Раздел 14. СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Законам должна быть присуща извест ная чистота. Предназначенные для наказа ния людской злобы, они должны сами обла дать совершенной непорочностью.

Шарль Луи Монтескье

Система законодательства

Чрезвычайное законодательство в системе законодательства Российской Федерации

Соотношение системы права с системой законодательства

Развитие системы права и системы законодательства

Основные тенденции развития системы законодательства России

Тема 1. СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В теории права под системой законодательства принято понимать совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые исходя из не обходимости решения стоящих перед государством задач обладают согласованно стью действий и внутренним единством1.

Вопрос о системе законодательства как совокупности нормативных правовых ак тов связан с классификацией и систематизацией правового материала в целях обес печения его доступности и удобства пользования субъектами и права реализации.

Систематизация законодательства — это упорядочение, приведение действую щих нормативных актов в единую, согласованную, целостную систему.

Под законодательством в широком смысле понимают совокупность законов и под законных актов. Законодательство по уровню юридической силы делится на законы, нормативные указы главы государства и другие. А по сферам регулирования общест венных отношений — на гражданское, трудовое, семейное и другие.

Система законодательства выступает как результат, следствие систематизации, а также как органическое свойство законодательства.

Словари понятие «законодательство» определяют по разному: как «общность и дух всех постановлений, законов страны»2; «совокупность всех правовых норм, действующих в данном государстве»3; «совокупность законов»4.

В то же время реализация органами прокуратуры одной из своих основных функций заключается в надзоре за законностью — законами и указами Президента России, имеющими силу закона. В комментарии к статье 21 («Предмет надзора») Федерального закона « О прокуратуре Российской Федерации» говорится о том, что прокурор осуществляет надзор только за исполнением всей системы действую щих законов. В их число входят: «Конституция Российской Федерации, федераль

1 См.: Корельский В. М., Перевалов В. Д. Теория государства и права. М.: Издательская группа ИНФРА М — НОРМА, 1997. С. 318;. Муханов Р. Т. Теория государства и права. М., 2001. С. 328.

2 Даль В. Толковый словарь. М.: Терра — книжный клуб, 1998. Т. 1. С. 1470.

3 Большой энциклопедический словарь / под ред. А. М. Прохорова. Указ. соч. С. 409.

4 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1985. С. 179.

338	Университетская серия

Тема 1. Система законодательства

ные конституционные законы, федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации…»1.

Зарубежный опыт свидетельствует о следующем. Например, исходя из смысла содержания главы VII Конституции ФРГ («Законодательство Федерации») под за конодательством следует понимать совокупность нормативных правовых актов, принимаемых органами власти2.

Конституция СССР 1977 г. ввела для законов и иных нормативных актов выс ших федеральных органов власти специальный термин, имевший родовое значе ние — «акты законодательства». В тексте ныне действующей Конституции Россий ской Федерации 1993 г. этот термин не применяется.

В теории права законодательство принято рассматривать в широком и узком смыслах. В первом случае законодательство понимается как внешняя форма объек тивного права, включающая в себя совокупность всех видов нормативных право вых актов, действующих в государстве.

Во втором — понятие законодательства сужается лишь до нормативных право вых актов Федерального собрания Российской Федерации (ранее: Верховный Со вет СССР), т. е. до законов3.

На практике дело обстоит несколько иначе. Это можно объяснить тем, что право вое регулирование общественных отношений нельзя разорвать на части и рассматри вать только на федеральном или только на местном уровнях. Оно опирается на весь комплекс правовых норм сверху донизу. От самых общих (законы) до самых кон кретных (ведомственных или локальных нормативных актов). Здесь просматривает ся определенное противоречие между позицией общей теории права с конкретными правовыми науками и правовыми реалиями общественных отношений.

Широкое понимание термина «законодательство» — это то, что гораздо более жизненно и что действительно работает на практику. Мировой и отечественный опыт свидетельствуют о том, что развитие системы законодательства и системы права идет по пути их дальнейшей специализации, т. е. приобретает не только более предметный, но и обособленный характер. Нельзя не согласиться с точкой зрения С. Л. Зивса, справедливо считающего, что «любой ведомственный акт без каких ли бо уточнений и оговорок к законодательству отнести нельзя»4.

Государственной Думой Российской Федерации на протяжении нескольких лет (с 1996 г.) планируется принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», получившего название «закон о законах». В одном из проектов предлагался компромиссный, но, с нашей точки зрения, наиболее точ ный вариант трактовки термина «законодательство», отражающий не только феде ративное устройство Российского государства, но и четко определяющий его пред мет. В дальнейшем будем придерживаться следующих подходов.

Федеральное законодательство включает в себя Конституцию Российской Фе дерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной вла сти и международные договоры, участниками которых является Россия.

1 Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» под общей редакцией Ю. И. Скуратова, М.: Норма, 1996. С. 101.

2 Конституции государств Европейского союза. М.: Издательская группа ИНФРА М—Норма. 1997г. С. 201—207.

3 Юридический энциклопедический словарь под ред. А. Я. Сухарева. М.: «Советская энцикло педия». 1984 г. С. 102—103.

4 Зивс С. Л. Источники права. М.: Наука. 1981. С. 31.

Университетская серия

339

Раздел 14. Система законодательства

Законодательство субъектов Российской Федерации включает в себя Консти туции (Уставы) субъектов Российской Федерации и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления. С точки зрения со блюдения корректности научного подхода следует сразу оговориться о спорности включения в эту систему нормативных правовых актов органов местного само управления. Однако эта проблема носит абстрактно теоретический, но никак не практический характер.

Федеральное законодательство совместно с законодательством субъектов Рос сийской Федерации составляют законодательство Российской Федерации.

Некоторые субъекты федерации, не дожидаясь указаний из федерального цен тра, принимают собственные «законы о законах». В частности, такой закон принят в городе Москве1. Он предназначен регулировать отношения, связанные с приня тием законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы. В нем даны дефиниции понятий законов города Москвы и постановлений Мосгор думы.

Например, Устав города Москвы (ст. 9) на конституционно правовом уровне за крепил систему правовых актов города. Законодательство города Москвы в своей совокупности образуют только ее законы, включая обладающий высшей юридиче ской силой Устав города. К правовым актам города, как наиболее общему понятию, применяемому для определения любого принятого уполномоченным органом или должностным лицом акта, имеющего официальный характер и обязательную силу, отнесены: Устав города; иные законы; постановления Мосгордумы; договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен ной власти города Москвы; соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти города Москвы; акты мэ ра и правительства Москвы, а также органов и должностных лиц исполнительной власти города «в установленных законом случаях»2.

В первом случае это «нормативные правовые акты города Москвы высшей юриди ческой силы, принимаемые Московской городской Думой или жителями города Моск вы на референдуме города Москвы и подписываемые Мэром Москвы» (п. 1 ст. 1).

Во втором — «правовые акты города Москвы организационно распорядитель ного характера, принимаемые Московской городской Думой по вопросам ее компе тенции и подписываемые Председателем Московской городской Думы» (п. 2 ст. 1).

Правовую систему Тамбовской области (выражение «законодательство» не употребляется) в соответствии с ее Уставом (ст. 12) составляют нормативные пра вовые акты различной юридической силы3. К правовым актам, принимаемым обла стной Думой, отнесены (ст. 55): Устав области; законы области; постановления и иные нормативные правовые акты областной Думы.

Неоднозначность в подходе к этому понятию прослеживается и при анализе структуры журнала «Вестник законодательства Российской Федерации». Он со

1 См.: Закон города Москвы от 14 декабря 2001 г. № 70 «О законах города Москвы и постанов лениях Московской городской Думы». М.: НОРМА. 2002. С. 27.

2 Комментарий к Уставу города Москвы. М.: Норма. 2002. С. 22—25.

3 См.: Устав (основной Закон) Тамбовской области Российской Федерации (c изменениями, внесенными Законами Тамбовской области от 18 октября 1996 г. № 79 З, от 31 января 1997 г. № 87 З, от 24 октября 1997 г. № 135 З, от 14 апреля 1998 г. № 8 З) // Сборник законодательства Тамбовской области. 1998. № 1. С. 526.

340	Университетская серия

Тема 1. Система законодательства

держит следующие разделы: законы Российской Федерации; решения палат Феде рального собрания; указы Президента России; постановления Конституционного Суда РФ; решения и постановления Правительства РФ.

Система законодательства, как и система права, носит объективный характер. Ее содержание, в конечном счете, определяется не только материальными и социальны ми условиями жизни общества. Одна из определяющих характеристик принадлежит характеристике сущности самого государства и задачам, которые оно решает на кон кретном этапе исторического развития, а также роли мирового сообщества. Общая система законодательства выступает не только как результат, следствие систематиза ции, но и как органическое свойство законодательства. Особенностью формирования законодательства Российской Федерации, позволившей ей достичь достаточно высо кой степени системности, является то, что оно создается на базе ранее принятых кон цепций1, отражающих роль и место России в мировом сообществе, а также собствен ный и международный опыт в этой сфере. Например, для того, чтобы вступить во Всемирную торговую организацию (ВТО), Россия должна привести свое законода тельство в соответствие с требованиями этой организации. Для этого потребуется принять заново или внести соответствующие изменения почти в 60 нормативных правовых актов.

Нормы законодательства с учетом системной взаимозависимости отражают разные уровни внутрисистемных связей. Их юридическая сила характеризует внут реннюю соотносимость не только нормативных правовых актов, но и создаваемой при этом системы специальных субъектов реализации и объема их полномочий.

В основе системы законодательства лежит нормативный правовой акт, оформ ляющий решение полномочного органа государства. Юридическая сила норматив ного акта определяется тем, в какую внешнюю форму он облачен — прежде всего за кона или какого либо подзаконного акта. Система законодательных актов пред ставляет собой иерархию по признаку внешней формы. В основе этой системы лежит иерархически важный акт — Конституция государства. Система законода тельства постоянно развивается. Законодательство должно быть внутренне согла сованным, логичным. Это достигается с помощью систематизации.

Системность законодательства специалистами рассматривается не только как один из основных факторов повышения его качества и результативности воздейст вия на регулирование общественных отношений, но и как показатель качества зако нотворческой работы Федерального Собрания Российской Федерации. Общие уп реки к качеству системы законодательства сводятся к следующим: бессистемность, внутренняя противоречивость, излишняя множественность нормативных право вых актов2. Это же следует отнести и к характеристике системы чрезвычайного за конодательства.

Изменения, происходящие в системе законодательства, обусловлены целым комплексом разнообразных факторов объективного и субъективного свойства. Не последнюю роль среди них играет трансформация системы права под влиянием процессов интеграции, дифференциации, а также расширения или сужения сферы правового регулирования. Изменения системы обычного и чрезвычайного законо

1 Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. Указа Прези дента Российской Федерации от 10 января 2000 г.) // Российская газета. 2000. 18 янв.

2 Системность законодательства как фактор повышения его качества // Государство и право. 2002. № 8. С. 5—15.

Университетская серия

341