Раздел 13. СИСТЕМА ПРАВА

Право может служить и как средство ограничения произвола, и как средство по давления свободы человека.

И. Кант

Система права и ее структурные элементы

Частное и публичное право

Правовые режимы

Соотношение норм международного и национального права

Тема 1. СИСТЕМА ПРАВА И ЕЕ СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ

Под выражением «система»1 понимается «порядок расположения частей цело го»2, «нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей»3.

Система права носит объективный характер. Право, как и законодательство, в конечном счете определяется материальными и социальными условиями жизни общества. Нередко термин «право» и «законодательство» употребляются как сино нимы. Однако это не так. Каждый из них имеет свою специфику.

Под системой права понимается ее внутреннее строение, которое выражается

вединстве и согласованности действующих в стране правовых норм и вместе с тем

вразделении права на относительно самостоятельные структурные элементы. (Правовая норма — институт права — подотрасль права — отрасль права).

Отрасль права — эта систематизированная совокупность основных норм, об разующих самостоятельную часть системы права, которые регулируют качественно своеобразный вид общественных отношений своим специфическим методом. Кри териями деления права на отрасли являются предмет и метод правового регулиро вания.

Предмет правового регулирования выступает основным критерием деления права на отрасли. Он представляет собой качественно определенный вид общест венных отношений, на который направлено воздействие данной отрасли права (например, сфера управленческих отношений в административном праве).

Метод правового регулирования — это дополнительный критерий, который представляет собой сочетание юридических средств и приемов, осуществляющих воздействие права на поведение людей, общественные отношения. Для урегулиро вания общественных отношений используются, главным образом, два метода: дис позитивный и императивный. Используя эти два критерия, право подразделяется

1 Происходит от греческого systema и означает «целое, составленное из частей» // Большой эн циклопедический словарь / под ред. А. М. Прохорова. Издание второе, переработанное и дополнен ное. М.: Научное издательство «Большая Российская Энциклопедия». СПб: Норинт, 2000. С. 1102.

2 Даль В. Толковый словарь живого великорусского словаря. М.: Терра — Книжный клуб. 1998. С.166.

3 Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 1985. С. 624.

Университетская серия

319

Раздел 13. Система права

на следующие отрасли: государственное, административное, уголовное, граждан ское, уголовно процессуальное и другие. Отрасль права может включать в себя под отрасли.

Подотрасль права — это совокупность правовых норм, регулирующих общест венные отношения определенного вида, которые составляют часть предмета правово го регулирования отрасли права. Иными словами, это группа родственных институ тов права в составе определенной отрасли права. Например, авторское и патентное право в гражданском праве. Внутри отраслей имеются правовые институты.

Правовой институт — это группа норма права, которые регулируют близкие по своему характеру и содержанию общественные отношения, отличающиеся суще ственными особенностями. Например: институты права собственности в граждан ском праве; в уголовном праве — институты необходимой обороны и крайней необ ходимости.

Выделяются следующие виды правовых институтов:

а) внутриотраслевые — состоят из норм одной отрасли права; б) межотраслевые — состоят из норм двух и более отраслей (институты опеки

и попечительства; собственности); в) простой институт;

г) сложный институт, или комплексный (институт поставки — включает в себя институты штрафа, неустойки, ответственности);

д) регулятивные; е) охранительные; ж) учредительные.

Тема 2. ЧАСТНОЕ И ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО

Необходимость деления позитивного права на частное и публичное признавали многие представители научной мысли различных эпох: французский философ Ш. Л. Монтескье; английский философ Т. Гоббс; немецкий мыслитель Г. Гегель и др. Разделяли эту точку зрения и российские правоведы Н. М. Коркунов, П. И. Новгородцев, Л. И. Петражицкий, Г. Ф. Шершеневич и др.

Древнеримский юрист Ульпиан публичным правом считал все, что относится к положению государства, а частным — то, что служит пользе (интересам) отдель ных лиц. В качестве образца частного права он называл римское гражданское право. Идея разделения права на публичное и частное в зависимости от того, чьи интересы каждое из них отражает, прошла через века и во многом определила юридическую доктрину и практику законодательства многих государств. Это в немалой степени связано с рецепцией рядом государств мира основных институтов римского права.

Следует отметить, что по своей сути право всегда носит официальный характер и содержит в своих предписаниях государственно волевой императив по регули руемым видам общественных отношений. Поэтому в широком понимании оно име ет публичный характер. Исходя из этого в юриспруденции под публичностью пони мается властно правовой характер, проявляемый государством в процессе достиже ния определенных целей. С учетом такого подхода понятие публичного права можно сформулировать следующим образом.

Публичное право — это часть национальной системы права, нормы которой рег ламентируют сферы общественных отношений, которые предназначены защищать интересы государства и общества.

320	Университетская серия

Тема 2. Частное и публичное право

Реализация положений публичного права осуществляется в процессе государ ственно властной деятельности. Предметом публичного права является сфера пуб личных интересов. Для публично правовых отношений характерно неравноправие сторон. Это определяется тем, что государство непосредственно или через свои структуры выступает в качестве носителя властных (публичных) полномочий, при меняемых с целью обеспечения интересов всего общества или отдельных его соци альных слоев.

Однако это не означает игнорирование нормами публичного права интересов отдельных индивидов. В первом случае речь идет об обеспечении: общих интересов государства и общества; определении функций и полномочий органов государст венной власти; возложении обязанностей на граждан по отношению к государству и др. В то же время нормы публичного права в обязательном порядке (универсаль ное качество права) содержит правовые предписания, предоставляющие субъектам возможность требовать от государства и его структур право (гарантию) на реализа цию провозглашаемых прав и свобод.

Частное право (лат. jus priyatum) предназначено конкретизировать субъектив ные права индивидов (физических и юридических лиц), возникающие на основе правоотношений общего характера. Это находит свое отражение в его принципах — независимость и автономия личности, законодательное признание защиты права частной собственности, свобода договора.

А. С. Пиголкин частное право определяет как «часть системы действующего пра ва, которая обеспечивает интерес отдельной личности, коллективов людей, регулиру ет отношения граждан, их объединений, предприятий, фирм и иных хозяйственных подразделений и основана на договоре между равноправными субъектами»1.

Частное право предназначено регулировать те сферы общественных отноше ний, в которых непосредственное влияние государства носит ограниченный харак тер, позволяющий субъектам права самореализоваться исходя из предоставляемых возможностей: право на объединение; предпринимательская деятельность; семей ные отношения и т. д.

В отличие от публичного права частное право содержит горизонтальные право отношения, основанные на юридическом равенстве субъектов. В нем воля государ ства выражается в виде юридических дозволений, а не в императивных предписа ниях и запретах. Частное право специалистами рассматривается как необходимая предпосылка (своего рода фильтр) для ограничения и установления пределов вме шательства государства в сферу непосредственных интересов индивидуальных или коллективных субъектов права.

На протяжении всего периода существования СССР категории «публичное право» и «частное право» были фактически изъяты из научного оборота. Офици ально это произошло в 1922 г. в связи с подготовкой первого советского Граждан ского кодекса. Обладающий непререкаемым авторитетом В. И. Ленин по этому по воду заявил: «Мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично правовое, а не частное»2.

С распадом Советского Союза и возникновением на его основе новых госу дарств произошли резкие (революционные) изменения в методах государственного управления, выразившиеся в отказе от директивного подхода к процессу планиро

1 Печатается по статье: Кожевников С. Н. Право публичное и частное. Право материальное и право процессуальное / Международное публичное и частное право. 2005. № 2 (23). С. 2—4.

2 Там же.

Университетская серия

321

Раздел 13. Система права

вания; приватизации государственной собственности и иными заимствованиями элементов рыночного механизма западных «цивилизованных» государств. В то же время в России и в бывших социалистических странах наступила эра другой край ности — по существу неограниченное господство частного начала и частного инте реса.

В пользу расширения частноправовых начал многих сторон нашей жизни несо мненно свидетельствует провозглашение Конституцией в числе неотъемлемых прав человека право частной собственности и закрепление гарантий ее защиты (ст. 35). Од нако согласно ст. 8 Конституции РФ помимо частной собственности в России сущест вуют и должны пользоваться равной поддержкой и защитой государства государствен ная, муниципальная и иные формы собственности.

Разделение системы права на частное и публичное право выходит за отраслевые рамки. Это более крупные, чем отрасль, структурные образования. Общим для пуб личного и частного права является то, что каждое из них объединяет совокупность однородных по своим признакам отраслей права: частное — гражданское, семейное, трудовое право; публичное — все остальные отрасли права. Разумеется, это не ис ключает, а напротив, предполагает проникновение частных начал в сферу действия правовых отношений, охватываемых публичным правом. Например, появилась ка тегория административных договоров. Вместе с тем публичные начала проникают в отрасли частноправового блока, в том числе устанавливаются пределы и границы проявления частной инициативы и ответственности в случае их нарушения.

Как и при делении системы права на отрасли, группировка отраслей права в публичный и частный блок происходит в соответствии с предметом и методом правового регулирования. Однако роль этих критериев в каждом из названных слу чаев не совпадает. При классификации отраслей права предмет регулирования вы ступает, во первых, во всей полноте всех элементов. В их число входит круг общест венных отношений (объект) как главный системообразующий фактор (субъект, юридические факты и др.). Во вторых, применительно к отраслям права предмет регулирования представляет собой основной критерий классификации, а метод правового регулирования — дополнительный.

Тема 3. ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режи мы. Жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов: сте пенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; междуна родными обязательствами государства; масштабностью; предназначением объек та, подвергаемого специальной правовой регламентации и др.

Чтобы лучше понять природу особых или специальных правовых режимов, не обходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным.

Словарное понимание выражения «режим» сводится к «способу управления, совокупности административных мероприятий»1, или к «совокупности правил, ме

1 См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра — Книжный клуб, 1998. Т. 3. С. 1670.

322	Университетская серия

Тема 3. Правовые режимы

роприятий, норм для достижения какой либо цели»1. В контексте излагаемого ма териала одно из определений термина «режим» означает «установленный порядок жизни»2.

Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обще стве. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности, т. е. надежного состояния «защищенности жизненно важных интересов личности, об щества и государства от внутренних и внешних угроз»3. Производной от этого по нятия является национальная безопасность Российской Федерации, т. е. «безопас ность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти»4 в государстве.

Под правовым режимом условимся понимать определяемую законодательст вом совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения по ставленных целей5.

В теории права под понятием метода правового регулирования принято пони мать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкрет ных общественных отношений для достижения определенных целей.

Одним из основных методов является административно правовой, применяе мый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права ча ще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглаше ниями, как это присуще гражданско правовому методу. В то же время в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомне нию, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) «бу дет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия»6.

Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управ ляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных адми нистративно правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомога тельных.

Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой рег

1См.: Большой энциклопедический словарь под ред. А. М. Прохорова, изд. 2, переработанное

идополненное. М.: Научное издательство «Большая Российская энциклопедия». СПб: Норинт, 2000. С. 1005.

2См., например: В.Даль. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1998. Т. 3.

С.1670; С. И. Ожегов. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1985. С. 586.

3 Статья 1 Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446 1 «О безопасности» (с изм. от 25 декабря 1992 г.)

4 См., напр.: Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 10 янва ря 2000 г. № 24.

5 Мухаев Р. Т. понятие «правовой режим» определяет как «совокупность способов, методов и типов правового регулирования, характеризующих особенности и характер правового воздейст вия и складывающихся внутри каждой отрасли права» // Мухаев Р. Т. Теория государства и права: Учебник для вузов. М.: «Издательство ПРИОР». 2001. С. 457.

6 Россинский Б. В. О предмете и системе административного права // Административное пра во: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально экономического развития (Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г.). М., 2002. С. 40—49.

Университетская серия

323

Раздел 13. Система права

ламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной и внутригосударственной безопасности.

Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение суве ренитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопас ности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов граждан ского общества.

Правовое регулирование, связанное с необходимостью установления специаль ных правовых режимов, всегда влечет за собой необходимость принятия комплекса разнообразных мер, отражающих процедуру принятия ограничительных мер; осо бенности объекта деятельности; временные и пространственные сферы действия; места и режим осуществления действия устанавливаемого правового режима.

В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные сто роны: содержательная — определяет основания установления (или причины и це ли), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологиче ские, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая — определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные грани цы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т. д.).

Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в оп ределении объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализа ции правоустановок, а также объеме их полномочий; особых принципов, форм и ме тодов их деятельности.

Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъ ектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость юридического регули рования соответствующих общественных отношений определяется необходимо стью обеспечения стабильности государства.

Классификация любого, в том числе и правового явления, начинается с поиска

иопределения того, что одновременно лежит в основе деления и в тоже время явля ется консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое яв ление на части, чтобы более полно изучить как целое.

Впрактике государственного управления далеко не всегда имеется достаточная обеспеченность его необходимыми административно правовыми режимами. А это влечет за собой многочисленные нарушения со стороны чиновников (в том числе

ифакты коррупции). Поэтому необходимость установления конкретных полномо чий, в рамках которых должны действовать государственные служащие и особенно должностные лица, следует рассматривать как разновидность специальных долж ностных правовых режимов. Их действие в большинстве случаев носит постоянный характер.

Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий. Эффективность соблюде ния ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказы вает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управле ния.

Регламентация административно правовых режимов осуществляется норма тивными правовыми актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административно правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут:

324	Университетская серия

Тема 3. Правовые режимы

устанавливать определенные виды административно правовых режимов1;

предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во испол нение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах2;

содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значи мые действия3.

Необходимо отметить, что мировое сообщество пытается решить наиболее важ ные проблемы безопасности, такие как использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участ ков суши, противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности посредством введения международно правовых режимов.

Н. И. Матузов и А. В. Малько рассматривают правовой режим как особый поря док правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридиче ских средств, создающих желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права.

Из определения этого понятия следует, что специальное правовое регулирова ние связано с:

объектами деятельности;

временем и местом ее осуществления;

спецификой самих действий, а чаще всего с сочетанием этих факторов. Правовой режим определяет совокупность правил, закрепленных в юридиче

ских нормах, регулирующих определенный вид общественной деятельности. Его также можно характеризовать как комплекс общественных отношений определен ного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный со вокупностью юридико организационных средств. От других способов регулирова ния общественных отношений правовой режим отличают следующие особенности.

Во первых, значимость общественных отношений, регулируемых при помощи права, которые осуществляются для сохранения устойчивости функционирования личности, общества и государства.

Во вторых, использование особых принципов, форм и методов деятельности, выражающихся в определении системы прав и обязанностей субъектов.

Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъ ектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость применяемых средств юридического воздействия для регулирования соответствующих общественных от ношений определяется необходимостью обеспечения функционирования стабиль ности государства как основного условия стабильности функционирования всего общества и его институтов.

1См., например: постановления Правительства Российской Федерации: от 5 ноября 1995 г.

№1113 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуа ций»; от 3 октября 1998 г. № 1149 «О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне».

2 Например, на основании ФКЗ «О военном положении» и «О чрезвычайном положении» Президент Российской Федерации при введении режима чрезвычайного или военного положения на определенной территории обязан издать указ, в котором определяет основные меры по его обес печению.

3 Например, создание федерального или специального временного органа управления на тер ритории действия особых правовых режимов; там же руководствуясь законом и указом, устанавли вать конкретные территориальные и временные параметры комендантского часа.

Университетская серия

325

Раздел 13. Система права

Целью введения различных правовых режимов является: обеспечение сувере нитета и обороны государства; обеспечение общественного порядка и обществен ной безопасности; обеспечение охраны здоровья и жизни граждан; обеспечение ус тойчивости функционирования институтов гражданского общества.

Классификация любого, в том числе и правового явления, начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в то же время яв ляется консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. Например, при обоснова нии гражданско правовых договоров М. И. Брагинский исходит из того, что класси фикация любого понятия предполагает его разделение. Оно может быть произведено двумя способами — дихтомии (деление на двое) и создание с помощью определен ных доводов некоторых групп, в каждой из которых основания соответствующим образом индивидуализируются1.

Классификация правовых режимов законодательством и исследователями про водится по различным основаниям. Подходы определяются и высказываются са мые разнообразные. Они отличаются друг от друга по многим основаниям, которые условно можно подразделить на следующие:

сферы действия — подразделяются на международно правовые и внутриго сударственные правовые режимы;

отрасли права;

продолжительность действия;

основания установления;

объекты правового воздействия;

субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний. Необходимо отметить, что отраслевые правовые режимы обладают теми же ос

новными чертами, отличающими отрасли права друг от друга. Поэтому при их ха рактеристике следует выделять:

предмет регулирования (особенности установления управленческих, иму щественных и других отношений);

методы правового воздействия, характерные для конкретной отрасли права;

отраслевые юридические инструментарии, базирующиеся на специфиче ских принципах конкретной отрасли права;

наличие кодифицированного акта, нормативно закрепляющего отраслевые принципы, общие положения и основные правовые средства.

В. В. Ласточкин определяет понятие административно правового режима как совокупность правовых установлений и необходимых организационных управлен ческих мероприятий, обеспечивающих порядок реализации отдельными граждана ми своих соответствующих прав и обязанностей, а также такой порядок деятельно сти государственных органов и общественных объединений, который наиболее аде кватно отвечает интересам обеспечения безопасности и охраны общественного порядка на данном, строго ограниченном участке государственного управления2.

В. Б. Рушайло считает, что административно правовой режим «есть установ ленная в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий или поведения лиц, а также порядок реализации ими своих прав в определенных

1 См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право, Книга первая: Общие положения. 2 е изд. М.: Статут, 1999. С.377.

2 Ласточкин В. В. Административно правовые режимы и охрана Государственной границы. М., 1999. С. 55—56.

326	Университетская серия

Тема 3. Правовые режимы

ситуациях обеспечения и поддержания общественной безопасности специально созданными для этой цели государственными органами и общественными объеди нениями»1.

Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего по отноше нию к обычному законодательству обособленный и более предметный характер, на считывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что «особое право — это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой нибудь потребности»2.

Институт возникновения специальных правовых режимов чрезвычайного по ложения в истории человечества не имеет точной даты. Известный историк про фессор Е. А. Скрипилев3считает, что одной из первых форм специального правово го режима был институт диктатуры. Он является «очень древним и восходит еще к царскому периоду» древнеримского государства с республиканской формой прав ления (VI—I вв. до новой эры).

Впервоначальном, истинном значении этого слова диктатором называлось должностное лицо, стоящее во главе ополчения общины римского народа. К его на значению прибегали лишь при чрезвычайных обстоятельствах (состояние войны или волнения внутри государства) и на срок не более 6 месяцев.

Впоследующем изначальный смысл и предназначение диктатора было посте пенно видоизменено. Диктатором стал называться глава государства, действующий на постоянной основе и обладающий фактически неограниченными полномочиями во всех сферах жизнедеятельности общества.

В1917 г. впервые в истории существования человечества возникло социалисти ческое государство в форме диктатуры пролетариата с соответствующими назва нию функциями и задачами. Подавление сопротивления эксплуататорского класса на официальном уровне было определено одной из ее основных функций, носящей временный характер.

Юридическая сила нормативных актов, определяющих подобные режимы различна. В этом качестве могут выступать как законы («О чрезвычайном поло жении,» «О военном положении», «О безопасности», «О закрытом администра тивно территориальном образовании» (ЗАТО) и др.), так и подзаконные норма тивные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство в об щем массиве применяемых нормативных правовых актов.

В отличие от подзаконных актов установленные законом административно правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регули руемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере закона Рос сийской Федерации «О закрытом административно территориальном образова нии» 1992 г., отметив его следующие особенности:

ЗАТО в императивном порядке приравниваются к административно террито риальным единицам;

по ряду вопросов ЗАТО находятся в ведении федеральных органов власти (определение границ, административная подчиненность, режим безопасного функ

1 Рушайло В. Б. Административно правовые режимы. М., 2000. С. 24.

2 См.: Памятники Римского права. Дигесты Юстиниана. М., 1996. С. 167.

3См.: Скрипилев Е. А. История государства и права древнего мира: учеб. пособие. М., 1993.

С.50—51.

Университетская серия

327

Раздел 13. Система права

ционирования предприятий и объектов, условия нахождения и проживания граж дан и т. п.);

решения о создании и упразднении ЗАТО принимаются Парламентом Рос сии по представлению Правительства России;

доходная и расходная части бюджета ЗАТО находят свое отражение в феде ральном бюджете государства;

определяются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживаю щим и работающим в ЗАТО.

Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполне ние обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установле нии специальных административно правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматривае мой сфере.

Действующие в Российской Федерации правовые режимы многообразны

имногоаспектны. Как правило, все правовые режимы в той или иной степени связа ны с ограничением прав граждан (например, при введении режимов военного

ичрезвычайного положений, пограничного режима, режима работы с секретными документами, режима ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, уголов но исполнительного режима). Поэтому такие ограничения должны быть не только оптимальными с точки зрения объема вводимых ограничений, но и устанавливать ся только федеральным законом. В Российской Федерации это является конститу ционным требованием.

Применительно к отрасли административного права институт правовых режи мов достаточно широко вошел в юридическую теорию и практику. С юридически точным определением, понятием и реальным действием административно право вых режимов непосредственно связана эффективность государственного управле ния. Любая его область обладает собственными административно правовыми ре жимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим регистрации и др., которые установлены в феде ральных законах).

Тема 4. СООТНОШЕНИЕ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО

ИНАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА

Всовременном мире наблюдаются постоянные, все более интенсивные интегра ционные процессы государств. Все чаще им приходится заниматься поиском путей решения общих проблем. Происходит усиление их взаимозависимости. Совместное решение глобальных проблем приводит к новому содержанию соотношения норм национального и международного права. Оно является многоуровневым, способы влияния первых на вторые проявляются по разному, так как нормативные акты ка ждой страны по разному отражают международные акты.

Тенденция динамичного соотношения национального и международного права проявляется как в масштабных взаимовлияниях правовых систем, так и во все большем «проникновении» международных принципов и норм в национальные правовые системы. В России характер такого соотношения норм определяется по ложениями п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

328	Университетская серия

Тема 4. Соотношение норм международного и национального права

В то же время речь должна идти не об одностороннем примате одних над други ми, а о строгих национально государственных критериях такого соотношения. По мнению специалистов (Ю. А. Тихомиров), критериями здесь могут быть:

признание в качестве основополагающего принципа национального и меж дународного права суверенитета народа и государства;

конституционные процедуры имплементации международных норм в на циональную правовую систему, начиная с проверки конституционности проектов международных договоров, соответствия их законодательству и кончая ратифика цией в форме федерального закона и иными процедурами;

принятие правил «оговорок» и «соответствия публичному порядку» при одобрении актов и вынесении судебных решений;

использование широкого спектра правотворческих, правоприменительных

иструктурно компетенционных средств выполнения международных обязательств России, как и любой страны, в рамках собственной правовой системы;

учет установления коллизионных правил и процедур, позволяющих преодо левать противоречия между нормами национального и международного права.

В процессе правотворчества и правоприменения, толкования права необходимо полностью и корректно учитывать соответствующие принципы и нормы междуна родного права. При этом часто возникают определенные трудности, так как нацио нальные и международные нормы должны сопоставляться, сравниваться и приме няться не изолированно, а в контексте своих правовых систем.

Среди норм международного права высокой степенью юридического оформле ния обладают международные договоры, а среди них — учредительные договоры, выступающие как базовые акты — принципы. Не меньшее значение имеют «обще признанные принципы и нормы», как базовые регуляторы. Согласие на их действие должно даваться страной в официальном порядке. Наиболее сложным является оп ределение масштабов их применения разным количеством государств по степени охвата интересов. Это определяется тем, что не все государства признают эти нор мы и реализуют их, не везде одинакова правовая практика.

Нормы международного права «построены» с учетом их системной взаимозави симости. Для них присуща большая степень своего рода нормативной концентра ции. Они делятся на нормы дефиниции, нормы принципы, нормы цели, коллизи онные нормы и другие. Используемые в них презумпции дают нормативную ориен тацию национальным нормам, задавая направление процессу регулирования.

Вто же время нормы национального права отражают разные уровни внутрисис темных связей. Для них характерна трех или двухчленная структура — гипотеза, диспозиция и санкция; либо гипотеза, диспозиция; либо диспозиция, санкция. Ме ждународные нормы влияют преимущественно на диспозицию национальных норм. Выбор конкретных регуляторов остается за национальным законодателем.

Воценке соотношения международно правовых и национальных актов и норм все большую значимость приобретает признание новой роли международного пра ва в процессе сравнительного правоведения. Функция международно правовых принципов и норм как интегратора заключается в роли общего знаменателя в раз витии национальных норм. Ими создаются условия для все более активного ис пользования «правовых образцов» других стран, а также для гармонизации нацио нальных законодательств и тесного переплетения национальных и международных норм.

Международное право, будучи по своей природе преимущественно договор ным, уделяет большое внимание порядку заключения и выполнения международ

Университетская серия

329

Раздел 13. Система права

ных договоров. Типичные положения в данной сфере изложены в Венских конвен циях о праве международных договоров.

В России этот процесс регламентируется Федеральным законом «О междуна родных договорах Российской Федерации». Подписанный и ратифицированный федеральным законом международный договор подлежит реализации. При этом важны оговорки и заявления о применении вместо положений какой либо статьи договора норм национальных законов, о совместимости обязательств, о намерении признать международные стандарты. Федеральные и иные структуры должны при нимать меры по его выполнению. Правительство РФ принимает постановления по выполнению обязательств российской стороны, вытекающих из международных договоров: определяется министерство или другое ведомство как национальный (административный) орган по соблюдению данного договора; даются поручения о принятии конкретных решений, правил; заключаются хозяйственные соглаше ния.

Самой универсальной международной организацией является Организация Объединенных Наций. Учрежденные Уставом ООН органы принимают различные правовые решения. Генеральная Ассамблея — рекомендации, резолюции, решения, рассматривает общие принципы сотрудничества (ст. 18). Совет Безопасности — доклады (общие и специальные), рекомендации, решения о конкретных мерах, срочных военных мероприятиях, собственные правила процедуры. Решения Совета Безопасности выполняются членами Организации непосредственно и путем их действий в соответствующих международных учреждениях.

Нормативные модели комиссий ООН (по международной торговле и др.), евро пейских структур (Комиссия по контрактному праву Европарламента и др.) чаще всего служат стандартом для применения в национально правовых системах.

Источником нормообразования служат и постоянные международные форумы. Участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) перио дически принимают документы или акты, содержащие их согласованные оценки международных ситуаций и направления совместной деятельности. Все это осуще ствляется в пределах государственного суверенитета и суверенных прав стран уча стниц.

Определенные особенности имеются в процессе унификации права в странах Латинской Америки. Первоначально в них был сделан упор на подготовку кодексов международного публичного и частного права. В послевоенный период возросла роль «кодексов поведения», «стандартов регулирования», «общих принципов регу лирования», вводимых с помощью конвенций. В них унифицированные нормы, в основе которых лежат международные договоры, обладают приоритетом в иерар хии норм. Межамериканские конвенции, ратифицированные государствами — чле нами Организации американских государств, формируют единое право. Таковыми являются конвенции о международном частном праве 1928 г. (Кодекс Бустаманте), о получении свидетельских показаний за границей 1975 г., о судебных поручениях 1975 г., об экстерриториальном действии иностранных судебных и арбитражных решений 1979 г. и др.

Ряд международных специализированных организаций своим основным предназначением считают содействие сотрудничеству государств в различных сферах жизни на основе единых принципов и норм: Международная организа ция труда (МОТ); ЮНЕСКО; Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и другие. Они выполняют большой объем работы по реализации общих между

330	Университетская серия

Тема 4. Соотношение норм международного и национального права

народно правовых актов и собственных решений. При этом нельзя допускать давления и различных ультимативных требований с их стороны.

Вступление государства в международную организацию в различной степе ни сопровождается выполнением им комплекса мер: об изменении и отмене действующих законодательных и иных актов; о принятии новых или о пере стройке национально государственных институтов; о направлениях и приори тетах своей деятельности. Приведем примеры видов международных правовых документов, являющихся основанием для изменения национальных правовых систем.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод направ лена на защиту основных прав и свобод каждой личности. Право процедур по зволяет государствам — членам или отдельным гражданам подать жалобу на то государство, которое, как они считают, нарушает положения Конвенции. Евро пейский Суд по правам человека обеспечивает подателям жалоб прямой доступ к Суду.

Европейская социальная хартия легла в основу законодательных реформ в об ласти семьи, защиты молодых рабочих, прав профсоюзов, социального страхования и т. д. По мнению специалистов, она гарантирует двадцать три основных права.

Европейская культурная конвенция является базисом для межправительст венного сотрудничества в сфере образования, культуры, спорта и молодежной по литики.

Европейская хартия местного самоуправления использована в России при под готовке соответствующих федеральных и региональных законов.

Межпарламентская Ассамблея СНГ (МПА) принимает разные акты — поста новления, заявления и др. Особое место занимают модельные акты, которые разра батываются в целях создания единого правового пространства СНГ, сближения за конодательных решений его государств — участников по наиболее важным, прин ципиальным вопросам, требующим унификации правового регулирования, устранения противоречий и расхождений между правовыми нормами разных госу дарств — участников СНГ, которые могут нанести существенный вред регулирова нию общественных отношений.

К видам модельных законодательных актов относятся Общие (основные) принципы, Основы единой политики, модельный закон как типовой законода тельный акт Межпарламентской Ассамблеи, содержащий нормы, регулирующие определенную сферу общественных отношений; модельный кодекс. Подготовка модельного акта возможна в виде научной концепции законодательного акта; про екта законодательного акта; проекта определенной части законодательного акта.

Модельный акт рассматривается на пленарном заседании МПА и принимается ее постановлением. Он направляется парламентам государств — участников МПА для рассмотрения в рамках их процедур без какой либо ратификации. Однако опыт реализации более 100 модельных актов свидетельствует о низкой степени их дейст вия.

В Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества (2000 г.) предусмотрены решения и рекомендации, принимаемые Межгосударственным Со ветом и Интеграционным Комитетом. Межпарламентская Ассамблея вправе разра батывать основы законодательства в базовых сферах правоотношений, принимать типовые проекты для последующей разработки актов национального законодатель ства.

Университетская серия

331