5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России

5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения

В соответствии с российской Конституцией порядок изменения межрегиональных границ выглядит следующим образом.

• В соответствии со ст. 67, п. 3 границы между субъектами федерации могут быть изменены с их взаимного согласия.

• Среди функций Совета Федерации находится утверждение границ между субъектами федерации.

Правовая база по межрегиональным границам в России остается слабо раз­работанной. Проект закона "Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации" впервые был внесен на рассмотрение в Госдуму только в мае 2002 г. В сентябре 2003 г. он рассмотрен и отклонен в первом чтении. Положе­ния этого закона не нашли поддержки в администрации президента и правительст­ве России, которые выступили против его принятия. Однако возвращение к это­му закону неизбежно.

В связи с отсутствием федерального закона в России остаются неопределен­ными как обозначение межрегиональных границ (делимитация и демаркация), так и механизм их изменения. С одной стороны, федеральные власти опасаются, что создание механизма изменения границ приведет к обострению конфликтов — ак­туализации межрегиональных пограничных споров, проведению референдумов, результаты которых могут угрожать этнополитической стабильности, ухудшению отношений между соседними регионами. С другой стороны, правовые основы для межрегиональных границ и порядка их изменения все-таки должны быть созданы. До сих пор, например, не решен на официальном уровне вопрос о делимитации границы между Чечней и Ингушетией, разделившимися в 1992 г.

Существует только один прецедент изменения границ между субъектами фе­дерации. Это — передача Нижегородской области Сокольского района, который ра­нее входил в состав Ивановской области. Проблема возникла в связи с тем, что Сокольский район расположен на другом берегу Волги, чем вся остальная террито­рия Ивановской области (причем мост отсутствовал). В апреле 1993 г. на террито­рии района был проведен референдум о присоединении к Нижегородской области ("за" проголосовали 79,7%). Ивановская область в лице ее властных структур не

возражала, т.е. принцип взаимного согласия субъектов федерации был соблюден. В феврале 1994 г. Совет Федерации в соответствии с конституцией утвердил изме­нение границ.

5.4.2 Межрегиональные пограничные споры

Довольно распространенным явлением в России являются пограничные споры между субъектами федерации. Практически все они относятся к категории территориа.1ь-ных споров.

Наиболее распространенными являются пограничные споры, вызванные этно-политическими проблемами. Они практически неизбежны в государстве, которое ис­пользовало институт национально-территориальной автономии и в котором сильно размыты этнические границы. Эти споры можно классифицировать следующим образом.

• Стремление района с преобладающим русским населением выйти из со­става национально-территориальной автономии (особенно, если этот район был присоединен к автономии позже других).

• Стремление национально-территориальной автономии включить в состав своей территории районы других регионов с преобладанием своего титульного на­селения.

• Исторические претензии автономий на районы, ранее входившие в их со­став. Конфликтные ситуации вызвало принятие Верховным Советом России в начале 1990-х гг. закона о реабилитации репрессированных народов, подразумевавшего вос­становление их автономий в прежних границах, территориальную реабилитацию⁶⁰.

Наиболее острый территориальный спор этнополитического и одновремен­но исторического характера в России связан с претензиями некоторых политиче­ских кругов Ингушетии на Пригородный район и (реже) на правобережную часть Владикавказа, входившие в состав Чечено-Ингушетии и ранее Ингушской АО до ликвидации автономии и оставшиеся у Северной Осетии после восстановления Чечено-Ингушетии⁶¹. В свое время Владикавказ даже играл роль "двойной" столи­цы для Северной Осетии и Ингушетии одновременно.

⁶⁰ В действительности территориальная реабилитация осуществлена не была. Рос­ сийские власти не пошли на восстановление Республики немцев Поволжья (хотя в начале 1990-х гг. существовала идея ее воссоздания с переселением немцев из других регионов Рос­ сии и Казахстана). Калмыкии и Ингушетии не были возвращены "потерянные" территории.

⁶¹ В качестве компенсации Чечено-Ингушетии были переданы два районы Ставро­ польского края. Однако в результате раздела республики на две части эти районы оказались в составе Чечни. Соответственно ингуши считали, что никакой компенсации они на самом деле не получили.

Пограничный спор между Северной Осетией и Ингушетией в 1992 г. вылился в вооруженный конфликт. После образования в 1992 г. Ингушской Республики представители ингушской элиты практически открыто выдвинули территориаль­ные претензии, ссылаясь на нормы закона "О реабилитации репрессированных на­родов". В целях стабилизации обстановки Верховный Совет России в июне 1992 г. утвердил предложение Северной Осетии о введении чрезвычайного положения в г. Владикавказе, Алагирском, Моздокском, Правобережном и Пригородном райо­нах и обязал правительство Российской Федерации привлечь воинские континген-ты, необходимые для охраны общественного порядка и обеспечения иных мер, предусмотренных законом РСФСР "О чрезвычайном положении". Война между осетинами и ингушами вспыхнула осенью 1992 г. На территории Ингушетии ока­залось несколько десятков тысяч беженцев — ингушей из Пригородного района. Однако в декабре 1993 г. президент России Б. Ельцин принял принципиальное ре­шение о возвращении беженцев, подписав соответствующий указ. В конце июня 1994 г. президенты Северной Осетии и Ингушетии согласовали "Порядок возвра­щения и расселения беженцев и вынужденных переселенцев...". Однако проблема остается нерешенной до сих пор: территориальные претензии прямо или косвенно выдвигаются многими ингушскими политиками и политическими движениями, а возвращение беженцев идет медленно и сложно.

Настроения русского населения в пользу выхода из состава национально-территориальной автономии на разных этапах и в разных формах отмечались в сле­дующих районах".

• Северные районы Карачаево-Черкесии (к Ставропольскому краю)^т. В на­чале 1990-х гг. здесь даже провозглашались казачьи Баталпашинская и Зеленчук-ско-Урупская республики, в то время как национальные движения провозгласили отдельные Карачаевскую и Черкесскую республики. Предложения о вхождении в состав Ставропольского края высказывались представителями всех народов, прожи­вающих в северной части республики, — русских, черкесов, абазин. В 1994 г., на­пример, прозвучала идея создания Черкесской автономной области в составе Став­ропольского края.

• Город Майкоп и Майкопский район Адыгеи (к Краснодарскому краю)⁶⁴.

⁶² Подробный перечень потенциальных и актуальных пограничных споров на террито­рии бывшего СССР по состоянию на начало 1990-х гг. см.: [Ethno-Territorial Conflicts..., 19921.

⁶-' Также Ставропольский край гипотетически может претендовать на другие районы соседних республик с преобладанием русского населения — Майский и Прохладненский районы Кабардино-Балкарии, Моздокский район Северной Осетии, а по причинам "исто­рического" характера — на Наурский и Щелковский районы Чечни (ранее входили в состав Ставропольского края).

⁶⁴ Территория Адыгеи формировалась постепенно. В 1936 г. в ее состав были вклю­чены Майкоп (ставший ее столицей вместо Краснодара) и Гиагинский район. Майкопский район, составляющий южную половину республики, вошел в состав Адыгеи только в 1962 г

• Северные районы Республики Алтай (к Алтайскому краю).

• Город Алатырь, Алатырский и Порецкий районы Чувашии (к Ульяновской области).

Примерами возможных претензий национально-территориальных автоно­мий на присоединение районов с титульным населением (не всегда уже преобла­дающим) являются:

• претензии Татарстана на присоединение западных районов Башкирии;

• претензии Чечни на Новолакский район Дагестана (бывшая территория проживания чеченцев-аккинцев);

• претензии Башкирии на Аргаяшский и Кунашакский районы Челябин­ской области;

• претензии Адыгеи на районы Краснодарского края, ранее населенные шапсугами — адыгским субэтносом (в 1924—1945 гг. здесь существовал Шапсугский национальный район с центром в Лазаревском, ныне входящим в состав Большого Сочи).

Исторические претензии национально-территориальных автономий на рай­оны, ранее входившие в их состав, но не отличающиеся доминированием титуль­ного населения, отмечаются в следующих случаях:

• претензии Калмыкии на "Черные земли", входящие ныне в состав Аст­раханской области;

• претензии Усть-Ордынского Бурятского АО на Ольхонский район Иркут­ской области, входивший в состав Бурят-Монголии;

• претензии Агинского Бурятского АО на земли Акшинского, Ононского и некоторых других районов Читинской области, входивших в состав Бурят-Монголии.

В свою очередь Ставропольский край может претендовать на северные райо­ны Чечни — Наурский и Шелковский, которые ранее входили в его состав и были переданы Чечено-Ингушетии при ее восстановлении в 1957 г. в качестве компен­сации за утрату Пригородного района.

Наиболее острым из перечисленных выше оказался спор между Калмыкией и Астраханской областью. Территория "Черных земель" до ликвидации Калмыкии входила в ее состав, но затем была передана Астраханской области и там и осталась (хотя в качестве компенсации в 1957 г. Калмыкия получила выход к Волге, которо­го ранее не имела).

Например, демонстративным решением властей Калмыкии в 1999 г. стало проведение выездного заседания республиканского правительства, на котором были продекларированы территориальные претензии. В июне 2001 г. арбитражный суд Поволжского округа, расположенный в Казани, признал часть территории Лиман-ского района Астраханской области землями Калмыкии. Однако такие действия национальных элит, настроенных на восстановление "справедливых" границ, не

нашли поддержки на федеральном уровне. Впоследствии президиум Высшего ар­битражного суда отменил это решение.

Распространенным явлением стали пограничные споры между городами феде­рального значения и окружающими их областями. Превращение городов федерально­го значения в полноправные субъекты федерации сделало актуальной проблему их размежевания с окружающими областями. В ряде случаев ситуация оказалась запу­танной в связи с частыми изменениями границ между этими городами и приле­гающими областями в советский период.

Например, еще в советский период Москва постоянно расширялась за счет области и в итоге вышла за пределы Московской кольцевой автомобильной дороги, некоторое время обозначавшей ее границу. Главная и очень актуальная проблема — административная принадлежность международного аэропорта Шереметьево, кото­рый является очень крупным экономическим объектом. Москва считает Шереметье­во своим эксклавом, а Московская область — частью своей территории (Химкин­ский район).

В 1960-х гг. было принято решение о передаче в административное подчи­нение исполкому Московского городского совета нескольких подмосковных тер­риторий, в том числе поселка Шереметьево. Однако о землях вокруг этого поселка, на которых сегодня и расположился аэропорт и прочие доходные предприятия, ни­чего сказано не было. В 1991 г. Совет министров СССР передал территорию аэро­порта в состав Москвы. Однако Московская область с этим не согласилась. Обла­стные власти считали, что такие решения по существовавшему законодательству могли приниматься только высшим законодательным органом, т.е. Верховным Советом РСФСР (или СССР).

На протяжении длительного периода Шереметьево находилось под факти­ческим контролем Москвы. Например, 5 июля 1995 г. власти Москвы приняли за­кон "О территориальном делении города Москвы", по которому аэропорт со всей инфраструктурой, а также поселок Шереметьево были приписаны столице. Район­ные и областные власти никаких активных действий не предприняли, но этот мо­мент можно считать началом новой, более активной фазы противостояния столи­цы и области по поводу принадлежности международного аэропорта.

Со стороны Московской области борьбу за эту территорию вели власти Химкинского района, на территории которого находится шереметьевский анклав. В 1996 г. аэропорт подписал с администрацией района договор об аренде земли, что можно было считать признанием администрацией самого экономического субъекта принадлежности территории к Московской области.

Новое обострение территориального спора началось в 2000 г. По итогам су­дебных решений, принятых в 2001 г., территория Шереметьево находится под фак­тической юрисдикцией Московской области, но Москва этого официально не признает.

Определенные проблемы существуют в отношениях Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Здесь имеет место тяготение приграничных населенных пунктов области к вхождению в городскую черту. Например, в июле 1994 г. в четы­рех приграничных поселках Выборгского района Ленинградской области прошел референдум о вхождении в городскую черту Санкт-Петербурга (Ильичеве Решет-никово, Сертолово и Черная Речка). Поселки дружно высказались "за". Однако изменение границ утверждено не было в связи с несогласием Ленинградской об­ласти. Определенной уступкой со стороны областных властей стало преобразова­ние поселка Сертолово в город областного подчинения, оставшийся при этом в составе Ленинградской области.

Пограничные споры между городами федерального значения и окружаю­щими областями могут рассматриваться и как пример споров, возникающих в ре­зультате географического тяготения. Географическое тяготение может проявляться через стремление "областных" территорий присоединиться к более благополучным мегаполисам. В другом случае регионы претендуют на замкнутые анклавы, со всех сторон окруженные их территориями (пример Шереметьево).

Пограничный спор по поводу анклава был характерен и для отношений Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО. Как и в случае с Шереметьево, стимулом в этом споре служит наличие на территории анклава зна­чительных экономических ресурсов. Отличие от ситуации с Шереметьево заключа­ется в том, что этот анклав представляет собой большую городскую агломерацию с заинтересованным населением. Объектом территориального спора в данном слу­чае является город Норильск, а точнее созданный на его основе Норильский про­мышленный район, включающий также города Талнах и Кайеркан и поселок Снеж-ногорск. Норильск со своими городами-спутниками административно относится непосредственно к Красноярскому краю, но при этом со всех сторон окружен тер­риторией Таймыра. Экономическая ценность Норильского промышленного рай­она определяется огромными запасами никеля, меди и платиноидов.

Норильск возник на территории Таймыра в процессе промышленного освое­ния. В 1953 г. постановлением Президиума Верховного Совета СССР он был пере­дан в подчинение Красноярскому краю. Обострение спора начинается в 1994 г., после того как Таймыр стал равноправным субъектом федерации. Власти Таймыра считали, что Норильск должен перейти под их юрисдикцию, раз он географически расположен на их территории (хотя, строго говоря, это не так, поскольку Норильск представляет собой эксклав Красноярского края). Претензии Таймыра усиливал тот факт, что в самом Норильске были развиты настроения в пользу смены юрисдик­ции. В 1994 г. именно у промышленной элиты Норильска и в мэрии возникла идея присоединиться к Таймырскому АО. Норильский мэр В. Ткачев даже организовал сбор подписей за административное переподчинение города. В ответ в марте 1995 г. краевая администрация заменила мэра (который на том этапе назначался губерна­тором).

Таймыр обозначил свою позицию в мае 1995 г., когда окружная дума приня­ла постановление "О статусе Норильска", в соответствии с которым Норильск пе­реходил в состав округа. Свое решение окружная дума подтвердила еще раз в конце сентября 1995 г. Однако деятельность таймырских властей не нашла понимания у федерального центра, который встал на сторону Красноярского края. Президент России Б. Ельцин обратился к окружной думе, в его обращении указывалось на неконституционность решения таймырцев, далее последовало специальное сове­щание в администрации президента. После вмешательства центра окружная дума отменила свое решение, а краевая администрация согласилась перечислять часть средств, получаемых из Норильска, в бюджет Таймырского АО. Рецидивы конф­ликта возникали и далее. Так, в декабре 1996 г. мэром Норильска был избран все тот же В. Ткачев, который в своих публикациях вновь выступал за переход города в подчинение Таймыра.

Большое недовольство на Таймыре вызвало принятие в 2000 г. краевого за­кона "Об утверждении границ города Норильска с городами Кайеркан, Талнах и поселком Снежногорск". По мнению таймырских депутатов, Красноярский край в одностороннем порядке принял решение о переносе границ округа и края, в ре­зультате чего город Норильск оказался в красноярском регионе (хотя Норильск и ранее находился в краевом подчинении).

Вопрос о переходе Норильска в состав Таймыра стал предметом плебисцита в Норильске в 2002 г. Вопрос был поставлен следующим образом: "Согласны ли вы с тем, что на территории единого муниципального образования «Город Норильск», расположенного на территории ТАО, должно действовать исключительно законо­дательство ТАО в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации, о чем должны быть внесены изменения в соответствующие законода­тельные акты?". "За" проголосовали 99,2% при охвате 89% избирателей. Однако это голосование не имело статуса референдума, а потому не могло повлечь за собой правовые последствия. После 2005 г. пограничный спор между двумя субъектами федерации начинает автоматически сниматься с повестки дня в связи с их объе­динением.

Ситуации пограничных споров, связанных с географическим тяготением, существуют и в некоторых других регионах. Например, в Татарском районе Ново­сибирской области, расположенном на огромном расстоянии от областного центра, поднимался вопрос о присоединении к соседней Омской области.

Территориальные претензии нередко являются результатом внутрирегио­нальных или межрегиональных конфликтов. Например, в ответ на выступления ве­дущих политиков Алтайского края по поводу объединения региона с Республикой Алтай, глава республики М. Лапшин предъявил претензии на входящие в состав Ал­тайского края город Бийск и прилегающие к границам республики сельские районы.