Раздел 6. Механизм государства
Вмарте 2006 г. в г. Санкт Петербурге не смогли найти 18 кандидатов в присяж ные заседатели для рассмотрения дела об убийстве вьетнамского студента Ву Ань Туана, которого забила в октябре 2004 г. группа подростков. В конце марта 2006 г. там же присяжные заседатели так и не признали ни одного из обвиняемых винов ным в убийстве девятилетней таджикской девочки Хуршеды Султоновой.
Вцелом по данным социологических опросов граждане России не особенно до веряют судебной системе. Только 28% опрошенных в марте 2006 г. считали, что простой человек может рассчитывать на справедливое решение суда. 61% опрошен ных придерживался противоположного мнения.
Вотличие от граждан России в США около 60% опрошенных граждан считают свою судебную систему справедливой. Несколько выше у граждан России репутация суда присяжных. 30% опрошенных считают, что их решения менее ангажированы
иподвержены коррупции. У 21% опрошенных иная точка зрения.
Вапреле 2006 г. Конституционный Суд Российской Федерации с учетом специ фики складывающейся на территории Чечни ситуации по запросу президента Чеч ни Аллу Алханова принял следующее постановление: до введения с 1 января 2007 г. в Чечне суда присяжных дела о тяжких преступлениях, совершенных военнослужа щими на территории республики, должны рассматриваться коллегией из трех про фессиональных судей окружного военного суда.
Тема 3. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА
Основными принципами организации и деятельности механизма демократиче ского государства являются:
представительство интересов населения страны, которое проявляется через суверенитет;
федерализм;
гласность;
профессионализм и компетентность;
законность;
демократизм;
принцип разделения властей.
Тема 4. КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
Компетенция — совокупность всех полномочий (прав и обязанностей), которы ми законом наделен определенный государственный орган и его структурное под разделение, конкретное должностное лицо, представитель власти. Той или иной компетенцией обладают все элементы политической системы.
Базовые источники компетенции — Конституция и законы; детализируются компетенция в подзаконных актах (уставы, положения, регламенты). Исключи тельная компетенция — особые полномочия, представляемые для функционирова ния в особых условиях (чрезвычайного или военного положения).
142 |
Университетская серия |
Тема 5. Государственная служба
В своей совокупности органы государства различных ветвей власти предназна чены осуществлять эффективное государственное управление во всех сферах обще ственной жизни и на всех управленческих уровнях. Например, Всемирный банк раз в два года на основе 25 различных показателей определяет эффективность государ ственного управления в различных странах.
Российскую систему государственного управления оценивают по следующим основным показателям: качество оказываемых государством услуг; качественные характеристики функционирования государственных институтов; компетенция и уровень компетентности государственных служащих; уровень доверия со сторо ны населения и бизнеса к политике, проводимой правительством; качество государ ственного регулирования экономики.
Проведенные в 2004 г. социологические опросы показали, что только 14% граж дан из числа опрошенных были удовлетворены качеством и доступностью предос тавляемых им государством услуг. В Канаде этот показатель составил 56%. Уровень издержек бизнеса в процентах к получаемой сумме выручки при преодолении ад министративных барьеров в России пока составляет более 8,5%, а в Германии — 3,5%. В целом по разработанным Министерством экономического развития и тор говли России критериям эффективность государственного управления в 2004 г. в сумме по отдельным позициям составила 48,1 единицы из 100 возможных. К 2010 г. этот показатель планируется довести до 70 единиц.
Тема 5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
Государственная служба является одним из ключевых институтов всех совре менных обществ независимо от их политического строя и типа государственного устройства. На определенном этапе развития мирового практического опыта и тео ретических положений стала считаться государственная служба, носящая «аполи тичный» характер — рациональная бюрократия. Она рассматривалась как некий нейтральный профессиональный инструмент реализации политической воли сил, находящихся у власти и предназначалась для обслуживания публичных нужд насе ления. Однако время и накопившаяся практика свидетельствуют, что возможность реализации положений этой концепции носит в значительной степени утопический характер.
Деполитизация государственного аппарата в определенной степени носит фор мальный характер. Для этого суждения имеются следующие основания. В странах с развитой демократией (в недемократических тоже) в результате выборов (или революций) к власти всегда приходят представители победивших политических сил. В последующем они заинтересованы проводить политику, соответствующую их партийным взглядам. Поэтому они должны формировать на определенных ус ловиях государственный аппарат, способный или готовый выполнять политиче скую волю победителей на очередной избирательный срок.
По российскому законодательству государственная служба — это вид трудовой деятельности, состоящий в выполнении служебных обязанностей лицами, зани мающими по назначению или выборам должность в государственном аппарате
иполучающими за это от государства («казны») вознаграждение. Государственные служащие зачастую наделяются не только особыми правами
ипривилегиями, в частности классными чинами (от этого и пошло выражение «чи новничество»), но и несут особые обязанности, в том числе и специальную, повы
Университетская серия |
143 |
Раздел 6. Механизм государства
шенную юридическую ответственность (отсюда должностные преступления, пре ступления государственных служащих). Указом Президента России от 22 декабря 1993 г. введено Положение о федеральной государственной службе, а 5 июля 1995 г. принят Закон об основах государственной службы.
Всоответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79 ФЗ «О госу дарственной гражданской службе Российской Федерации» указом Президента Рос сийской Федерации1 впервые был утвержден Реестр должностей федеральной го сударственной гражданской службы, который установил унифицированные наиме нования должностей и проведена их классификация по категориям и группам,
атакже распределение по федеральным органам государственной власти. В Реестр должны включаться все должности федеральной государственной гражданской службы, учреждаемые федеральными законами и указами Президента Российской Федерации.
В2005 г. число сотрудников органов государственной власти всех управленче ских уровней увеличилось на 10,9%, достигнув 1,462 млн человек. В 1994 г. их чис ленность при 148 млн населения составляла 1 млн. Доля чиновничьего аппарата по отношению к численности населения страны выросла с 0,7% до 1%. Это очень низ кий показатель по отношению к другим странам.
Такие показатели характерны для развивающихся стран. По данным Всемирно го банка доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%. В Чили этот по казатель составляет 1%, в Китае — 1,6%, в Польше — 0,7%.
В экономически развитых странах количество государственных служащих по отношению к численности всего населения знацительно выше: в Германии — 6,1%, в США — 6,8%, в Швеции — 11,7%.
Одной из особенностей организации государственной службы в России является то, что около 50% от общей численности всего чиновничьего аппарата составляют федеральные государственные служащие. В других странах количество федеральных чиновников в 2—6 раз меньше, чем региональных и муниципальных. Производитель ность труда российских государственных служащих ниже их зарубежных коллег не только из за порочных методов, но и худшей технической оснащенности.
В качестве другой особенности следует отметить перешедшую со времен СССР
возможность конкретного влияния бюрократии на развитие общественных процес сов. Наряду со считающейся классической схемой поляризации общества «пред приниматели — наемные работники» в России ключевая посреднеческая роль принадлежит чиновничьему аппарату, не всегда действующего в интересах госу дарства.
Государственным служащим называется лицо, занимающее в установленном порядке должность в государственной организации и за вознаграждение выпол няющее определенную работу по осуществлению задач и функций государства. В России дополнительным требованием для чиновника является наличие у него российского гражданства.
Виды государственных служащих:
а) по виду государственной деятельности — служащие органов государствен ной власти, государственного учреждения, органов суда и прокуратуры.
б) характеру труда — руководители, специалисты и технические исполнители.
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // Российская газета. 2006. 12 янв.
144 Университетская серия
Тема 6. Роль и место бюрократии в механизме государства
в) по характеру служебных полномочий — имеющие государственно властные полномочия (должностные лица» представители власти) и не имеющие их.
Должностные обязанности и права — это установленные и гарантированные государством меры должного и возможного поведения государственного служаще го в области государственно служебных отношений.
Обязанности бывают общие и специальные. Поощрения бывают материальные и моральные.
Ответственность государственных служащих — это возможность примене ния к ним определенных мер воздействия за упущения в работе или за совершение противоправных действий (дисциплинарная, административная, материальная и уголовная ответственности).
Тема 6. РОЛЬ И МЕСТО БЮРОКРАТИИ В МЕХАНИЗМЕ ГОСУДАРСТВА
В настоящее время повышенно актуальна (особенно для бывших социалистиче ских стран, в том числе и для России) проблема бюрократии (буквально с француз ского — господство канцелярии). Содержание понятия «бюрократия» шире поня тия «государственная служба». Бюрократия имеется везде: в частном секторе; в об щественных объединениях; в банковской системе; в религиозных структурах.
Современное общество не может существовать и успешно развиваться без госу дарственного бюрократического аппарата. Такие понятия, как «бюрократия» и «бюрократизм», являются одними из основных в механизме современного госу дарства, а теория бюрократии занимает одно из центральных мест в теории государ ственного управления.
На Западе уже давно посчитали необходимым создать обособленное научное направление, предназначенное изучать широкий спектр вопросов управления в со временном обществе. Знания основ этой дисциплины крайне необходимы для со временных политиков, юристов, менеджеров и экономистов, мечтающих о карьер ном росте.
ВСССР возможность проведения системных исследований по проблемам бю рократии было под жестким «табу». Бюрократия наряду с преступностью и други ми «пороками проклятого прошлого» рассматривалась как плохая наследствен ность и социальная болезнь зарвавшихся чиновников.
При всем многообразии трактовок содержания бюрократии как непременной части государственного механизма выделяются следующие подходы: веберовская трактовка, марксистско ленинская, имперская («азиатская») и «реалистическая» (современное понимание и трактовка проблемы в развитых зарубежных странах).
Внаучном отношении наиболее разработанной считается теория бюрократии немецкого ученого — социолога М. Вебера, изложенная в фундаментальном труде «Хозяйство и общество». Она составляет фундамент современного понимания про блемы, а также практики государственного управления. В своей трактовке бюро кратии он выступает как «ценностно нейтральный позитивист». Применяемые им подходы в исследовании феномена бюрократии и сделанные выводы послужили основой для дальнейшего развития науки административного права и теории госу дарственного управления в ХХ в. В ХХI в. они также интересны для исследовате лей не только с исторической точки зрения.
Бюрократическую организацию он понимал как наиболее рациональное инсти туционное устройство для решения сложных задач управления в современном об
Университетская серия |
145 |
Раздел 6. Механизм государства
ществе. Основа ее рациональности состоит в обезличении ее функционирования. Это дает определенные гарантии от произвола конкретных исполнителей. Он выде ляет два существенно различных типа бюрократической организации: патримони альная бюрократия и рациональная бюрократия.
Патримониальная бюрократия. Этот тип организации бюрократии в большей степени носит исторический характер. Наиболее широко был распространен в Древнем Египте, Римской империи позднего периода, Китае и в Западной Европе эпохи абсолютизма. Для нее характерны следующие черты.
Нахождение непосредственно в распоряжении господина (правителя) осо бого аппарата управления.
Назначение на государственную должность рассматривается как милость правителя, которую он оказывает только тем лицам, на чью преданность может поло житься. Принцип личной преданности здесь является одним из основных условий.
Чиновники наделяются полномочиями не на постоянной основе, а от случая
кслучаю. Поэтому вместо бюрократической «беспристрастности» решение кон кретного дела в значительной степени зависело от личного усмотрения чиновника.
Границы между сферами полномочий патримониальных чиновников носят нечеткий характер. Поэтому для занятия руководящей должности не требовалось наличия специальных образования и подготовки у претендентов.
Наличие властных полномочий чиновники рассматривают как личную при вилегию и считают вполне законным возможность извлечения личных экономиче ских интересов.
Подобный подход к организации бюрократии (имперская модель бюрократии), как правило, применялся (да и применяется) в странах с антидемократическими политическими режимами. Наибольшего совершенства он достиг в Китае, где при менялся более двух тысяч лет — вплоть до начала ХХ в., обеспечивая стабильность существующей имперской системе.
Специалистами отмечается, что одним из главных секретов такой уникальной стабильности было то, что чиновничество не имело возможности осознавать себя самостоятельной политической силой. Для этого предпринимались хорошо проду манные и проверенные на практике меры, позволяющие успешно держать их на по ложении лакеев. Тщательно соблюдался принцип автономизации бюрократии. Для предотвращения возможности формирования бюрократической корпорации применялись специальные механизмы разобщения интересов чиновников. В це лом они отрицательно влияли на эффективность работы бюрократической систе мы, но государство отдавало приоритет недопустимости возможности возникнове ния в чиновничьей среде организованной коалиции. Действующая система «сдер жек и противовесов» выражалась в следующем.
1.Отсутствие у чиновников узкой специализации, позволяющее при необхо димости иметь возможность их безболезненной замены.
2.Наличие постоянного конкурса среди кандидатов на замещение должности
вбюрократической организации. Успешная сдача специальных экзаменов или дача взятки не являлись гарантией успеха.
3.Крайне ограниченная перспектива служебной карьеры. Это обстоятельство лишало смысла у чиновника стремление создания системы личных связей, способ ствующих продвижению по службе.
4.Личная зависимость чиновников всех управленческих уровней от волеизъ явления императора. Должность главы правительства не предусматривалась. Ее
146 |
Университетская серия |
Тема 6. Роль и место бюрократии в механизме государства
функции выполнял сам император, лично назначавший чиновников на занимаемые должности.
5.Применение жестких мер, направленных против возможности установления неформальных связей в среде чиновников. К числу таких мер относились: запрет на личную дружбу; запрещение чиновникам, относящимся к одному семейному клану, служить в одной провинции.
6.Запрет на вступление в брак с женщинами из числа местных жителей.
7.Оплата труда чиновника напрямую зависела от его умения выжать из импе раторских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Этот довольно распространенный среди чиновников «грех» делал его достаточно уязви мым, поэтому и позволял власти держать его под страхом разоблачения, а значит, он становился весьма послушным и управляемым.
8.Запрещение приобретения собственности, находящейся под юрисдикцией государственного чиновника.
9.Полное отсутствие у чиновника корпоративных гарантий и беззащитность от возможности применения по отношению к нему произвола со стороны высшей власти (произвольное увольнение, понижение в должности, иные виды взысканий).
10.Особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией, осуществляемый обладающей широкими кара тельными полномочиями секретной полицией (цензоры).
В этой связи небезынтересным является государственный подход к институ ту формирования советских государственных служащих. Сразу же по приходу к власти большевиков стал складываться номенклатурный принцип назначения на наиболее важные должности в государственном аппарате. Руководящие посты могли занимать только члены ВКП(б) с обязательным утверждением их кандида тур партийными комитетами соответствующих уровней.
Все стороны жизни номенклатурных работников жестко контролировались спецслужбами. И. В. Сталин считал, что каждого советского работника необходимо «изучать по косточкам». Только Постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 ав густа 1990 г. подобные требования к номенклатурным должностям были отменены.
«Рациональная бюрократия». Как один из типов организации управленческой деятельности, она возникает в государствах с разработанными формальными пра вилами, предназначенными регулировать деятельность управленческого аппарата. Это качество является отличительной чертой ее рационального характера. Дейст вия чиновников регламентируются специальным законодательством и базируются на следующих условиях.
1.Они лично свободны и подчиняются власти только касательно их должност ных обязанностей.
2.Существует четко организованная иерархия должностей.
3.Каждая должность предусматривает набор строго определенных полномо
чий.
4.Занятие должности осуществляется на основе добровольного договорного соглашения.
5.Кандидаты на занимаемую должность отбираются и затем назначаются
сучетом дополнительных требований (наличие специального образования, возраст, состояние здоровья, трудовой стаж и т. д.). Организации, состоящие из выборных чиновников, не рассматриваются бюрократическими в строгом смысле слова. Счи тается, что таких чиновников нельзя подчинить дисциплине.
Университетская серия |
147 |