- •Оглавление
- •Предисловие
- •Введение. Теоретические основы политической регионалистики
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •1 Глава. Теория и методология политической регионалистики
- •1.1 Региональная структура государства
- •1.1.1 Государство как территория
- •1.1.2 Регион и территориальная структура (геоструктура)
- •1.1.3 Регионализация в многосоставном обществе
- •1.1.4 Факторы и формы регионализации
- •1.1.5 Методология исследования регионализации
- •1.2 Географическое моделирование и региональный политический анализ
- •1.2.1 Географическое моделирование региональной структуры
- •1. Дуалистический подход.
- •2. Иерархический подход.
- •1.2.2 Диффузия политических инноваций
- •1.2.3 "Понимающая" политическая региона листика
- •3. Системный и структурно-функциональный подходы.
- •1.3 Государство как территориально-политическая система
- •1.3.1 Территориально-государственное строительство
- •1.3.2 Регион в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.3 Центр в балансе отношений "центр — регионы"
- •1.3.4 Концептуализация баланса "центр — регионы"
- •1.3.5 Функционалистский подход к изучению баланса отношений "центр — регионы"
- •1.3.6 Понятие "региональная политика"
- •1.3.7 Содержание региональной политики
- •1.3.8 Подходы в региональной политике
- •1.3.9 Региональное участие и региональный политический процесс
- •1.4 Территориально-политическая спецификафедеративного государства
- •1.4.1 Понятие "федерализм"
- •2. Федерализм как либеральная идеология территориально-государственного строительства.
- •1.4.2 Особенности федеративной территориально-политической системы
- •1.4.3 Концепции федерализма
- •Контрольные вопросы
- •2 Глава. Мировой опыт территориально-государственногостроительства
- •2.1 Административно-территориальное деление государства
- •2.1.1 Основные понятия
- •2.1.2 Факторы административно-территориального деления
- •2. Исторические факторы.
- •3. Демографические (социально-географические) факторы.
- •2.1.3 Формат административно-территориального деления
- •6. Заморские территории.
- •2.1.4 Топонимика административно-территориальных единиц
- •2.1.5 Морфология административно-территориального деления
- •2.1.6 Столичность в системе административно-территориального деления
- •2.1.7 Уровни административно-территориального деления
- •2.1.8 Сценарии реорганизации административно-территориального деления
- •2.1.9 Принципы изменения административно-территориального деления
- •2.1.10 Государственная юрисдикция на море
- •2.2 Политико-административные границы и пограничные споры
- •2.2.1 Основные понятия
- •2.2.2 Особенности политической лимологии
- •2.2.3 Процесс создания границы
- •2.2.4 Морфология границы
- •2.2.5 Пограничный спор как отражение конфликтав системе административно-территориального деления
- •2.3 Территориально-политическая децентрализация
- •2.3.1 Основные понятия
- •2.3.2 Децентрализация в унитарных государствах
- •2.3.3 Создание регионалистских государств
- •2.3.4 Постколониальные модели децентрализации
- •2.4 Современный сравнительный федерализм
- •2.4.1Компаративные исследования федерализма
- •2.4.2 Генезис федерализма и исторические модели федерализации
- •2.4.3 Факторы федерализации
- •2.4.4 Классификации федераций
- •2.4.5 Федератизм как форма федерализма
- •2.4.6 Федеративная трансформация
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •3Глава моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт
- •3.1 Общенациональныйтерриториально-политический контроль
- •3.1.1 Единство общенационального правового пространства
- •3.1.2 Территориальная сеть агентов центральной администрации.Прямое и непрямое федеральное администрирование
- •3.1.3 Специальные институты централизованного контроля и санкций в отношении региональной власти
- •3.1.4 Институт федеральной интервенции:определение интервентора и формальных поводов для интервенции
- •3.1.5 Непрямые санкции
- •3.2 Институты регионального влияния на общегосударственном уровне
- •3.2.1 Бикамерализм и региональные палаты
- •3.2.2 Иерархия палат и функциональные различия между ними
- •3.2.3 Способ формирования региональной палаты
- •3.2.4 Нормы регионального представительства
- •3.2.5 Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций
- •3.2.6 Региональный бикамерализм в унитарных государствах
- •3.2.7 Другие формы регионального влияния в федерациях
- •3.2.8 Общераспространенные формы регионального влияния
- •3.3 Разграничение полномочий между уровнями власти
- •3.3.1 Принципы разграничения полномочий
- •3.3.2 Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра
- •3.3.3 Разграничение полномочий в экономике
- •3.3.4 Разделение полномочий по вопросам земли,недр и аграрного сектора
- •3.3.5 Разграничение полномочий в социальной сфере
- •3.3.6 Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях
- •3.3.7 Некоторые общие принципы разграничения полномочий
- •3.4 Региональная власть в современном государстве
- •3.4.1 Организация региональной власти
- •3.4.2 Модель выборного губернатора
- •3.4.3 Парламентская модель
- •3.4.4 Канадская и австралийская модели (квазипарламентская модель)
- •3.4.5 Модель назначаемого губернатора
- •3.4.6 Монархическая модель
- •3.4.7 Швейцарская модель
- •3.4.8 Региональная власть в унитарном государстве
- •3.5 Местная власть в современном государстве
- •3.5.1 Концептуальные основы и существующая практика местного самоуправления
- •3.5.2 Территориальные субъекты местного самоуправления
- •3.5.3 Организация местной власти
- •3.5.4 Компетенция местной власти
- •Контрольные вопросы
- •4 ГлаваПолитико-историческое развитие российской системы "центр - регионы
- •4.1 Отношения "центр — регионы" в средневековой России
- •4.1.1 Конфедеративно-вотчинная модельXiii—xiVвв.
- •4.1.2 Переходная удельно-уездная модельXVв.
- •4.1.3 Земская модельXvIв.
- •4.1.4 Асимметрия в региональной политике в контексте управления инокультурной периферией
- •4.2 Отношения "центр — регионы" при династии Романовых
- •4.2.1 Переходная военно-административная модельXviIв.
- •4.2.2 Петровская модель региональной политики (губернская модель с элементами самоуправления)
- •4.2.3 Послепетровская централизация
- •4.2.4 Екатерининская модель региональной политики (обновленная губернская модель)
- •4.2.5 Император Павел: новая централизация и упрощение региональной политики
- •4.2.6 АлександрI: частичная децентрализация
- •4.2.7 НиколайI: новое упорядочение в системе
- •4.2.8 Земская модель АлександраIi
- •4.2.9 АлександрIii: новая частичная централизация
- •4.2.10 НиколайIi: потеря баланса в отношениях "центр — регионы"
- •4.3 Отношения "центр — регионы" в советский период
- •4.3.1 Февральская революция и ее последствия
- •4.3.2 Советы: от альтернативных органов самоуправленияк новой государственной власти
- •4.3.3 Октябрьская революция и рождение советского федерализма
- •4.3.4 Расколы российского пространства
- •4.3.5 Национально-государственный полицентризм и его преодоление
- •4.3.6 Суверенитет и территориально-политическая субординация в советском федерализме
- •4.3.7 Национально-территориальная автономия в рсфср
- •4.3.8 Региональное участие
- •4.3.9 Региональное и местное самоуправление
- •4.3.10 Территориальное экономическое планирование и управление
- •5 ГлаваРегиональная структура современной россии
- •5.1 Эволюция административно-территориального деления России
- •5.1.1 Дореволюционная система административно -территориального деления
- •5.1.2 Формирование новой системы административно-территориального деления в советский период
- •5.2 Современный федерализми политико-административная структура России
- •5.2.1 Влияние распада ссср на региональную структуру России
- •5.2.2 Современная политико-административная структура
- •5.2.3 Факторы формирования региональной структуры
- •5.2.4 Проблемы дробности административно-территориального деления и укрупнения регионов
- •5.2.5 Система федеральных округов
- •5.2.6 Принципы создания новых субъектов федерации
- •5.3 Статус субъектов федерациии проблема территориально-политической асимметрии
- •5.3.1 Определение статуса субъектов федерации
- •5.3.2 Национально-территориальная автономия и асимметрия
- •5.3.3 Особый статус российских республик
- •5.3.4 Статус автономных округов
- •5.3.5 Некоторые перспективы
- •5.4 Межрегиональные границы и пограничные споры в современной России
- •5.4.1 Правовые основы межрегиональных границ и их изменения
- •5.4.2 Межрегиональные пограничные споры
- •5.5 Экстерриториальные формыэтнической самоорганизации
- •6 ГлаваРегиональная политикаи баланс отношений "центр - регионы" в современной россии
- •6.1 Правовые основы региональной политики в России
- •2. Принцип неделимости российского суверенитета и верховенства федерального законодательства.
- •5. Принцип единства государственной власти.
- •6. Принцип разграничения полномочий.
- •7. Принцип автономии региональной и местной власти.
- •4. Договора о разграничении полномочий между центром и отдельными ре гионами.
- •6.2 Федеральный центркак субъект отношений "центр — регионы"
- •6.2.1 Президент России
- •6.2.2 Правительство России
- •6.2.3 Роль Федерального Собрания
- •6.2.4 Роль Конституционного суда
- •6.2.5 Роль судебных органов и прокуратуры
- •6.2.6 Роль групп влияния как субъектов региональной политики
- •6.3 Правовые механизмы и институты федеральноговмешательства и централизованного контроля
- •6.3.1 Конституционные полномочия президента в сфере федерального вмешательства
- •6.3.2 Институты президентского влияния в региональной политике
- •6.3.3 Система ведомственных вертикалей
- •6.3.4 Отстранение губернаторов от должности
- •6.3.5 Роспуск региональных органов законодательной власти
- •6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти
- •6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне
- •6.4.1 Особенности российского бикамерализма
- •6.4.2 Эволюция Совета Федерации
- •6.4.3 Функции Совета Федерации в законотворческом процессе
- •3. Функция фильтра в законотворческом процессе.
- •6.4.4 Региональное и федеральное влияние в Совете Федерации
- •6.4.5 Консультативные органы регионального представительства
- •6.4.6 Региональный лоббизм на федеральном уровне
- •3. Государственная Дума.
- •6.4.7 Региональные интеграционные структуры
- •6.5 Разграничение полномочий между центром и регионами
- •6.5.1 Правовые основы разграничения полномочий
- •2. Принцип непротиворечия региональных законов федеральным по вопросам совместного ведения.
- •3. Принцип самостоятельного правового регулирования в регионах по вопро сам региональной компетенции.
- •6.5.2 Полномочия центра и регионов в России
- •2. Основы политического режима.
- •5. Экономика и социальная сфера.
- •6.5.3 Полномочия автономных округов
- •6.5.4 Договора о разграничении полномочий между центром и регионами
- •6.6 Экономическая региональная политикакак особая форма региональной политики
- •6.6.1 Роль экономической региональной политики в политическом процессе
- •6.6.2 Региональные финансовые ресурсы и их динамика
- •6.6.3 Финансовая зависимость регионов от центра
- •6.6.4 Адресная федеральная помощь
- •6.6.5 Особый экономический режим в регионах
- •6.6.6 Позиции регионов-лидеров
- •6.7 Моделирование отношений "центр — регионы" в России
- •6.7.1 Постсуверенизационная модель отношений 1991—1993 гг.
- •6.7.2 Модель 1994—1996 гг. (модель Ельцина — Черномырдина)
- •6.7.3 Модель 1997 г. (модель молодых реформаторов)
- •6.7.4 Модель 1998 г. (модель Примакова)
- •6.7.5 Модель рецентрализации 2000—2005 гг. (модель Путина)
- •6.7.6 Оптимизация отношений "центр — регионы" после 2005 г.
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •7 Глава региональная и местная власть в современной россии
- •7.1 Системы региональной власти
- •7.2 Исполнительная власть в субъектах федерации
- •7.2.1 Исполнительная власть в республиках
- •7.2.2 Модели исполнительной власти в республиках
- •7.2.3 Исполнительная власть в других регионах России
- •7.2.4 Основные параметры института губернатора
- •1. Наименование должности.
- •5. Порядок досрочного прекращения полномочий главы исполнительной власти.
- •7.3 Организация исполнительной власти в регионах: сравнительный анализ
- •7.3.1 Структура региональной исполнительной власти
- •7.3.2 Институт вице-президента (вице-губернатора)
- •7.3.3 Институт регионального правительства
- •7.4 Законодательная (представительная) власть в субъектах федерации
- •7.4.1 Основные параметры института региональногозаконодательного собрания
- •1. Наименование органа законодательной власти.
- •2. Особенности состава и структуры законодательных собраний.
- •3. Порядок избрания законодательных собраний.
- •4. Срок полномочий.
- •5. Постоянная (непостоянная) основа исполнения депутатских полномочий.
- •6. Ограничительные цензы.
- •7.4.2 Разделение властей и система сдержеки противовесов в российских регионах
- •7.5 Системы местной власти
- •7.5.1 Конституционные принципы организации местного самоуправления
- •7.5.2 Формирование местного самоуправления в современной России
- •7.5.3 Территориальный формат местного самоуправления
- •7.5.4 Формирование органов местного самоуправления
- •7.5.5 Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления
- •7.5.6 Нормы ответственности местного самоуправления перед государством
- •7.5.7 Формы горизонтальной интеграции муниципальных образований
- •7.5.8 Территориальное общественное самоуправление
- •7.6 Политические конфликты в российских регионах
- •7.6.1 Подходы к изучению региональных конфликтов в России
- •7.6.2 Конфликт между губернаторами и законодательными собраниями
- •7.6.3 Конфликт между губернаторами и местным самоуправлением
- •7.6.4 Конфликт "губернаторы против «федералов»"
- •7.6.5 Партийное и корпоративное измерение региональной конфликтности
- •8 Глава. Расстановка политических сил в регионах россии (региональные элиты,группы влияния и политические режимы)
- •8.1 Региональные элиты
- •8.1.1 Основные понятия
- •8.1.2 Структурные трансформации региональной элиты
- •8.1.3 Этапы обновления региональной элиты
- •8.2 Основы регионального политического анализа
- •8.2.1 Изучение региональной политической ситуации
- •8.2.2Политические институты и группы влияния в региональной политической ситуации
- •8.2.3 Региональные политические режимы
- •8.3 Региональные политические режимы и политическая ситуация в республиках15
- •8.4 Региональные политические режимы и политическая ситуация в прочих субъектах федерации
- •8.4.1 Северо-Западный федеральный округ
- •8.4.2 Центральный федеральный округ
- •8.4.3 Приволжский федеральный округ
- •8.4.4 Южный федеральный округ
- •8.4.5 Уральский федеральный округ
- •8.4.6 Сибирский федеральный округ
- •8.4.7 Дальневосточный федеральный округ
- •Литература
- •Заключение. Прикладная политическая регионалистика
- •Литература
- •Контрольные вопросы
- •Приложение
8.4.4 Южный федеральный округ
В Южном федеральном округе находятся пять "русских" регионов — Краснодарский И Ставропольский края, Астраханская, Волгоградская и Ростовская области.
Два региона Южного округа — Астраханская и Ростовская области являются важными для регионального политического анализа примерами регионов с устойчивыми политическими режимами. Эти режимы долгое время были безусловно персонифицированными: В. Чуб олицетворял власть в Ростовской области и А. Гужвин в Астраханской. Оба губернатора руководили своими регионами с момента назначения в 1991 г. и считались крупными представителями еще советской элиты (А. Гужвин — бывший председатель облисполкома, В. Чуб — выходец из ростовской городской элиты, бывший председатель городского совета). В. Чуб и А. Гужвин дважды достаточно уверенно выигрывали выборы. В 2004 г. А. Гужвин скончался, в результате выборов новым губернатором стал его заместитель А. Жилкин, что позволяет говорить о преемственности власти. В. Чуб в 2005 г. был назначен на пост губернатора президентом России.
В Краснодарском крае видимая политическая стабилизация началась лишь после 2000 г. (см. также: [Магомедов, 1999]). До этого в регионе отмечалась губернаторская "чехарда", порожденная российскими властями. Сначала, в 1991 г. вопреки интересам традиционных элит губернатором был назначен "демократ" В. Дьяконов, которого через год пришлось уволить. Новый губернатор Н. Егоров, представлявший элиту номенклатурного происхождения, отработал только до 1994 г. и пошел на повышение, став федеральным министром (работал также главой президентской администрации и др.). В 1994—1996 гг. губернатором был Е. Харитонов, еще один представитель традиционной элиты. В 1996 г. несколько месяцев губернатором опять был Н. Егоров.
Однако ни один из краснодарских губернаторов не смог обеспечить консолидацию элит, как это сделал В. Чуб в Ростовской области. В 1996 г. в результате выборов к власти пришел харизматический лидер местной левонационалистиче-ской оппозиции Н. Кондратенко. При нем сложилась новая правящая группа, представляющая собой клиентелу очередного губернатора. Н. Кондратенко был одной из крупных фигур в крае в советское время (бывший второй секретарь крайкома КПСС, председатель крайисполкома) и потому обладал разветвленными связями и налаженными отношениями. При нем консолидированность элиты несколько выросла. Тем не менее в силу договоренностей с федеральным центром в 2000 г. Н. Кондратенко не участвовал в выборах, поддержав нового фаворита — А. Ткачева, представителя "комсомольского" поколения кубанской элиты (бывший секретарь райкома ВЛКСМ, затем глава аграрного хозяйства, депутат Госдумы). В 2004 г. А. Ткачев вновь был избран губернатором с очень высоким процентом голосов.
Политический режим в Краснодарском крае при А. Ткачеве не является образцом консолидированной правящей группы. Для региона характерно обилие автономных групп влияния, сложившихся в период постоянной смены правящих групп. Однако специфика политического режима позволяет этим группам реализовывать свои интересы.
Низкий уровень консолидации элит характеризует Ставропольский край и Волгоградскую область. В обоих регионах в 1996 г. к власти пришли коммунисты37, А. Черногоров и Н. Максюта соответственно, которые в 2000 г. не без труда смогли избраться на второй срок. В 2004 г. опять-таки в условиях высокой конкуренции Н. Максюта избрался на третий срок. А. Черногоров в 2005 г. был, несмотря на заметные трудности, назначен на свой пост президентом России.
В условиях крупных регионов с консервативной политической культурой главное влияние на дифференциацию элиты оказали географические и партийные факторы.
В 1996 г. в трех регионах Юга к власти пришли кандидаты КПРФ, что довольно радикально изменило состав правящих групп. В двух других регионах на том этапе именно коммунисты являлись лидерами ведущих оппозиционных групп. Так, политическая история Ростовской области в значительной степени связана с борьбой губернатора В. Чуба и представителя КПРФ Л. Иванченко, занимавшего ключевые посты в регионе до 1991 г. (бывший председатель облисполкома и областного совета). Именно Л. Иванченко оказался главным и практически единственным соперником В. Чуба на выборах 1996 г. и 2001 г. (в последнем случае он не был зарегистрирован кандидатом). Однако, если в Краснодарском крае с его слабо консолидированной элитой Н. Кондратенко смог вернуться к власти, чему поспособствовали и его качества яркого публичного политика, то в Ростовской области режим В. Чуба остался вполне устойчивым. Что касается Астраханской области, то главным и реальным конкурентом А. Гужвина в 1996 г. был член КПРФ В. Зволин-ский, представлявший также часть аграрной элиты региона. Но политический режим в Астраханской области, как и в Ростовской, оказался весьма устойчивым, и на вторых своих выборах губернаторы добились очень высоких электоральных показателей.
В то же время значение партийного фактора в XXI в. стало снижаться. В Ростовской области заметно упало влияние Л. Иванченко, и организация КПРФ перестала играть роль ведущей оппозиционной группы (сам Л. Иванченко вместе с ивановским губернатором В. Тихоновым участвовал в альтернативном проекте ВКПБ). В Краснодарском крае губернатор А. Ткачев отмежевался от КПРФ, что не имело для него негативных последствий.
В новых условиях дифференциации элиты способствуют географические и, все чаще, экономические факторы.
Формирование мощной локальной группы происходило в Краснодаре, когда мэром являлся В. Самойленко. На том этапе мэрия служила главным центром
37 До 1996 г. Волгоградской областью руководил опытный представитель советской номенклатуры И. Шабунин, бывший председатель облисполкома. В Ставропольском крае в 1991—1995 гг. губернатором работал Е. Кузнецов (бывший председатель Ставропольского горсовета), затем он был сменен его первым заместителем П. Марченко, который и проиграл на выборах А. Черногорову.
консолидации элит, оппозиционных Н. Кондратенко. Влиятельная локальная группа сложилась в Волгограде под руководством мэра Ю. Чехова (с 2003 г. в городе формируется новая локальная группа во главе с мэром Е. Ищенко, выходцем из бизнеса). Ю. Чехов дважды активно участвовал в губернаторских выборах, всякий раз занимая третье место. В Ставропольском крае одним из ведущих центров консолидации элиты является мэрия Ставрополя. Бывший мэр М. Кузьмин, например, баллотировался на губернаторских выборах 2000 г.
Часто встречается ситуация, когда правящие локальные группы являются латентно-оппозиционными или амбивалентными. Например, в Астрахани мэрия во главе с И. Безрукавниковым формировала свою группу влияния, но в борьбе за власть на региональном уровне не участвовала (в 2004 г. новым мэром Астрахани стал бизнесмен С. Боженов, лидер другой локальной группы влияния, не претендующей в то же время пока на губернаторскую власть).
В больших полицентрических регионах распространена ситуация "муниципальной автономии" (мэрия Таганрога в Ростовской области при С. Шило, на разных этапах — мэрии Новороссийска, Сочи, Пятигорска и др.). В Ставропольском крае в районе Кавминвод сложился ярко выраженный автономный центр влияния. После думских выборов 2003 г. он представлен на федеральном уровне влиятельным депутатом-одномандатником В. Катренко (лидер одной из групп во фракции "Единой России") и главой бюджетного комитета Ю. Васильевым — бывшим мэром Пятигорска. В то же время в Новороссийске и Сочи А. Ткачеву удалось заменить "местных" мэров на новых людей, интегрированных в городскую среду из других частей Краснодарского края.
Особо отметим, что в Ростове сложилась редкая ситуация, когда локальная правящая группа (мэр М. Чернышев) является автономной субгруппой губернаторской группы. Отсутствие актуализации самостоятельной группы в городе с населением свыше миллиона человек объясняется устойчивыми личными отношениями губернатора и мэра еще с советских времен (напомним, что губернатор В. Чуб является выходцем из городской элиты).
Что касается экономических факторов, то пока они не приводили к формированию в регионах Юга мощных самостоятельных групп с претензиями на власть. Особенностью Юга по-прежнему остается ориентация бизнеса на группы влияния, представленные чиновниками, депутатами и т.п. Эти группы не обязательно являются правящими: оппозиционные предприниматели могли объединяться с груп-
38
пами мэров, других крупных чиновников и даже коммунистов.
Исключением стала ситуация в Волгоградской области после прихода к власти Н. Максюты, когда некоторые бизнес-элиты приняли решение самостоятельно
м Например, в Ставропольском крае в 2000 г. главным соперником губернатора стал бывший председатель краевого правительства С. Ильясов, впоследствии — крупный федеральный чиновник.
бороться за свои интересы. В результате крупный бизнесмен московского происхождения О. Савченко стал в 2000 г. главным соперником Н. Максюты. Другой крупный бизнесмен Е. Ищенко поставил себе целью выиграть выборы мэра Волгограда, что и произошло в 2003 г. В 2004 г. уже оба — О. Савченко и Е. Ищенко баллотировались на пост губернатора, но Е. Ищенко (имея высокий рейтинг) был снят с дистанции, а О. Савченко не прошел во второй тур.