Раздел 20. ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК

«Твердость правового порядка требует, чтобы гражданин зависел от законов, а не от лиц, их принимающих».

Г. Ф. Шершеневич

Понятие и основные принципы законности

Гарантии законности

Законность и целесообразность

Содержание понятия законности в России в годы гражданской войны (1917—1922 гг.)

Понятие правопорядка, соотношение с законами и законностью

Социальное значение законности и правопорядка

Тема 1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ЗАКОННОСТИ

Законность представляет собой многоплановое явление. Многочисленные оп ределения раскрывают различные аспекты законности: принцип деятельности го сударственных органов, своеобразный политико правовой режим общественной жизни, а также строгое требование соблюдения доходов.

Под законностью условимся понимать строгое и неуклонное соблюдение закона всеми государственными органами, общественными и хозяйственными организация ми, должностными лицами и гражданами.

Законность означает совокупность требований, за отступление от которых на ступает юридическая ответственность. По тому, какова она (строгая, формальная и т. п.), можно судить о состоянии режима законности.

Вдемократическом государстве все равны перед законом и поэтому подлежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законности с демократией состоит также и в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают во лю большинства народа, что проведение законов в жизнь проходит под контролем народа.

Законность, в свою очередь, служит утверждению демократии. Она охраняет демократические права граждан, общественных движений и организаций; обеспе чивает приоритетное значение парламентских актов; гарантирует соблюдение должных демократических процедур как в правотворческой, так и в правопримени тельной деятельности государства.

Законность как политико правовой режим демократического государства пред полагает такой характер взаимоотношений органов государства с населением, при котором поведение строится на основе закона. Обязанность соблюдать законы лежит на той и другой стороне. Юридическая ответственность за ее неисполнение следует неотвратимо, независимо от положения властвующего или подвластного субъекта.

Взаконах всегда воплощалась, воплощается и будет воплощаться определенная политика господствующих сил, требование точного и неуклонного соблюдения за конов будет расцениваться как требование соответствующей политики. Нельзя об суждать принятие законов и их выполнение без обсуждения политической линии, которая их освещала. В интерпретации связей политики, права и законности необ ходим конкретно исторический подход.

420	Университетская серия

Тема 1. Понятие и основные принципы законности

При характеристике содержания законности неизбежно встает вопрос: означает ли законность требование соблюдения только закона или также и других норматив ных актов? Здесь необходимо помнить, что законодательство понимается в широ ком (совокупность всех нормативных актов) и в узком смыслах (совокупность только законов). Представляется, что более оптимальным может быть следующий подход к этому понятию. Законодательство России — это совокупность всех норма тивных актов. Федеральное законодательство — это совокупность нормативных ак тов, издаваемых федеральными органами власти. Законодательство субъектов фе дерации — это нормативные акты органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Законность требует исполнения законов, но не только их. Если орган власти принимает подзаконный нормативный акт в соответствии с законом, на его осно ве, и не выходит за рамки законных полномочий, то это одно из требований закон ности. При таком положении дел законность требует соблюдения и исполнения, в том числе и подзаконного нормативного акта.

Посредством законов всех вопросов не решить, все отношения не урегулиро вать. Правительственные акты, некоторые приказы и инструкции ведомств сохра нят свое позитивное значение, если они не будут подменять закон, обходить его или расходиться с ним. Такое возможно при наведении должного порядка в разработке и принятии подзаконных нормативных актов, контроле над ними со стороны ком петентных органов.

В уяснении режима законности важная роль принадлежит понятиям «субъект законности» и «объект законности». В отличие от субъектов законотворчества (правотворчества) субъектами законности выступают не только государственные органы и должностные лица. Ими оказываются на равных правах граждане и их об щественные (негосударственные) формирования. Это все те, кто предъявляет тре бования строгого выполнения законодательных предписаний. Граждане могут предъявить такие требования к должностным лицам и органам управления даже че рез суд. Субъектами законности оказываются все носители субъективных прав, а также те должностные лица и органы государства, на ком лежит такая специаль ная обязанность. Но есть и иное мнение.

По мнению Н. В. Витрука, «субъектами социалистической законности явля лись государственные органы, общественные организации, должностные лица. Со циалистическая законность полностью зависела от правомерной деятельности го сударственных органов и общественных организаций, их должностных лиц, наде ленных властными полномочиями. Гражданам отводилась другая роль: они могли участвовать в выявлении нарушений законности, способствовать ее обеспечению, упрочению.

Законность связывалась с воплощением принципов социализма и объективных закономерностей общественного развития в процессе правотворчества и правореа лизации. Поэтому не всякое правонарушение являлось нарушением законности. Например, нарушения ведомственных норм, не конкретизирующих норм конститу ций и других законов, т. е. несущественные нарушения норм материального и про цессуального права, содержащихся в ведомственных актах; преступления и другие правонарушения, совершенные сотрудниками органов внутренних дел (равно и другими должностными лицами) вне связи с исполнением ими своих служебных обязанностей; нарушения служебной дисциплины; нарушения норм коммунисти ческой морали. Такое ограничение субъектов нарушений было характерно для пе риода строительства социализма в СССР.

Университетская серия

421

Раздел 20. Законность и правопорядок

Основная роль в процессе обеспечения законности принадлежит государству. Здесь уместно процитировать слова президента США Франклина Делано Рузвель та, сказанные им в период выхода страны из великой депрессии (1934 год). «Рабо тая над великой общенациональной программой, которая призвана дать первосте пенные блага широким массам, мы действительно наступали кое кому на «больные мозоли» и будем наступать на них впредь. Но это «мозоли» тех, кто старается дос тичь высокого положения или богатства, а может быть, того и другого вместе, ко ротким путем — за счет общего блага»1

. Принцип законности является всеобщим и не должен содержать каких либо изъятий.

Объектом законности (как совокупности соответствующих требований) явля ется поведение (сознание, воля, поступок) юридически обязанных лиц.

Переходя к характеристике принципов законности, уместно привести слова Максимилиана Волошина. Он называл доведенную до конца справедливость самой кровавой из добродетелей. Любой самый гуманный принцип, «сорвавшийся с це пи», в конечном счете, губителен для общества. Основными принципами законно сти в современной России признаются:

верховенство (главенство) федеральных законов по отношению ко всем дру гим правовым актам;

равенство всех перед законом и судом;

исключение произвола в деятельности властных органов и должностных

лиц;

единство в понимании и применении закона на всей территории его дейст вия и учет особенностей конкретных обстоятельств, предусмотренных законом;

осуществление закона лицом посредством своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц;

эффективная борьба с правонарушениями, надежная охрана и реальные га рантии прав и свобод человека и гражданина.

Значение законности для решения актуальных проблем жизни общества, прак тики юридической работы состоит в следующем:

в законности выражается реалистическое отношение к праву, его общеобя зательности, его силе и ценности;

законность выражает связь правовых вопросов с социальным строем, с по литическим режимом, существующим в обществе;

состояние законности в обществе прямо связано с идейно духовными осно вами правовой системы — началами гуманизма, социальной справедливости, под линного равенства, положением личности в обществе;

презумпция невиновности.

При соблюдении последнего принципа возможны определенные нюансы. На пример, это может выражаться в перераспределении бремени доказывания. Если в уголовном и административном процессах эта задача обязательно должна возла гаться только на государственные структуры (органы дознания и предварительного следствия, суды общей юрисдикции и т. д.). Такое требование является необходи мым условием соблюдения законности и признаком демократического государства.

В гражданском и арбитражном процессах ответчик уже сам должен попытаться доказать необоснованность предъявляемых ему истцом исковых требований. Здесь

1 Печатается по: Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая.

422	Университетская серия

Тема 1. Понятие и основные принципы законности

речь идет о варианте применения принципа виновности, который отражает особен ности указанных процессов, но ни в коей мере не противоречит широкому понима нию законности. В цивилизованных странах с устоявшейся развитой демократией

ирыночными отношениями в экономике широко применяется принцип экономи ческой виновности, означающий следующее. Если финансовые органы государства предъявляют к лицу обоснованные претензии о том, что его расходы не соответст вуют декларируемым доходам, то он должен доказать, что доходы получены закон ным путем (через наследование, дарение, возврат долга и т. д.).

Правительством России в октябре 2005 г. была одобрена Конвенция ООН по противодействию коррупции, вступившая в силу с декабря 2005 г. Она содержит комплекс мер по предупреждению коррупции в сфере деятельности государствен ных органов. Страны, подписавшие этот документ, берут на себя обязательство признания уголовным преступлением не только обычное взяточничество, но и зло употребление служебным положением, а также факты незаконного обогащения. Речь идет о необходимости государственным чиновникам предъявлять доказатель ства законности приобретаемого или имеющегося вида собственности в соответст вии с реальными доходами.

Например, помимо впечатляющих успехов в экономике Китай последовательно

итвердо осуществляет государственную политику и в сфере обеспечения законно сти. Акцент делается на жесткость действий, суровость наказания и гласность дей ствий. Государственным чиновникам или предпринимателям, уличенным в кор рупции, мздоимстве или мошенничестве в особо крупных размерах (это более одно го миллиона юаней или его эквиваленте в сумме 125 тыс. долл.) при наличии отягчающих вину обстоятельств грозит смертная казнь.

Одним из наиболее опасных видов преступлений для любого государства счи тается коррупция. В Китае борьба с ней ведется по двум направлениям: против взя точничества среди чиновников, а также возможности мошенничества среди пред принимателей. Такой подход позволил руководству Китая в отличие от России пресечь в самом начале возможность массового появления различных финансовых пирамид, способных повлечь за собой тяжкие последствия для миллионов доверчи вых граждан.

Вструктуре ЦК КПК специально создана Комиссия по проверке дисциплины (аналог бывшего Комитета партийного контроля, существовавшего при ЦК КПСС). В 1997—2002 г. эта Комиссия рассмотрела 862 тыс. дел о коррупции. По их результатам 843 тыс. человек были привлечены к уголовной или партийной ответ ственности. В 2005 г. 115 тыс. человек были исключены из членов коммунистиче ской партии Китая1. Для них это означало конец служебной карьеры.

ВРоссии по оценкам специалистов2 в доход государства возвращается только 15—20% средств от суммы ущерба, возникающего из за нецелевого использования средств бюджета на различных управленческих уровнях. В основе такого положе ния лежат несколько факторов: коррупция чиновников; несовершенство действую щего законодательства; и как следствие указанных причин — сложность расследо вания подобных дел. Иногда Счетная палата России сознательно вынуждена идти на определенный компромисс, не настаивая на наказании. Действующее законода тельство предусматривает, что в подобных случаях ответственность несет вся орга

1	Овчинников В. Как пресечь мздоимство? // Российская газета. 2006. 3 марта.
2	Кобылкина И., Кукол Е. Конкретного чиновника — конкретным рублем // Российская газета.
2006. 25 марта.
Университетская серия		423

Раздел 20. Законность и правопорядок

низация. Ей уменьшается объем финансирования на будущий год в размере суммы, ранее использованной на нецелевые расходы.

Законность использования выделяемых средств для России весьма актуальна и может иметь большой общественный резонанс. В 2006 г. на реализацию нацио нальных проектов запланировано выделение из государственного бюджета 180 млрд руб. К 2008 г. эта сумма должна составить 550 млрд руб. Предваритель ный анализ свидетельствует о том, что для полноценной и эффективной реализа ции намеченного требуется принять на различных уровнях еще около 40% норма тивных правовых документов различной юридической силы.

По мнению аудиторов Счетной палаты России требует значительной корректи ровки и законодательство, предусматривающее различные преференции экспорте рам, возмещенные из бюджета НДС, а также освобождение ряда компаний от НДС на определенных условиях. В 2004 г. они составили общую сумму в 1,8 триллиона рублей, которые не поступили в бюджет страны. Вполне обоснованными выглядят предложения Счетной палаты России о необходимости проведения «инвентариза ции всех налоговых расходов государства» и о целесообразности замены льгот ад ресными дотациями.

Для расследования фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, в России помимо специализированных правоохрани тельных структур на законодательном уровне предусмотрено создание парламент ской комиссии1. Свою работу она осуществляет не подменяя органы дознания

ипредварительного следствия с целью:

защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и сво бод человека и гражданина;

обеспечения палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, исполнитель ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государст венных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послу живших основанием для проведения парламентского расследования;

выявления причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, по служивших основанием для проведения парламентского расследования, информи рования о них общества, а также оказания содействия в устранении таких причин

иусловий.

Проблема соблюдения законности и обеспечение правопорядка уже давно при обрела международный характер. В целях эффективной борьбы с международной преступностью в 1922 г. была создана первая международная полицейская органи зация — Интерпол. Его центральная штаб квартира находится в г. Лионе. Штатная численность сотрудников составляет 280 человек, из них только 80 человек — поли цейские (из примерно 30 национальных полиций), а остальные — программисты ЭВМ. Они ведут досье и уведомляют национальные правоохранительные структу ры о поступивших запросах.

В 2005 г. эта организация объединяла 180 государств (для сравнения: ООН объ единяет 191 государство из примерно 220 существующих). Поступающие обраще ния не всегда являются обязательными для исполнения. Интерпол не рассматрива ет запросы, связанные с политическими, военными и расовыми преступлениями.

1 См.: Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196 ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 29 дек.

424	Университетская серия

Тема 1. Понятие и основные принципы законности

Каждая страна имеет законодательно закрепленные национальные особенности, связанные с возможностью экстрадиции находящегося на его территории лица, по дозреваемого в преступлениях, совершенных на территории другого государства. Например, по израильским законам запрещается выдача лиц другим государствам, если они не были осуждены местным судом. Проблема выдачи усложняется, если разыскиваемое лицо является гражданином Израиля.

Россия (СССР) стала членом Интерпола в середине 80 х годов ХХ столетия. Сумма ее ежегодных членских взносов составляет около 30 млн долл. Сейчас Рос сия активно сотрудничает с 83 государствами по вопросам выдачи преступников, объявленных в международный розыск. Больше всех просят об оказании помощи Германия, государства — члены СНГ, страны Прибалтики и Восточной Европы, а также Израиль.

Россия достаточно успешно решает вопросы, связанные с экстрадицией лиц, об виняемых правоохранительными органами в преступлениях, совершенных на тер ритории нашей страны и находящихся за границей. В 2005 г. в Россию из других стран поступило 2727 материалов о выдаче разыскиваемых лиц, а было экстрадиро вано — 1033 человека. В то же время с подобными просьбами в 2005 г. Россия на правила в другие страны соответствующие материалы на 375 человек, а было экст радировано — 209 лиц1.

Национальное центральное бюро (НЦБ) Интерпола — подразделение департа мента криминальной милиции, входящее в состав центрального аппарата МВД России. Оно имеет статус главного управления, является органом по сотрудничест ву правоохранительных и иных государственных органов РФ с правоохранитель ными органами иностранных государств — членов Международной организации уголовной полиции — Интерпола — Генеральным секретариатом Интерпола.

Министр внутренних дел РФ в пределах штатной численности органов внут ренних дел и выделяемых на их содержание ассигнований может создавать терри ториальные подразделения (филиалы) НЦБ Интерпола. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных подразделений НЦБ Интерпола осуществляются Министром внутренних дел РФ.

Порядок формирования и деятельности территориальных подразделений НЦБ Интерпола определяются Министром внутренних дел РФ. Главными задачами НЦБ Интерпола являются:

обеспечение эффективного международного обмена информацией об уго ловных преступлениях;

оказание содействия в выполнении запросов международных правоохрани тельных организаций и правоохранительных органов иностранных государств в со ответствии с международными договорами РФ;

наблюдение за исполнением международных договоров по вопросам борьбы

спреступностью, участником которой является РФ.

НЦБ Интерпола осуществляет свою деятельность исключительно в сфере борь бы с уголовными преступлениями, не затрагивая преступлений, носящих полити ческий, военный, религиозный или расовый характер. Структура и штатная числен ность НЦБ Интерпола определяется Министром внутренних дел РФ в пределах штатной численности органов внутренних дел и выделяемых на их содержание ас сигнований.

1 Владимиров Д. Все на борьбу с коррупцией // Российская газета. 2006. 25 марта.

Университетская серия

425