6.3.6 Изъятие полномочий у региональной власти

Еще одним важнейшим институтом федерального вмешательства является времен­ное изъятие полномочий у региональной власти и их передача для исполнения фе­деральными властями. Этот институт был создан в результате внесения поправок в российское законодательство в 2003 г. (при этом некоторые нормы должны всту­пить в силу в 2007 г.).

Законодательство определяет перечень ситуаций, в которых полномочия ре­гиональных властей могут быть переданы федеральному центру.

1. Возникновение чрезвычайной ситуации (стихийное бедствие, катастрофа, иная чрезвычайная ситуация¹²). Для такого случая российский закон определяет наличие ситуации, когда региональная власть отсутствует или не может быть сформирована.

¹² К разряду чрезвычайных ситуаций могут быть отнесены не только природные ка­таклизмы, но и политические конфликты — вооруженные столкновения, массовые выступ­ления и т.п.

В этом случае глава государства по согласованию с Советом Федерации принимает решение о новой схеме управления регионом, действующей до исте­чения чрезвычайной ситуации. Президент издает указ, определяющий, какие фе­деральные органы государственной власти будут временно исполнять какие пол­номочия на территории данного региона.

Создание этой нормы стало первым шагом по развитию в России института прямого президентского правления. В дальнейшем стали возникать предложения о том, чтобы прямо ввести эту норму в российское законодательство и использовать в отношении нестабильных регионов, в частности некоторых национальных рес­публик.

2. Признаки финансовой несостоятельности региона (превышение просрочен­ ной задолженности уровня в 30% от собственных доходов регионального бюджета).

В этой ситуации в регионе создается временная финансовая администрация, т.е. вводится внешнее финансовое управление на срок до одного года (оно стало возможным с 1 января 2007 г.). Соответствующее решение принимает Высший ар­битражный суд по ходатайству правительства России.

3. Признаки финансовых нарушений (наличие установленных судом наруше­ ний федерального законодательства¹³ при реализации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета).

В таком случае решение о временном осуществлении полномочий федераль­ной властью принимается президентом и (или) правительством России с одновре­менным изъятием субвенций.

6.4 Институты регионального влияния на федеральном уровне

6.4.1 Особенности российского бикамерализма

Бикамерализм федеративного типа возник в отечественной истории во времена СССР. На уровне Союза функционировал двухпалатный парламент, одна из палат которого называлась Палатой национальностей. Особенностью советского бикамерализма было доминирование национального принципа над региональным в сочетании с квотированием представительства национально-территориальных автономий с раз­ным статусом. РСФСР, будучи федеративным "государством в государстве" и асим-

" Включая в данном случае нормативные акты президента и правительства.

метричной федерацией, тем не менее, имела однопалатный парламент, как и про­чие союзные республики.

При формировании обновленной Российской Федерации после распада СССР встал вопрос о создании двухпалатного парламента, соответствующего принципам построения независимого федеративного государства. В 1991—1993 гг. велась про­работка данного вопроса. На первом этапе, когда республики отстаивали статус суверенных государств, одним из возможных принципов российского бикамера-лизма считалось выравнивание парламентского представительства двух основных частей федерации — национально-территориальных автономий и "русских" регио­нов. В протоколе к Федеративному договору, подписанному республиками, было заявлено, что доля представителей автономий должна составить не менее полови­ны всего состава одной из палат нового российского парламента.

Однако "асимметричный" в российских условиях национальный принцип формирования региональной палаты, унаследованный от Советского Союза и от­стаиваемый в новых формах республиками, был заменен принципом равенства всех субъектов федерации.

В декабре 1993 г. впервые в российской истории был создан ведущий инсти­тут регионального влияния на федеральном уровне в виде Совета Федерации — одной из двух палат нового российского парламента, получившего название Феде­рального Собрания [Федосов, 2001]. Сравнивая Совет Федерации с региональны­ми палатами, известными из мирового опыта, можно найти немало сходств и в то же время принципиальных различий. В целом можно говорить об особой модели, которая используется в российском бикамерализме, а также о расплывчатости этой модели, что позволяет менять некоторые "частные" принципы формирования Со­вета Федерации с помощью специальных федеральных законов.

Статья 95 российской Конституции определяет двухпалатную структуру рос­сийского парламента. В этой же статье, в п. 2 установлен конституционный прин­цип формирования Совета Федерации: "в Совет Федерации входят по два предста­вителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представитель­ного и исполнительного органов государственной власти". По Конституции кон­кретный порядок формирования Совета Федерации устанавливается федераль­ным законом, что позволяет менять этот порядок (разумеется, в рамках принципа формирования Совета Федерации, определенного соответствующей статьей Кон­ституции).

Российский бикамерализм имеет свои характерные особенности.

1. Иерархия палат. Совет Федерации в российской практике называется верхней палатой. Понятие "верхняя палата" традиционно используется в качестве синонима Совета Федерации (также как и понятие "сенат"). В то же время нигде в российском законодательстве Совет Федерации официально не назван верхней палатой. Представление об иерархии отношений между двумя палатами россий-

ского парламента определяется спецификой законотворческого процесса (Совет Федерации одобряет или не одобряет законы, принятые Госдумой) и особенностя­ми полномочий региональной палаты (ряд особо важных государственных полно­мочий).

2. Равное представительство субъектов федерации. Каждый российский ре­ гион, включая все автономные округа, имеет в Совете Федерации двух представи­ телей. Этим российская региональная палата напоминает аналогичные структуры в других федеративных государствах. Представление о равенстве субъектов федера­ ции в верхней палате как о наиболее справедливом принципе было заимствовано из американского опыта. Также Совет Федерации совпадает с американским се­ натом и по показателю представительства каждого региона (по два представителя). В условиях дробной сетки АТД (еще более дробной, чем в США) применение дру­ гих показателей представительства привело бы к формированию слишком много­ численной палаты'".

Свою роль в принятии решения об использовании этого принципа сыграла необходимость выравнивания статуса республик и прочих субъектов федерации (как мы помним, автономии в протоколе к Федеративному договору требовали не менее половины мест в региональной палате). Принцип квотирования не был ис­пользован и в связи с огромными различиями между регионами по численности жителей, что в случае квотирования привело бы к формированию условных квот даже не по германскому, а по индийскому образцу. Кроме того, в случае квотиро­вания снизилось бы представительство национально-территориальных автоно­мий, для которых как раз характерно малое число жителей (а сильно ущемлять права автономий центр тоже не хотел).

3. Невыборное формирование региональной палаты, причем с использова­ нием уникальной формулы. Обычно невыборные региональные палаты форми­ руются региональными законодательными собраниями. В России был использован принцип равенства двух ветвей региональной государственной власти, когда одно­ го представителя определяет законодательное собрание, а другого — региональная исполнительная власть. Использование этого принципа оказалось удобным в си­ туации, когда каждый регион имеет двух представителей в Совете Федерации.

В то же время в начале 2000-х гг. возникла дискуссия о возможности прове­дения всенародных выборов членов Совета Федерации без изменения конституции (а также ряд соответствующих законодательных инициатив). При всей спорности такой постановки вопроса теоретически возможно избрание членов Совета Федера­ции гражданами из числа кандидатов, предложенных органами региональной власти.

¹⁴ Хотя если исходить из численности Госдумы (450 мест), то в Сонете Федерации теоретически можно было использонать показатель представительства регионов и на уровне трех или четырех представителей.