4.2.3 Послепетровская централизация

Развитие системы "центр — регионы" после смерти Петра I сдвинулось в сторону централизации и упрощения институциональной рамки. Политическая нестабиль­ность, частая смена властителей, интриги временщиков — все это привело к тому, что власть фактически не занималась регионами. Общее качество управления резко понизилось.

В 1726—1728 гг. по инициативе Верховного тайного совета система центра­лизованного управления была упрощена и ужесточена, а элементы самоуправления сведены к минимуму. При Анне Иоанновне мало что изменилось, и новая, более централизованная система продолжила свое существование.

• Одновременно с ликвидацией дистриктов и восстановлением уездов был ликвидирован институт земских комиссаров, наиболее стабильный петровский ин­ститут самоуправления на местах.

• В городах самоуправление было урезано. Главный магистрат отменен, маги­страты на местах переименованы в ратуши и подчинены губернаторам и воеводам. Уменьшились судебные функции городских структур.

• Заметно упростилась структура губернской администрации.

• В регионах усилены элементы единоначалия с концентрацией власти в ру­ках губернатора и его полным подчинением центру. Инструкция 12 сентября 1728 г. определила, что единственным органом управления и суда в губернии является гу­бернатор, в провинции и уезде — воевода. В их функции входило прежде всего ис­полнение распоряжений центра, а также комплектование армии, квартирование войск, сбор податей, судебные функции.

• Впервые установлена вертикальная иерархия. Предусматривалось, что уезд­ный (городовой) воевода подчинен провинциальному, а тот — губернатору.

• Формальная властная вертикаль сочеталась с фактическим отсутствием контроля за ситуацией на местах. В результате уровень произвола со стороны фор­мально встроенных в иерархию региональных администраторов резко вырос.

• При этом политика центра в отношении "асимметричных" окраин остава­лась непоследовательной. Но видно, что сил для проведения "жесткой" политики у центра не было. Гетманство на Украине было восстановлено при верховниках и отменено при Анне Иоанновне. Россия медленно сдвигала к югу свои фаницы. На том этапе российское подданство получил первый казахский жуз²¹ — Младший. Было окончательно оформлено присоединение Минусинской котловины на юге Восточной Сибири (хакасы²²).

Баланс отношений "центр — регионы" несколько выправляется при Елиза­вете Петровне. Дочь Петра I частично восстановила городское самоуправление в ви­де магистратов, правда, с ограниченными функциями. В 1743 г. вновь созданы го­родские магистраты вместо подчиненных центру ратуш. В компетенцию магистра­тов были включены некоторые судебные и финансовые функции — сбор податей, кабацкая, соляная, таможенная служба. Однако городское самоуправление оста­валось под административным и финансовым контролем губернаторов и воевод. Признаком стремления центральных властей урегулировать отношения с украин­скими элитами стало восстановление в 1747 г. украинского гетманства. Елизаветой Петровной использовались и традиционные "мягкие" сценарии принятия в под­данство новых народов в процессе продвижения империи на Юг (казахский Сред­ний жуз в 1740-х гг., алтайцы с 1756 г.).