Тема 3. Приемы и методы, используемые в правотворческом процессе
Тема 3. ПРИЕМЫ И МЕТОДЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В ПРАВОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ
При выработке правовых норм, издании нормативных актов используются оп ределенные правила и приемы. Их совокупность образует юридическую технику. Уровень юридической техники свидетельствует о правовой культуре. Главным в юридической технике выступает терминология. К средствам юридической техни ки относится юридическая конструкция, т. е. построение нормативного материала (например, состав преступления).
Среди приемов выражения законодательной воли выделяют абстрактный прием — когда вся совокупность возможных юридических фактов охватывается обобщенным родовым понятием; казуистический прием, при котором фактиче ские обстоятельства даются перечислением или путем указания на конкретные ин дивидуальные признаки.
При совершенствовании правотворчества необходим учет общественного мне ния, сочетание демократизма с профессионализмом, проведение правовых экспери ментов, знание юридической техники, а также научная обоснованность.
Под законодательной техникой следует понимать совокупность правил, средств и приемов, используемых при выработке правовых норм, издании норма тивных актов и последующей их систематизации.
Под юридической техникой понимается совокупность правил, средств и прие мов формулирования, вынесения и обработки индивидуальных правовых актов. Важная роль в юридической технике отводится терминологии, реквизитам, струк туре.
Говоря о качестве нормативного акта, следует иметь в виду не только его юри дическую, социальную и политическую характеристики, но необходимо обращать внимание и еще на одно немаловажное обстоятельство — цена закона. Она включа ет в себя два вида расходов:
первый — связан с бюджетными (и не только) затратами на его подготовку
входе прохождения стадий нормотворческого процесса;
второй — связан с целевыми бюджетными расходами государства на обес печение реализации его положений. Российская Федерация (в 2004 г. ее бюджет со ставил около 90 млрд долл.) пока еще экономически не в состоянии обеспечить полную реализацию всех действующих федеральных законов. Следует отметить, что в 2000 г. бюджет страны (его объем составлял около 50 млрд долл.) должен был быть в три раза больше, чтобы в полном объеме мог финансироваться правореали зующй процесс.
Расходы, связанные с принятием только федеральных законов Российской Фе дерации, весьма значительны. Например, в течение 2003 г. в Государственную Думу было внесено 1165 законопроектов1. Лишь каждый шестой из них был рассмотрен в нескольких чтениях. Из числа рассмотренных только каждый третий был принят, т. е. лишь 191 законопроект из общего числа стал действующим законом (это чуть более 16%). В практике других государств наблюдается прямо противоположная картина. Например, в Финляндии (2003 г.) из двухсот с небольшим законопроектов парламент отклонил всего четыре, т. е. более 95% поступивших законопроектов ста ли законами.
1 Кузьмин В. Сколько стоит закон // Российская газета. 2004. 2 марта.
Университетская серия |
313 |
Раздел 12. Правотворчество
Авторами примерно 20% поступающих ежегодно законопроектов являются законодательные собрания субъектов Российской Федерации. Самыми эффек тивными субъектами законотворческой инициативы в 2003 г. были Президент и Правительство России. Все поступившие от них законопроекты стали закона ми (от Президента — 32, от Правительства — 82). Такое положение соответству ет сложившейся законотворческой практике государств со стабильным государ ственным строем. В них примерно 78% законов подготавливаются правительст вом. В тоже время, из 623 законопроектов, подготовленных в 2003 г. депутатами Государственной Думы, было реализовано только 541.
Несовершенство и низкая эффективность законотворческого процесса в России для ее бюджета весьма обременительно. По оценкам специалистов, подготовка толь ко одного законопроекта обходится налогоплательщику примерно в 450 тыс. руб. На подготовку всех законопроектов в 2003 г. было израсходовано примерно 530 млн руб. Учитывая, что 84% проектов были отклонены на разных стадиях, то
вразряд издержек следует отнести более 420 млн рублей. Неэффективные расходы российской законотворческой системы этим не ограничиваются. Внесение и рас смотрение законопроектов также требуют финансовых затрат, идущих на лоббиро вание (более 800 млн руб. неэффективного расходования) и непосредственное рас смотрение законопроектов (1,7 млрд руб. неэффективного расходования). Таким образом, расходы на отклоненные только Государственной Думой законопроекты
в2003 г. составили почти 3 млрд руб.
Отрицательные последствия некачественного законодательства проявляются и другим образом. Например, недостаточное качество вновь принятых федераль ных законов о налогах и сборах проявляется уже в том, что они требуют доработки сразу же после их принятия по причине элементарного нарушения или несоблюде ния законодательной техники. Не отличаются высоким качеством и издаваемые на основе федерального налогового законодательства соответствующие подзаконные нормативные правовые акты, направленные на создание механизма их реализации.
Такое положение можно объяснить тем, что у наших законодателей отсутствует достаточный опыт взимания налогов и сборов в условиях развития рыночных отно шений. В течение более чем 70 лет существования бывшего СССР экономические отношения строились на основе плановой экономики при широком участии в этом процессе самого государства.
Несовершенство и нестабильность федерального налогового законодательства современной России приводят к тому, что отсутствует единство правопримени тельной политики в действиях не только налоговых органов. Нередко арбитражные суды выносят противоположные решения, основанные на различном толковании одних и тех же норм налогового законодательства.
По статистике Высшего арбитражного суда, более 70% дел по заявлениям нало гоплательщиков разрешается в их пользу. Практически каждое третье обращение в форме жалобы в Конституционный суд России поступает по поводу несовершен ства налогового законодательства. Отсутствие в федеральном законодательстве возможности применения практики досудебного урегулирования налоговых спо ров влечет за собой значительное увеличение нагрузки на судей арбитражных су дов.
Кроме того, эта проблема носит не только экономический, но и политический характер. Например, нестабильность налоговой политики государства не позволяет
1 |
Шекель Т. И Дума попала под сокращение // Российская газета. 2004. 8 апр. |
|
|
314 |
Университетская серия |
Литература
«четко определить не только пределы экономических свобод, но и степень вмеша тельства в хозяйственную деятельность в результате осуществления мер налогово го контроля»1. В противном случае налоговый контроль может превратиться из не обходимого инструмента налоговой политики в средство подавления экономиче ской самостоятельности, а также одного из способов чрезмерного и несоразмерного ограничения провозглашаемых конституционных прав и свобод в экономической сфере — свободы предпринимательства и права собственности.
Например, от несовершенства федерального закона о государственных закуп ках государство может экономить 10—15% (в 2004 г. экономия составила 8%, а в 2005 г. — 7%). Сумма всех видов государственных закупок составляла в 2006 г. 1 триллион рублей. В мировой практике подобные законы позволяют экономить до 25% закупаемых средств. О несовершенстве законодательства этого вида свиде тельствует следующий пример. Для нужд армии горючесмазочные вещества поку пают 14 разных структур. «Казалось бы, что проще: пусть какая то одна структура покупает бензин для всех, а потом распределяет»2.
КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
1.Способы правотворчества.
2.Кто обладает правом законодательной инициативы в России?
3.Стадии правотворчества.
4.Каков порядок принятия закона?
5.Назовите порядок вступления закона в юридическую силу.
6.Способы повышения качества принимаемых нормативных актов.
7.В каком случае законопроекты согласовываются с органами государственной власти субъектов Российской Федерации?
ЛИТЕРАТУРА
а) основная
Теория государства и права / под ред. проф. А. М. Васильева. М.: Юридическая литера тура, 1977.
Лазарев В. В. Теория государства и права (актуальные проблемы). М., 1992. Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1993.
Алексеев С. С. Государство и право. Начальный курс. М., 1994.
Гранат Н. Л., Лазарев В. В. Теория права и государства: учеб. метод. пособие. М., 1993. Общая теория права: курс лекций / под ред. В. К. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. Лившиц Р. З. Теория права: учеб. М., 1994.
Основы государства и права: учеб. пособие / под ред. О. Е. Кутафина. М., 1994. Общая теория права и государства: учеб. / под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. Общая теория права: учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1994.
Теория государства и права. Ч. I. Теория государства / под ред. А. Б. Венгерова. М., 1995.
1 Печатается по статье Закатновой А. Налогоплательщик тоже человек (Глава Конституцион ного суда призывает к честным правилам игры) // Российская газета. 2006. 17 янв.
2 Арсюхин Е. Заплачу и не заплачу (Андрей Шаронов о том, что и у кого покупает государство для своих нужд) // Российская газета. 2006. 29 мая.
Университетская серия |
315 |
Раздел 12. Правотворчество
Жеругов Р. Т. Теория государства и права: учеб. пособие для вузов //науч. ред. проф. В. В. Оксамытный. Москва Нальчик: Изд. центр «Эльфа», 1995.
Хропанюк В. Н. Теория государства и права / под ред. В. Г. Стрекозова. М., 1993. Хропанюк В. Н. Теория государства и права / под ред. В. Г. Стрекозова. 2 е изд. М.,
1995.
Теория государства и права / под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. М.: Изда тельская группа ИНФРА М—НОРМА, 1997.
Хропанюк В. Н. Теория государства и права: учеб. пособие для вузов. М.: ИКФ Омега Л; Интерстиль, 2003.
Бельский К. С. Полицейское право: лекционный курс. М.: Издательство «Дело и Сер вис», 2004.
Поляков В. А. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуника тивного подхода: курс лекций. СПб: Издательский дом Санкт Петербургского государст венного университета, 2004.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. 2 е изд., доп. М.: Омега Л, 2004.
Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2 е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006.
Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права: учеб. М.: ТК Велби. Изд во Проспект. 2005.
б) дополнительная
Пиголкин А. С., Рахманина Т. Н. Демократические основы создания нормативных ак тов // Советское государство и право. 1989. № 11.
Поленина С. В. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское го сударство и право. 1987. № 7.
Козулин А. И. О некоторых аспектах качества регионального закона // Государство и право. 2000. № 6. С. 78—84.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организа ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президен та РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполни тельной власти» от 23 мая 1996 г. № 763 // Российская газета. 1996. 28 мая.
Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и струк туре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. 12 марта.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации от 31 октября 1995 г.
Заявление пресс службы Конституционного Суда Российской Федерации // Россий ская газета. 1998. 15 июля.
Приказ министра юстиции РФ от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении разъясне ний о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г. № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Феде рации» //Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 17. Ст. 1877).
Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // Российская газета. 2001. 9 авг.
Постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2003 г. № 514, ут вердившее Положение о Правительственной комиссии по разработке нормативных право
316 |
Университетская серия |
Литература
вых актов в области реформирования и регулирования земельных отношений // Россий ская газета. 2003. 27 авг.
Скурко Е. В. Метод социально правового регулирования в решении задач правотворче ства // Государство и право. 2003. № 1. С. 103—106.
Ермаков Д. Н. Законотворческая деятельность администрации президента Аргентины Х. Д. Перона // Государство и право. 2003. № 6. С. 78—85.
Архипцев Н. И. Уголовно правовое законотворчество: проблемы и перспективы совер шенствования // Журнал Российского права. 2004. № 2. С. 55—59.
Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 264, утвер дившее «Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроект ной деятельности» // Российская газета. 2004. 9 июня.
Шувалов И. И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал Российского права. 2004. № 4.
Лопатин В. Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал Российского права. 2004. № 5. С. 3—13.
Кудинов О. А. Правительственные проекты конституций Российской империи Х1Х в // Журнал Российского права. 2004. № 5. С. 73—79.
Карлин А. Б. Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады (сравнительное правоведение) // Журнал Российского права. 2004. № 5.
Горбуль Ю. А. Проблемы совершенствования законотворчества в Российской Федера ции // Журнал Российского права. 2004. № 6.
Черепанов В. А. Конституционно правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. Монография. М.: МЗ ПРЕСС. 2003.
Брызгалов А. И. О некоторых теоретико методологических проблемах юридической науки на современном этапе // Государство и право. 2004. № 4. С. 17—22.
Шкель Т. На нуле. (Вице спикер Государственной Думы Вячеслав Володин о некото рых особенностях российского законотворчества) // Российская газета. 2004. 6 июля.
Актуальные проблемы административного и административно процессуального права. Сборник тезисов статей. М.: Московский университет МВД России, 2003.
Актуальные проблемы административного и административно процессуального права. Материалы международной научно практической конференции (Москва. 2003. 4 апр.). М.: Московский университет МВД России, 2003.
Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями. Мате риалы международной научно практической конференции / под ред. А. Е. Чечетина. Бар наул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2003.
Актуальные проблемы конституционного и административного права на современном этапе развития российской государственности / Материалы научно практической конфе ренции юридического факультета МГУ 28 апреля 1998 г.
Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. 2 е изд., доп. М.: Омега Л, 2004.
Правовая реформа: проблемы, коллизии, тенденции развития: Доклады и сообщения Международной научно практической конференции (2004. 18 мая) / под ред. А. В. Хоро шилова, А. А. Романова, В. Н. Белоновского. М.: МЭСИ, 2004.
Правовая и лингвистическая экспертиза законопроектов в области финансового, бан ковского, налогового и бюджетного законодательства (тематический семинар): Сборник докладов // Г. П. Ивлиев, М. В. Максимов, И. И. Кучеров и др. М.: Издательство экономи ко правовой литературы, 2004.
Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 19 сентября 2005 г. № 239 О порядке опубликования и вступления в силу актов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, признанных Министерством юстиции Россий ской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации // Российская газета. 2005. 4 окт.
Университетская серия |
317 |
Раздел 12. Правотворчество
Булаков О. Н. Особенности реализации законодательной функции Советом Федерации и верхними палатами европейских государств // Государство и право. 2004. № 7. С. 90—95.
Бошно С. В. Влияние судебной практики на законотворчество // Государство и право. 2004. № 8. С. 14—22.
Голоскоков Л. В. О переходе к сетевой парадигме права // Государство и право. 2005. № 10. С. 113—120.
Голощапов А. М. Конституционные основы становления государственно правовой стратегии Российской Федерации // Государство и право. 2005. № 11. С. 95—100.
Краснова О. И. К вопросу о некоторых принципах федерального законодательного про цесса в России // Государство и право. 2005. № 12. С. 97—100.
Нижник Н. С., Шукшина Е. Г. Реалистический позитивизм: в поисках интегративного типа правопонимания // Государство и право. 2005. № 10. С. 104—112.
Толстой Ю. К. Проблемы разграничения полномочий Российской Федрации и ее субъ ектов в сфере законодательной деятельности // Журнал российского права. 2005. № 12.
Василевич Г. А. Право и национальные интересы: взгляд из Беларуси // Журнал россий ского права. 2005. № 12.
Жуйков В. М. Роль права в защите национальных интересов // Журнал российского права. 2005. № 12.
Баранов В. М. Деструктивное воздействие права и национальные интересы // Журнал российского права. 2005. № 12.
Тосунян Г. А. Правовое обеспечение национальных интересов России в банковской сфере // Журнал российского права. 2005. № 12.
Боголюбов С. А. Правовая защита российских природных ресурсов // Журнал россий ского права. 2005. № 12.
Иванов А. А. Качество законов и деятельность арбитражных судов // Журнал россий ского права. 2005. № 4.
Кашепов В. П. Об особенностях современного уголовно правового законотворчества // Журнал российского права. 2005. № 4.
Панько К. К. Презумпции в уголовном праве как прием законотворчества // Журнал российского права. 2005. № 3.
Чертков А. Н. Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе зако нодательного регулирования в сфере совместного ведения // Журнал российского права. 2005. № 5.
Денисов Г. И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. 2005. № 8.
Кузнеченкова В. Е. Налоговый правотворческий процесс в системе юридических кате горий // Журнал российского права. 2005. № 1.
Шувалов И. И. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими уча стниками законотворческого процесса // Журнал российского права. 2004. № 6.
Шувалов И. И. Совершенствование законодательства субъектов Российской Федера ции в связи с реформой федеративных отношений и местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. № 9.
Шувалов И. И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной полити ко правовой теории управления обществом // Журнал российского права. 2005. № 4.
Кузякин Д. А. Федеральные законы: проблемы вступления в силу // Журнал российско го права. 2005. № 10.
Семенова Г. Предпосылки к разработке Модельного закона СНГ «Об основах транс портной деятельности» // Транспортное право. 2005. № 3.
Лихобабин В. А. Правительство как субъект права законодательной инициативы: рос сийская модель // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7.