцарского опыта, отказ от четкого деления полномочий на федеральные и региональные может иметь разные формы. Одна из них, как в Германии, — это выделение переходной зоны в виде совместной компетенции, где нормотворчеством занимаются и центр, и регионы. Другая, как в Швейцарии, — это выделение переходных "правовых зон", когда центр и регионы имеют свои права и функции при решении определенных вопросов (которые если не де-юре, то де-факто становятся совместными). Интересен в этой связи и пример Австрии. В австрийской конституции наряду с сугубо федеральной компетенцией определяются сферы, в которых центр берет на себя законотворчество (или определение общих рамок), а регионы отвечают за исполнение этих законов.
Либеральный принцип в целом характерен для менее централизованных федераций и, как правило, государств с развитыми демократическими традициями. Однако признавать эту закономерность нужно с серьезной оговоркой. Дело в том, что полномочия центра могут быть определены в весьма широком объеме, особенно если они дополнены длинным перечнем совместных полномочий18. В результате может оказаться, что на исключительную компетенцию субъектов остается не так много полномочий. Поэтому вряд ли следует считать, что, используя либеральный принцип разграничения компетенции, Пакистан, например, является сильно децентрализованным государством. Для Пакистана как раз характерны большая сфера полномочий центра и широкое поле совместной компетенции, что оставляет субъектам федерации узкое поле для маневра в рамках их исключительной компетенции.
Некоторые федеративные государства предпочитают более жестко определять рамки всех существующих сфер компетенции и пользуются установочным принципом разграничения компетенции, когда общенациональное законодательство регламентирует все сферы, включая региональную.
Закономерно, что установочный принцип чаще используется в странах с менее развитыми демократическими традициями и более низкой политической стабильностью. В таких случаях правильнее четко определить, какие сферы деятельности к чьей компетенции относятся и, главное, обрисовать границы региональной компетенции, за которые территории не должны выходить. Типичным примером такой федерации является Индия, конституция которой содержит длинное перечисление всех трех уровней компетенции — федеральной, совместной и региональной (в то же время соседний Пакистан использует либеральный принцип, до-
18 Выделение конкурирующей компетенции неизбежно означает ограничение центром исключительной региональной компетенции.
полненный совместной компетенцией). Аналогичная модель используется в Малайзии. Региональная компетенция определена в ЮАР, которая официально не является федерацией, но имеет многие признаки таковой. Новая конституция Венесуэлы также ориентирована на установочный принцип.
Установочный принцип используется не только в развивающихся странах. Он свидетельствует не столько о политической нестабильности и желании ее минимизировать, сколько о стремлении максимально упорядочить отношения "центр — регионы". Например, Канада тоже устанавливает компетенцию для своих регионов. В канадском законодательстве предусмотрена и совместная компетенция для определенных сфер — сельского хозяйства и вопросов иммиграции.
У установочного принципа есть свой существенный изъян, поскольку все растущее многообразие полномочий трудно учесть и распределить между уровнями власти. Из этой ситуации есть несколько выходов. Наиболее сложный — постоянное внесение поправок в конституцию. Однако чаще государство сразу решает, к какой компетенции отнести вопросы, не вошедшие в конституционные списки.
Установочный принцип в одних случаях дополняется "контрлиберальной" формулой, когда все полномочия, не перечисленные в конституции, считаются полномочиями центра, а отнюдь не регионов. Такая формула используется как в Индии, так и в Канаде. В Индии предпочтение отдается четкому перечислению полномочий с отнесением всего остального в центр. В то же время в Канаде имеет место смешение "контрлиберальных" и либеральных норм, что, видимо, не составляет проблемы в государстве с развитой демократической культурой. Например, среди региональных полномочий обозначены "в целом все вопросы локальной или частной природы в провинции", что может иметь расширительное толкование с позиции регионов.
Венесуэла, напротив, сочетает установочный принцип разграничения полномочий с элементами либерального". По конституции Венесуэлы, полномочия, не отнесенные конституцией ни к федеральным, ни к региональным, являются региональными (если они не относятся к компетенции местного самоуправления).
Установочный принцип дает больше ясности, чем либеральный. Главный вопрос связан здесь с четким определением региональной компетенции, что позволяет установить правила игры для регионов, не позволяя им претендовать на большее.
Особой разновидностью разграничения полномочий можно считать ситуацию, когда государство определяет компетенцию регионов, оставляя все прочее себе. Этот принцип можно назвать контрлиберальным. Такая ситуация характерна для государств, которые начинают идти по пути более радикальной децентрализации, но не являются при этом федерациями. Центр в таких государствах делится полно-
" Кроме того, венесуэльская конституция предполагает наличие конкурирующей компетенции, но не конкретизирует, что к ней относится, считая это прецедентным явлением.
мочиями с регионами, передает определенный список полномочий на места в процессе деволюции. В качестве примера можно привести Испанию20.
Таким образом, единой модели разграничения полномочий между уровнями власти не существует. Можно определить основные закономерности. Классической формулой разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, который регламентирует только общефедеральную компетенцию, предполагая большее число степеней свободы для регионов. Государства с меньшей политической стабильностью предпочитают более жесткую регламентацию и установочный принцип с перечислением региональных полномочий. Причем в наиболее жестком варианте все нерегламентированные полномочия считаются полномочиями центра, а не регионов. В то же время сам принцип разграничения полномочий еще не свидетельствует об уровне децентрализации государства, поскольку важно понять, какие конкретно полномочия отнесены к какому уровню власти.
Наличие переходной зоны в виде совместной компетенции (или иных форм параллельного нормотворчества в определенных сферах) позволяет проводить "тонкую настройку" текущего баланса в отношениях между центром и регионами в связи с принятием конкретных решений как в центре, так и на местах.
Еще одной переходной зоной между полномочиями центра и регионов следует считать превентивное законодательство. Оно возникает как прецедент в том случае, если федеральное законодательство не регулирует какой-либо вопрос и нет прямого запрета на его регулирование на региональном уровне. Однако в дальнейшем, если центр берет на себя правовое регулирование данного вопроса, региональные законы в случае их противоречия новым федеральным законам теряют силу. Интересным примером здесь является Канада, где конституция позволяет превентивное нормотворчество регионов в ряде сфер и, в частности, в такой важной сфере, как природные ресурсы. Но канадское законодательство четко поясняет, что в случае появления федерального закона обеспечивается его верховенство над ранее принятыми региональными законами.