Раздел 7. Формы государства

Тема 4. НЕТИПИЧНЫЕ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ

Вряде государств достаточно эффективно функционируют нетипичные формы правления. В них соединяются черты республики и монархии (Малайзия), абсо лютной и конституционной монархии (Кувейт), президентской и парламентской республики (Колумбия).

Вразвитых странах, а иногда и в развивающихся государствах на основе демо кратизации политических режимов практически утратились различия между мо нархией и республикой. По своему характеру монархии в Великобритании или Японии мало чем отличаются от республик Франции или Италии. В смешанных

и«гибридных» формах правления утрачивается жесткость существующих класси фикаций и по юридическим признакам.

Такие модификации форм обусловлены несколькими причинами. Во первых, практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не только и, может быть, не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов. Эти моменты обеспечивают демократизм в управлении, исключают концентрацию власти в руках какого либо одного органа. Более важ ным является установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимо согласованности в работе высших органов государства. Отсутствие этого, как сви детельствует опыт противоборства законодательной и исполнительной власти в России (а отчасти и внутри исполнительной власти) ведет к кризису всей полити ческой системы.

Создание смешанных и «гибридных» форм улучшает взаимодействие органов государства, хотя это происходит либо за счет уменьшения роли парламента, либо за счет сокращения полномочий президента, либо путем установления подчинения правительства одновременно и парламенту, и президенту, что создает известную неопределенность в его положении. Какие то плюсы почти всегда сопровождают ся определенными минусами. Например, превалирует долговременная тенденция значительного усиления власти премьер министра, который из первого среди рав ных превращается по существу в хозяина правительства в условиях парламентар ной формы правления: сам назначает и смещает министров без утверждения парла мента. Роль правительства как коллегиального oргана вытесняется единоличной властью премьер министра.

Во вторых, «чистые» формы правления имеют недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская республика имеет тенденцию к президент скому авторитаризму. Об этом отчетливо свидетельствует появление суперпрези дентских республик в Латинской Америке, а также президентско монистических республик в Африке. Парламентарной же республике имманентно присуща неста бильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Посколь ку в парламентарной республике и парламентарной монархии правительство зави сит от парламентского большинства (а оно нередко достигается путем коалиций различных политических партий), то утрата такой поддержки ведет к вотумам не доверия. За полсотни послевоенных лет в парламентарной республике Италии сме нилось более полусотни кабинетов министров. Средняя продолжительность их су ществования была менее года. Включение элементов президентской республики в парламентарную, а парламентаризма — в президентскую, применение других ме тодов помогает преодолеть недостатки «чистых» форм.

В третьих, возникновение смешанных, «гибридных» форм связано с распро странением и восприятием во все большем числе стран мира общечеловеческих

172	Университетская серия

Тема 4. Нетипичные формы правления

ценностей, влиянием гуманистических идей и институтов. Под влиянием таких идей в эмиратах Персидского залива (Кувейте. Катаре, Бахрейне, ОАЭ, в 1992 г. в Саудовской Аравии — государстве, наиболее упорно сопротивлявшемся идеям конституционализма) приняты конституции. Правда, они остаются лишь внешней оболочкой абсолютистского по существу государства, ибо даже там, где они не при остановлены, а парламенты не распущены (в Кувейте, например, проводятся выбо ры), основные законы провозглашают, что вся власть исходит от монарха, парла мент фактически и даже юридически (Катар, ОАЭ и др.) в соответствии с концеп цией ислама аш шура является лишь консультативным учреждением.

Наконец, изменения в форме правления, появление «гибридных» черт связаны с давлением и борьбой прогрессивных сил. Примерами могут служить появление новой конституции Непала 1990 г. и фактическое изменение формы правления в Иордании в связи с королевскими прокламациями в 90 х годах при сохранении прежней власти одного и того же монарха.

Модификационные процессы развиваются и в России. Их отражает новая Кон ституция страны. Она предусматривает создание скорее полупрезидентской, неже ли полупарламентской республики с явно выраженным (прямым или скрытым) до минирующим положением президента в структуре органов государственной вла сти. В этой смешанной форме учтены позитивные стороны обеих традиционных форм. Путем применения института двойной ответственности (перед Государст венной Думой и президентом), усложнения процедур вотума недоверия преодоле ваются негативные стороны как президентской власти, так и для формирования стабильной и сильной демократической власти, что особенно необходимо в совре менных условиях России.

В целом создание смешанных и «гибридных» форм правления, как показывает опыт многих стран, имеет несомненные плюсы. Тем самым обеспечивается стабиль ность управления страной, устраняется возможность частой смены правительства по конъюнктурным партийным соображениям, обеспечивается консолидация пар тий. Не нарушая местного самоуправления, этот процесс ведет к укреплению роли государственной власти на местах, способствует единству государства. Это особен но важно в условиях стран, которые не имеют опыта длительного парламентского управления и где последнее в условиях несформировавшихся партийных структур, не сложившихся механизмов парламентского управления, может вести к постоян ному разброду и шатаниям.

Такой процесс имеет и свои минусы. Во первых, нарушается имманентно при сущее той или иной форме единство структуры управления и одновременно возни кают новые виды отношений, коллизии и несогласованности, которых не было в «отработанных» формах правления. Разрушаются сложившиеся стандарты разде ления властей, имеющие свои устойчивые формы и в президентской, и в парламен тарной республике. Происходит смешение разных начал, и это не всегда способст вует соблюдению конституционной законности.

Во вторых, возрастание роли парламента в президентской (полупрезидент ской) республике при создании смешанных форм, усиление его контроля за дея тельностью правительства — часто лишь внешнее, обманчивое явление. В парла ментарной же республике при создании смешанных форм значение парламента па дает, происходит значительное усиление власти президента, к чему эта форма не приспособлена, а потому не имеет достаточных гарантий против президентского всевластия.

Университетская серия

173

Раздел 7. Формы государства

В третьих, в форме правления снижается роль институциональных факторов. Она все более зависит от личности конкретного президента. Носители президент ской власти нередко обнаруживают стремление к персонализации власти, к автори таризму. Наибольшие возможности для этого создаются в президентской респуб лике. Поэтому переход парламентарной республики (а также и парламентарной мо нархии в развитых странах с давно сложившимися традициями) к смешанной форме правления, а затем, возможно, и к президентской республике всегда означает усиление авторитаристских черт. Таковы же последствия рационализированного парламентаризма, если его результатом является усиление власти не президента, а премьер министра.

Тема 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Исторический аспект развития федеральных отношений в России предполагает выделение трех основных периодов.

1.Создание основ социалистического федерализма (1918—1936 гг.). На про тяжении тысячелетней истории Россия существовала и развивалась как унитарное государство. Считается, что оснований для цивилизованного федерализма в стране до 1917 г. не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские. Поэтому здесь могла сложиться только федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Российская Федерация была про возглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Устанавливалось новое государственное устройство на всей территории бывшей Российской импе рии. Начался хаотический, здесь уместен даже термин — революционный, процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическо му признаку, продолжавшийся до принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации.

2.Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве

России (1937—1985 гг.). Ко времени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Края и области субъектами Федерации не признавались. Но и конституционные положения не яв лялись гарантом от производимых репрессий. В годы Великой Отечественной вой ны (1941—45 гг.) были депортированы немцы Поволжья, калмыки и карачаевцы, чеченцы, ингуши и балкарцы; были принудительно выселены крымские татары, турки месхетинцы, корейцы, греки, курды. Лишь в 1991 г. законом РСФСР о реа билитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными,

анароды реабилитированы.

3.Реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно правового развития страны в це лом и России в частности. Неумение властей найти адекватные политические реше ния на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребно стями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР

174	Университетская серия

Тема 5. Территориальное устройство Российской Федерации

и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.), где были сильны сепаратистские направления, звучали требования выхода из состава РСФСР. Система государственного управления (вертикаль власти) практически не действовала. Государственный режим представ лял собой смесь анархии и олигархии с отдельными, выгодными кому угодно, но только не государству демократическими «вкраплениями». Единое правовое про странство практически отсутствовало. На всех управленческих уровнях власти про цветали кумовство, профессиональная некомпетентность и безответственность. Не было нормальной партийно политической системы, являющейся обязательным ат рибутом любого демократического государства.

В этих сложных условиях, создавших опасность распада Российской Федера ции, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который подтверждал суверенитет республик в составе Российской федерации, а края, области, города Москва и Санкт Петербург признавались субъектами Феде рации. Главное заключалось в том, что он разграничил предметы ведения федераль ных органов власти и органов субъектов Федерации.

Федеративное государство определяется как союз государственных образова ний, каждое из которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты та кого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права.

Основы конституционного строя в области государственного устройства Рос сийской Федерации закреплены в статье 5 Конституции:

1.Российская федерация состоит из республик, краев, областей, городов феде рального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъ ектов Российской Федерации.

2.Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область город федерального значения, автономная область, автономный ок руг имеет свой устав и законодательство.

3.Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государст венной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий ской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Феде рации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Российская Федерация по состоянию на ноябрь 2005 г. состояла из 89 субъек тов, а именно из 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значе ния, 1 автономной области, 10 автономных округов (девять из них входят в состав краев и областей, а чукотский — непосредственно в состав Российской Федерации). Сейчас Россия является мировым лидером среди государств с федеративным уст ройством по количеству субъектов федерации.

Необходимо отметить, что в развитых странах с федеративным устройством де ление территории на субъекты федерации происходит, как правило, по экономиче скому принципу, который превалирует над другими — политическим, националь ным или культурным. В США при почти 300 миллионах населения территория страны поделена на 50 штатов. В ФРГ 80 миллионов человек проживают в 15 субъ ектах (земли) федерации. Территория Индии (население более 1,1 миллиарда чело век) разделена на 21 штат и 9 союзных территорий. Территория Бразилии (числен ность населения и объем ВВП сопоставимы с Россией) состоит из 22 штатов и 4 территорий. Территория Китая (население более 1,3 миллиарда человек) делит ся на 22 провинции и 5 автономных районов.

Университетская серия

175

Раздел 7. Формы государства

Всоответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 17 де кабря 2001 г. № 6 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образо вания в ее составе нового субъекта в составе Российской Федерации» был образо ван и начал официально функционировать с 1 декабря 2005 г. новый субъект (Пермский край) в результате объединения двух граничащих между собой субъек тов Российской Федерации — Пермской области и Коми Пермяцкого автономного округа1.

Законодательное собрание вновь образованного Пермского края первого созы ва состоит из 60 депутатов. Половина из них избирается по одномандатным избира тельным округам, а другая половина — по единому краевому избирательному окру гу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвигаемых политическими партиями. Для обеспечения представительства Коми Пермяцкого округа и соблюдения требований избирательного законодательства Российской Федерации о необходимости соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей предусмотрено выделение двух мест для депутатов одномандатников, избранных на территории Коми Пермяцкого ок руга.

С 1 января 2007 г. считается образованным в результате объединения гранича щих между собой Красноярского края, Таймырского (Долгано Ненецкого) авто номного округа и Эвенкийского автономного округа новый субъект Российской Федерации, имеющий статус края — Красноярский край2. Вошедшие в состав Красноярского края автономные округа сохранят положение административно правовых единиц с особым статусом, устанавливаемым федеральными законами, уставом и законами нового субъекта Российской Федерации.

Впоследующем подобный объединительный процесс между другими региона ми предполагается продолжить. В первую очередь объединяться будут автономные

инациональные округа с более крупными субъектами — областями, краями. Прово димые референдумы свидетельствуют о желании населения к объединению субъек тов Российской Федерации (см. таблицу). Более активно за это голосуют жители автономных образований3.

Итоги референдумов по объединению российских регионов

	Регион	Явка, %	Голосов
			за объединение, %
Пермская область (7 декабря 2003 г.)		55,72	83,81
Коми Пермяцкий национальный округ (7 декабря 2003 г.)		60,51	89,77
Красноярский край (17 апреля 2005 г.)		60,70	92,44

1 Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объеди нения Пермской области и Коми — Пермяцкого автономного округа» // Российская газета. 2004. 26 марта.

2 Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объедине ния Красноярского края,, Таймырского (Долгано Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Российская газета. 2005. 19 окт.

3Терентьева А. Усть Орда победила Кабардино Балкарию на референдуме по объединению

сИркутской областью // Коммерсантъ. 2006. 18 апр.

176	Университетская серия

Тема 5. Территориальное устройство Российской Федерации

Окончание табл.

Регион	Явка, %	Голосов
		за объединение, %
Таймырский (Долгано Ненецкий) автономный округ	58,82	69,95
(17 апреля 2005 г.)
Эвенкийский автономный округ (17 апреля 2005 г.)	73,92	79,87
Камчатская область (23 октября 2005 г.)	52,23	84,99
Корякский автономный округ (23 октября 2005 г.)	72,17	89,04
Иркутская область (16 апреля 2006 г.)	66,01	89,76
Усть Ордынский автономный округ (16 апреля 2006 г.)	88,04	97,31

В царской России было 45 губерний при численности населения около 100 мил лионов человек. Губернатор был представителем центральной власти (наместник) и одновременно первым единоличным правителем подчиненной ему территории. Земство (местная законодательная власть) поддерживало и контролировало дейст вия губернатора.

Историко юридический анализ формирования органов государственного управления России в ХVIII ХIХ вв. свидетельствует, выражаясь языком полити ков начала ХХI в., о наличии устойчивой тенденции к стремлению центральной власти укреплять ее вертикаль.

В начале ХVIII в. (1708 г.) Петр I в рамках проводимой реформы ввел институт губернаторства. На свои должности губернаторы назначались в централизованном порядке непосредственно монархом и подчинялись ему или Сенату. Сосредоточив в своих руках всю полноту «административной, судебной, финансовой и военной власти»1, губернаторы наделялись не только правом введения на территории губер нии специального правового режима, но и дополнительными к существующим вла стными полномочиями.

Позже (1781 г.), Екатериной II была введена должность генерал губернато ров — лиц, осуществляющих руководство от имени центра двумя тремя соседними губерниями. Нечто подобное было осуществлено в современной России в 2000 г., когда вся территория страны была разделена на 7 федеральных округов.

В1802 г. на смену ранее существовавшим коллегиям царским Манифестом от 8 сентября «Об учреждении министерств» были созданы первые 8 министерств, среди которых были: Военное, Морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Финансов, Народного просвещения и др. Они были объявлены «высшей исполни тельной властью, непосредственно подчиненной верховной императорской вла сти»2. Характер их полномочий, основывавшийся на принципе единоначалия, сви детельствовал о централизации системы государственного управления.

Внастоящее время практически общепризнанной является следующая точка зрения на виды и содержательную характеристику субъектов Российской Федера ции.

1 Лысенко В. Н., Лысенко Л. М. Институт губернаторства в истории России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. 1998. № 5. С. 13.

2 Лысенко В. Н., Лысенко Л. М. Указ. соч. С. 14.

Университетская серия

177

Раздел 7. Формы государства

Республика — это государственное образование в составе Российской Федера ции. В республике имеются свои конституция и законодательство, свое гражданст во, свой государственный язык, свои органы государственной власти.

Края, области, города федерального значения — это государственно террито риальные образования, имеющие свои устав и законодательство, органы государст венной власти.

Автономная область, автономные округа — это национально государственные образования, имеющие свои устав, законодательство, органы государственной вла сти.

В отечественной литературе высказывается и другая точка зрения. Края, облас ти, города федерального значения рассматриваются как административно террито риальные образования, а автономии — как национально территориальные образо вания.

Конституция 1993 г. продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Как и перед любым федеративным государством, перед Россией (яв ляющейся еще самой большой по числу входящих субъектов федерацией в мире) стоят две противоположные опасности: возврат к унитарной структуре регионов и сепаратизм республик, возможность их выхода из состава Российской Федера ции. Конституция России закрепляет принципы, позволяющие преодолеть эти крайние подходы к государственному устройству, которые культивируются опре деленными политическими силами.

Субъекты Российской Федерации всех видов перечислены в Конституции РФ

валфавитном порядке (ст. 65), что указывает на равноправие между собой всех со ставляющих Российскую Федерацию государственных образований в их взаимоот ношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5). Но данный принцип еще не означает, что субъекты Федерации имеют равные права в отношениях с Российской Федерацией.

Закрепление в Конституции наименований всех субъектов Федерации исклю чает возможность выхода какого либо субъекта из состава Российской Федерации

водностороннем порядке. Любые подобные попытки являются нарушением Кон ституции, государственной целостности, неприкосновенности территории и суве ренитета России. Отсутствие права сецессии (т. е. права выхода из Федерации) яв ляется характерным признаком большинства существующих федеративных госу дарств. По Конституциям СССР 1924, 1936 и 1977 гг. союзные республики обладали формальным правом свободного выхода из Союза, не подкрепленным правовым механизмом его реализации.

Конституция РФ не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации. Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта должны осуществляться в порядке, установленном федеральным консти туционным законом (ч. 2 ст. 65), который пока не принят.

Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаим ному согласию Российской Федерацией и этого субъекта в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Аналогично с взаимного согласия субъ ектов Федерации могут быть изменены границы между ними (ч. 3 ст. 67).

Россия является многонациональным государством. Только в Москве в соот ветствии с данными Всероссийской переписи населения проживают граждане 137 национальностей1. Наиболее многочисленными среди них являются следующие на

1 Народы, проживающие в Москве // Российская газета. 2005. 27 июня.

178	Университетская серия

Тема 5. Территориальное устройство Российской Федерации

циональности: русские — 8 808 009 человек (из 115 889 107 человек, проживающих на территории России); украинцы — 253 644; татары — 166 083; азербайджанцы — 95 563 (из 621 840 человек, проживающих в России); евреи — 79 359 (из 229 938 че ловек, проживающих в России); белорусы — 59 353; грузины — 54 387 (из 197 934 че ловек, проживающих в России); молдаване — 36 570 (из 172 330 человек, прожи вающих в России); таджики — 35 385 (из 120 136 человек, проживающих в Рос сии); узбеки — 24 312 (из 122 916 человек, проживающих в России); вьетнамцы — 15 616 (из 26 206 человек, проживающих в России).

На разных частях ее территории с далеких времен, по мнению ученых, прожива ют 176 коренных народов, многие из которых малочисленны (численность некото рых коренных народов Севера не превышает 400 человек). Предоставление каждо му из них статуса субъекта привело бы еще к большей дробности Федерации, итак насчитывающей 88 субъектов. Однако Российская Федерация гарантирует права коренных народов (ст. 69 Конституции) в соответствии с общепризнанными прин ципами и нормами международного права и международными договорами Россий ской Федерации.

Численность населения в субъектах Российской Федерации разительно отлича ется друг от друга. Например, в Ямало Ненецком национальном округе проживает 20 тыс., а в г. Москве — 10,5 млн человек. Территория Дальневосточного федераль ного округа (6215,9 тыс. кв. км.) составляет более 40% всей территории страны. В его состав входит 10 субъектов федерации с общей численностью населения 6613 тыс. человек по состоянию на 1 января 2005 г. Это менее 5% от численности населения России.

Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных зако нов. Так, основы лесного законодательства устанавливают режим землепользова ния и ведения лесного хозяйства в местах проживания этих народов. Закон о не драх предусматривает отчисления на нужды их социально экономического разви тия при пользовании недрами в районах их проживания. Определенные льготы введены законами о налогообложении, о приватизации государственных и муници пальных предприятий и т. д. Основы законодательства о культуре гарантируют поддержку в отношении сохранения культурно национальной стабильности мало численных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства России, законов субъектов Федерации. Особенно под робно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). В п. 7 ст. 3 Устава Архангельской области, принятом 23 мая 1995 г., записано: «На территории области поддерживаются и поощряются традиции русского поморско го Севера», что также свидетельствует о заботе, защите традиций, культуры наро дов России. Однако основной международный правовой акт в данной области — Конвенция МОТ о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 г. Российской Федерацией пока не ратифицирован.

Конституция Российской Федерации составляет ядро всей правовой системы России, она обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым как Федерацией, так и ее субъектами (конституции, уставы, законы и др.). Федеральные законы обладают приоритетом над правовыми актами субъек тов Федерации. Это принципы федеративных отношений, соединение федерализма с правовым государством. Они закрепляют единство правопорядка на всей терри тории Российской Федерации при сохранении широких прав ее субъектов в преде лах их компетенции. Сохраняют свою юридическую силу и такие акты, как Декла рация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративный

Университетская серия

179

Раздел 7. Формы государства

договор от 31 марта 1992 г. После принятия в 1993 г. Конституции были заключены договоры о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномо чий между Российской Федерацией и рядом республик, которые развивают некото рые положения федеральной Конституции. Однако эти договоры при всей своей важности носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое либо изменение правового статуса Федерации и ее субъек тов.

Установленные Конституцией России предметы ведения регулируются право выми актами различного уровня. Так, по предметам ведения Федерации принима ются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое дей ствие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного веде ния издаются только федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. При этом федеральные за коны не могут противоречить федеральным конституционным законам. Такая ие рархия правовых источников способствует укреплению конституционно правового статуса Федерации и установлению прочных правоотношений между Федерацией

иее субъектами.

Всоответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной об ласти, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнитель ных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Часть 2 ст. 77 Конституции предусматривает создание единой системы ис полнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации

иее субъектов. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации

иполномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъек тов Российской Федерации находятся в отношениях подчинения с Правительст вом РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по во просам полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов.

Такая система органов исполнительной власти не исчерпывает всей проблемы организации исполнительной власти в Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 78 Кон ституции «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответст вующих должностных лиц». Следует подчеркнуть, что эти органы создаются толь ко для осуществления полномочий федеральной власти, а значит, они являются полностью независимыми от органов исполнительной власти субъектов Федера ции. Такие органы на территории субъектов Федерации имеют, например, Мини стерство Обороны, МИД России, Госкомимущество России (в 2004 г. оно было ре организовано в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и др.

Конституцией (ч. 2, 3 ст. 78) предусматривается возможность взаимного деле гирования полномочий со стороны как федеральных органов исполнительной вла сти, так и субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут пе редавать им осуществление части своих полномочий. Такое же соглашение возмож

180	Университетская серия

Тема 5. Территориальное устройство Российской Федерации

но и в отношении передачи федеральным органам осуществления части своих пол номочий со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации.

После трагических событий в Беслане (сентябрь 2004 г.), связанных с захватом в качестве заложников детей и родителей в школе, Президент России В. В. Путин предложил начиная с 2005 г. в Российской Федерации изменить порядок наделе ния полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполни тельного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации1. Вме сто избрания их населением сейчас он приобрел централизованный порядок назна чения. Процедура их назначения имеет следующий вид.

Полномочный представитель Президента в соответствующем федеральном ок руге определяет кандидатов с учетом их авторитета и деловой репутации, опыта публичной деятельности (государственной и общественной), а также результатов предварительных консультаций с общественными объединениями соответствую щего субъекта Российской Федерации. После этого предложения по кандидатурам не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должност ного лица субъекта Российской Федерации (в случае досрочного прекращения его полномочий — в течение 10 дней) вносятся Руководителю Администрации Прези дента. Кандидатуры этих лиц (не менее двух) также рассматриваются Руководите лем Администрации Президента с проведением необходимых консультаций и за тем представляются Президенту Российской Федерации.

При отклонении представленных кандидатур новые кандидатуры представля ются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации в уста новленные Президентом Российской Федерации сроки, позволяющие обеспечить «соблюдение норм федерального законодательства».

Законность нового порядка избрания на свои должности глав исполнительной власти в субъектах федерации была оспорена 14 региональными организациями Союза правых сил (всего 57 человек) в Конституционном суде России. В своем по становлении от 21 декабря 2005 г. Конституционный суд России признал (при осо бом мнении двух судей) не противоречащим Конституции РФ новый порядок из брания. Подтверждено право Президента России по ряду оснований отстранять гу бернаторов от занимаемой должности, а также распускать законодательное собрание субъекта РФ в том случае, если оно дважды отклоняет предложенную кандидатуру.

Необходимо отметить, что с 1991 г. по январь 2005 г. во всех регионах страны состоялось более 250 губернаторских выборов. Они характеризуются следующи ми чертами. Официальная стоимость проведения каждых выборов в среднем со ставляла около 30 млн руб., а проведение всех обошлось бюджету в 7,5 млрд руб. Фактические же расходы составляют совсем иные и значительно более высокие суммы. От финансовых возможностей самих кандидатов или их команд нередко зависели результаты выборов, не имеющих отношения к их профессиональным достоинствам.

В августе 2005 г. был проведен очередной социологический опрос с целью выяв ления эффективности действий на занимаемых постах глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (губернаторов, президентов, глав администра

1 Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмот рения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнитель ного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 29 дек.

Университетская серия

181

Раздел 7. Формы государства

ции). Качество их работы предлагалось оценивать по следующим критериям: спо собность успешно решать социальные и экономические проблемы региона; эффек тивность борьбы с преступностью и обеспечение безопасности населения. Наибо лее профессионально подготовленными и умелыми руководителями, по весьма критическому мнению респондентов, были признаны: Аман Тулеев — губернатор Кемеровской области (34 пункта из 400); Юрий Лужков — мэр г. Москвы (29); Минтимер Шаймиев — президент Татарстана (13); Александр Ткачев — Краснодар ский край (12)1.

В стране сложился рынок политических услуг, стоимость которых оценивается экспертами в 400—700 тыс. долл. В зависимости от степени популярности кандида та на должность мэра затраты на его выборы колеблются от 100 тыс. долл. до 1 млн долл. Разработка стратегии избирательной компании оценивается в 30 тыс. долл. Сочинение «слогана» и рекламного девиза — 14 тыс. долл. Управляемые слухи — 150 тыс. долл. Компромат на соперника — 15 тыс. долл.2

Число претендентов, баллотировавшихся на пост главы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президента, губернатора, главы администра ции) варьировалось от 1 до 16 (выборы губернатора Ленинградской области 19 сен тября 1999 г.).

Наибольший процент голосов избирателей на выборах получали президенты Ингушетии (Руслан Аушев — 99,9%), Кабардино Балкарии (Валерий Коков — 99,35%), Татарстана (Минтимер Шаймиев — 97,17%), а также губернатор Кемеров ской области Аман Тулеев (94,54%).

Несмотря на ранее существовавшие законодательные ограничения, связанные с условиями нахождения на должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (продолжительность срока — 4 года, кратность переизбра ния — не более двух раз) по состоянию на сентябрь 2005 г. бессменно руководили регионами: Магомедали Магомедов (Дагестан) — 18 лет 2 месяца; Егор Строев (Ор ловская область) — 16 лет 9 месяцев; Минтимер Шаймиев (Татария) — 16 лет; Мур таза Рахимов (Башкирия) — 15 лет 6 месяцев; Валерий Коков (Кабардино Балка рия) — 14 лет 3 месяца; Михаил Прусак (Новгородская область) — 13 лет 10 меся цев; Анатолий Лисицын (Ярославская область) — 13 лет 10 месяцев; Шериг — оол Ооржак (Тува) — 13 лет 6 месяцев; Юрий Лужков (Москва) — 13 лет 3 месяца; Кирсан Илюмжинов (Калмыкия) — 12 лет 5 месяцев3.

На территории Российской Федерации действует единая судебная система и прокуратура. Согласно конституции РФ судебная система России устанавливает ся Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Судебная власть осуществляется как федеральными судами, судьи которых назначаются Президен том РФ, так и судами в субъектах Федерации. Однако все суды образуют единую систему во главе с Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ, яв ляющимися высшими судебными органами каждый в своей области. Этим органи зация судебной власти в Российской Федерации отличается от дуализма судебной системы в других Федерациях (например, в США), в которых на территории субъ

1 Александров П. Рейтинг губернатора // Российская газета. 2005. 24 авг.

2 Выжутович В. Плеть и обух (Рынок политических услуг — никакого затишья) // Российская газета. 2005. 13 апр.

3 Прокремлевский горец // Коммерсантъ. 2005. 17 сент.

182	Университетская серия

Тема 5. Территориальное устройство Российской Федерации

екта Федерации действуют как собственная система во главе со своим верховным судом, так и федеральные суды во главе с верховным судом Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации является общефедеральным ор ганом в области конституционного производства, а аналогичные суды (конституци онные и уставные), создаваемые в республиках, краях и областях, составляют сис тему судов субъектов Федерации.

В соответствии с законом о статусе судей в Российской Федерации (ч. 3 ст. 6 в редакции от 21 июня 1995 г.) судьи федеральных судов общей юрисдикции и ар битражных судов подлежат назначению Президентом РФ с учетом мнения законо дательного (представительного) органа соответствующего субъекта Федерации.

Деятельность Прокуратуры РФ построена по принципу строгой централиза ции. Это единая для всей Федерации централизованная система с подчинением ни жестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Полномо чия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федераль ным законом РФ «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 г. В соответствии с ч. 1 ст. 40 этого закона лица, впервые назначаемые на должность прокурора (значит, и Ге нерального прокурора), принимают присягу, в которой они клянутся «дорожить сво ей профессиональной честью, быть образцом неподкупности, моральной чистоты, скромности, свято беречь и приумножать лучшие традиции прокуратуры».

Статьей 79 Конституции за Российской Федерацией закреплено право на уча стие в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ. Это право Россия реализует в полной мере.

Каждый субъект федерации имеет свою территорию. Так, Конституция Респуб лики Хакасия в ст. 5 устанавливает: «Территория Республики Хакасия целостна и неприкосновенна». Часть 1 ст. 4 Устава Архангельской области определяет, что ее территория не может быть изменена без согласия органов государственной власти области.

Каждый субъект Федерации имеет свою систему права. Вне пределов веде ния РФ, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики — края, облас ти и другие субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов, подзаконных актов. Республики принимают свои конституции, причем процедура их принятия и изменения устанавливается самими республика ми. Другие субъекты Федерации имеют уставы, которые принимаются законода тельным (представительным) органом соответствующего субъекта (ч. 2 ст. Консти туции РФ). По своей юридической силе конституции республик и уставы краев, об ластей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равнозначны, различаются только в терминах, присущих государствам и государст венным образованиям.

Система прав субъектов Федерации являются составной частью системы права Российской Федерации. Поэтому конституции, уставы, законы и иные норматив ные правовые акты, принимаемые в субъектах Российской Федерации, должны со ответствовать Конституции РФ и федеральным законам. В целях обеспечения это го соответствия Указом президента от 25 января 1996 г. была образована Комиссия при Президенте РФ по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ при проведении конститу ционно правовой реформы в субъектах Федерации. Здесь нужно также заметить,

Университетская серия

183

Раздел 7. Формы государства

что нормативные правовые акты, принятые субъектами Федерации в пределах сво его исключительного ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федера ции самостоятельно. При этом должны быть соблюдены требования ст. 77 Консти туции РФ о том, что система органов государственной власти субъектов должна соответствовать основам конституционного строя РФ (в том числе принципу раз деления властей) и общим принципам организации представительных и исполни тельных органов государственной власти, которые устанавливаются федеральным законом. Такой закон еще не принят. Поэтому система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации создавалась больше на интуитивно эмо циональном, нежели централизованном уровне. Это привело к разнобою не только в наименованиях, но и в функциях органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации.

Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливает ся в конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации. Так, например, по конституции Республики Хакасия высшим представительным и единственным законодательным органом является Верховный Совет (ст. 72), ис полнительную власть осуществляет Правительство, возглавляемое председателем (ст. 88), который также является высшим должностным лицом республики (ст. 89), судебная власть осуществляется судами. Конституция Республики Дагестан уста навливает, что государственную власть в ней осуществляют Народное Собрание республики Дагестан, Государственный Совет, Правительство, суды (ст. 7).

В ряде республик — Башкортостан, Карелия, Кабардино Балкария, Саха (Яку тия) — действуют двухпалатные парламенты. В республике Тыва наряду с традици онными органами власти Конституция предусматривает создание специфического органа — Великого Хурала (съезда) народа Республики Тыва как органа всенарод ного свободного волеизъявления, который наделяется исключительным правом принимать изменения и дополнения в Конституцию (ст. 6). В республиках учреж дены конституционные и мировые суды.

Следует отметить, что в мире наблюдается тенденция увеличения двухпалат ных парламентов. С 70 х годов ХХ столетия их численность выросла с 45 до 76 (март 2004 г.). Объяснение этому процессу видится в следующем: наряду с предста вительством интересов нации более полно обеспечиваются интересы населения от дельных регионов, групп и слоев общества; оптимизируется законодательный про цесс, предусматривающий участие в нем обеих палат (система сдержек и противо весов); появляется реальная возможность более эффективного воздействия на процесс стабилизации государственности и политических отношений в обществе.

Оценивая организацию государственной власти республик, их принято условно подразделять на:

президентские — Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Кабардино Балкария, Калмыкия, Северная Осетия — Алания, Татарстан, Чувашия;

парламентские — Дагестан, Мордовия, Удмуртия;

смешанные — Карелия, Коми.

Законодательную власть в краях, областях, городах федерального значения, ав тономных образованиях осуществляют думы, законодательные собрания, собрания депутатов (названия этих органов устанавливаются в уставах). Они также отлича ются друг от друга объемом полномочий, системой выборов, структурой (однопа латные и двухпалатные). Московская городская Дума, например, является как представительным органом городского самоуправления, так и представительным

184	Университетская серия

Тема 5. Территориальное устройство Российской Федерации

и законодательным органом государственной власти города Москвы (ст. 6 Устава г. Москвы).

Исполнительная власть в краях, областях, городах федерального значения, ав тономной области, автономных округах осуществляется губернатором, главой ад министрации, администрацией области и т. д. Московская городская администра ция является исполнительным органом городского самоуправления и исполни тельным органом государственной власти Москвы (ст. 6 Устава г. Москвы).

Судебная власть устанавливается в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Рос сийской Федерации».

В пределах ведения РФ и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ) и могут по взаимному согла сию делегировать друг другу выполнение части своих полномочий (ст. 78).

Президенту РФ дается право (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обяза тельствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государст венной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъ ектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

Субъекты РФ имеют свою официальную символику — герб, флаг, гимн. Право вой статус и порядок их использования устанавливаются в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации.

Ссылаясь на исторический опыт, некоторые исследователи выдвигают предло жения, направленные на изменение существующего административно территори ального деления с учетом экономических интересов страны. Вместо прежних 89 субъектов Российской Федерации предлагают оставить 12, обозначив их сле дующим образом: Северо Западная губерния (центр в Санкт Петербурге); Цен тральная (центр в Орле); Центрально Черноземная (центр в Воронеже); Вол го Вятская (центр в Нижнем Новгороде); Поволжская (центр в Волгограде); Севе ро Кавказская (центр в Краснодаре); Уральская (центр в Екатеринбурге); Западно Сибирская (центр в Новосибирске; Восточно Сибирская (центр в Красно ярске); Дальневосточная (центр в Хабаровске); Калининградская губерния; феде ральный округ (г. Москва).

Меры федерального вмешательства

Практика государственно правового развития с учетом зарубежного и отечест венного опыта свидетельствует о том, что «договорные, согласительные, координаци онные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами»1не всегда обеспечивают свое предназначение. В опре деленных случаях возможно применение мер федерального вмешательства в полно

1 Барциц И. Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С. 21—30.

Университетская серия

185

Раздел 7. Формы государства

мочия субъектов не только с целью поддержания принципа законности, но и защи ты общегосударственных интересов.

Проведение на протяжении ряда лет контртеррористической операции на Се верном Кавказе (с декабря 1994 г.) является одним из способов реализации чрезвы чайного законодательства России посредством применения конфронтационной формы федерального вмешательства. В ходе его осуществления на определенной территории устанавливается особый правовой режим, основной составной частью которого является административно правовой режим.

Федеральное вмешательство следует рассматривать как абсолютное право госу дарства на применение предусмотренных законами мер с целью сохранения одного из своих основополагающих принципов — внутреннего суверенитета. Это вытекает из исходных принципов федерализма, отражающих его сущность1.

Некоторые государства с федеративным устройством «на крутых поворотах ис тории» вынуждены были обращаться к применению такого права. Например, в ис тории США, Австралии и Канады были периоды, когда в целях максимальной мо билизации внутренних ресурсов (мировые войны, период «великой депрессии») принимался комплекс мер, получивший название «доктрины чрезвычайного фе& дерализма». Это означало издание и введение в действие чрезвычайного законода тельства, наделявшего «чрезвычайными полномочиями органы центральной вла сти и усиление унитаристских тенденций»2.

Правовые предписания излагались в императивной форме, содержались пре имущественно в нормах административного и уголовного права. Они предусматри вали применение более жестких мер юридической ответственности, носили времен ный характер и отражали сущность переживаемых государствами кризисных си туаций. В последующем накопленный опыт федеративных отношений различного вида (вертикальных и горизонтальных) стал основой формирования соответствую щего законодательства3.

С распадом СССР и обретением государственного суверенитета в Российской Федерации начался процесс формирования законодательства определяющего пра вовые основы создаваемого института федерального вмешательства как необходи мого условия функционирования государства с федеративной формой территори ального устройства. Первым шагом на пути решения этой проблемы было разгра ничение на конституционном уровне предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации (ст. 71—72). Затем стали приниматься норматив ные правовые акты, детализирующие это положение Конституции Российской Фе дерации. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами яв ляется наиболее сложной проблемой на теоретическом и практическом уровнях. Этот процесс в значительной степени является предметом конституционно право вого (определение полномочий) и административно правового (механизм реализа ции) регулирования4.

1 См., например: Калина В.Ф. Федерализм: понятие и конституционные принципы // Юрис пруденция, 2002. № 1. С. 213—236; Гончаров И. В. Монография «Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России». М.: Ака демия управления МВД России, 2003.

2 Калина В. Ф. Развитие идеи федерализма и его теоретических моделей в истории политиче ской и правовой мысли (лекция) // Юриспруденция. М., 2002. № 2. С. 276—300.

3 Более подробно смотри, например: Самеков М. С. Взаимоотношения штатов в системе аме риканского федерализма // Государство и право. 1997. № 9. С. 95—98.

4 См. ст. 71—72 Конституции Российской Федерации.

186	Университетская серия

Тема 5. Территориальное устройство Российской Федерации

В предметы ведения федерального центра включаются наиболее важные вопро сы государственной жизни: оборона страны, внешняя политика, финансы, налого обложение, организация высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, введение особых правовых режимов и т. д. К исключитель ному ведению субъектов федерации отнесены: вопросы организации деятельности территориальных органов власти; обеспечение общественной безопасности и охра на общественного порядка; охрана окружающей среды и т. д. К предметам совмест ного ведения отнесены вопросы, решение которых необходимо, соблюдая баланс интересов, решать на различных управленческих уровнях в силу их специфическо го характера.

31 марта 1992 г. в Москве были ратифицированы три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Они закрепляли допустимость взаимного делегирования прав на основе специальных соглашений между: феде ральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации1; федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга Российской Федерации2; федераль ными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации3.

В период заключения договорных отношений они, несомненно, сыграли поло жительную роль в вопросах формирования фактически нового государства, приос тановив «центробежные» настроения отдельных регионов. По прошествии опреде ленного времени содержание подписанных договоров практически свелось на нет.

Вто же время Президент России В. В. Путин высказывается за необходимость фор

1 Договор (статья 4) определил порядок введения чрезвычайного положения федеральными ор ганами государственной власти Российской Федерации на территории республики. Для этого необ ходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики. В тоже время, органы государственной власти республики уполномочиваются (по аналогии с Законом СССР

от 3 апреля 1990 г. № 1407 1 «О правовом режиме чрезвычайного положения» и Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253 1 «О чрезвычайном положении») при наличии обстоятельств, служащих ос нованием для введения режима чрезвычайного положения вводить его (Федеральный конституци онный закон от 30 мая 2001 г. № 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» этого не предусматривает) с немедленным уведомлением Президента Российской Федерации и Федерального собрания (ранее: Верховный Совет Российской Федерации). Содержание ограничительных мер и порядок их осуще ствления должны определяться в этом случае соответствующим федеральным законом, который до настоящего времени еще не разработан // Сборник законодательства по конституционному (государ ственному) праву Российской Федерации. Р н Д: Феникс; М.: Зевс, 1997. С. 382—387.

2 Договор (статья 4) определил порядок введения чрезвычайного положения федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории республики. Для этого необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики. В тоже время, органы государственной власти республики уполномочиваются (по аналогии с Законом

СССР от 3 апреля 1990 г. № 1407 1 «О правовом режиме чрезвычайного положения» и Законом РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253 1 « О чрезвычайном положении») при наличии обстоятельств, служащих основанием для введения режима чрезвычайного положения вводить его (Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» этого не преду сматривает) с немедленным уведомлением Президента Российской Федерации и Федерального со брания (ранее: Верховный Совет Российской Федерации). Содержание ограничительных мер и порядок их осуществления должны определяться в этом случае соответствующим федеральным законом, который до настоящего времени еще не разработан // Сборник законодательства по кон ституционному (государственному) праву Российской Федерации. Р н Д: Феникс; М.: Зевс, 1997. С. 388—395.

3 Там же. С. 396—401.

Университетская серия

187

Раздел 7. Формы государства

мирования внешней политики государства при активном участии регионов. Ведь 46 из 88 субъектов Российской Федерации являются приграничными1.

«Набор» средств федерального вмешательства включает в себя самые разнооб разные меры: введение в действие особых правовых режимов чрезвычайного и во енного положения; возможность введения прямого президентского правления; «пе рераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации; использование процедуры импичмента; роспуск зако нодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразде лений милиции; отмена незаконного решения»2 органа власти субъекта федерации и т. д.

Часть принимаемых мер осуществляется в процессе повседневной деятельно сти должностных лиц и органов государственной власти, обладающих соответст вующими полномочиями. Это могут быть: решения Президента или Председателя Правительства Российской Федерации3, посредством принятия нормативных ак тов ограничительного характера, затрагивающие интересы конкретных субъектов федерации; судебное решение; протесты прокуроров как одна из форм реагирова ния на обнаруженное нарушение федеральных законов. В настоящее время процесс федерального вмешательства осуществляется на правовой основе, включающей в себя не всегда обладающий системностью блок нормативных правовых актов раз личной юридической силы, принимаемых не только федеральными органами вла сти, но и органами власти субъектов Российской Федерации.

Федеральным законодательством предусматривалась возможность досрочного отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации избирателя ми субъекта Российской Федерации. Это могло быть в случае, если такое положение предусматривалось законодательством субъекта Российской Федерации4. Поста новлением Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10 П оно признано не соответствующим Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:

1.Не предусматриваются четкие правовые основания отзыва высшего должно стного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполни тельного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

2.Не устанавливаются процедурные гарантии, в частности не предусмотрено положительное голосование большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного приме нения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

1 Субъекты Федерации и внешняя политика // Российская газета. 2003. 22 января.

2 Барциц И. Н. Указ. Соч. С. 23.

3 См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 марта 2004 г. № 117 «О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными ор ганами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а так же о внесении изменений в такие соглашения» с последующим изменением от 9 июля 2004 г. № 346 // СЗ РФ. 2004. № 10. Ст 870; Российская газета. 2004. 11 марта.

4 См.: подп. «к» ст. 19 Федерального закона от 10 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих прин ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государст венной власти субъектов РФ» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

188 Университетская серия

Тема 5. Территориальное устройство Российской Федерации

Обоснованность и законность федерального вмешательства является не только внутригосударственной проблемой. Создание международных организаций раз личного вида, а затем и системы коллективной безопасности породило новое явле ние в международных отношениях, имеющее сходные черты с институтом феде рального вмешательства. Оно получило название гуманитарная интервенция1 и представляет собой интернациональное вмешательство в дела отдельных госу дарств, все чаще с использованием военной силы. Специалисты отмечают довольно частое появление в американской политической аналитике словосочетания «мяг кие суверенитеты», обосновывающее в определенных ситуациях право Совета Безопасности ООН выдавать мандат на необходимость интернационального вме шательства2.

В Российской Федерации идет активный процесс по формированию правовых оснований и пределов федерального вмешательства в дела субъектов федерации. В ходе его иногда просматриваются попытки дальнейшей централизации власти. На законодательном уровне предполагается определить возможность возложения федеральными органами государственной власти на себя временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Нередки случаи и «федерального вмешательства наоборот». В первую очередь, это касается новых государств, формирующихся на федеративной основе. В марте 2004 г. новое руководство Грузии в ультимативном порядке под угрозой примене ния силовых методов попыталось заставить имеющую статус автономии республи ку Аджария подчиняться указаниям центра. В ответ на это руководство Аджарии ввело на своей территории режим чрезвычайного положения с проведением ком плекса мероприятий, направленных на подготовку к защите территории от возмож ного вооруженного вторжения сил федерального центра (мобилизация населения, формирование и вооружение народного ополчения, подготовка территории к воз можному нападению). В начале мая 2004 г. лидер Аджарии Аслан Абашидзе (еще

в1991 г. он стал председателем Верховного совета Аджарии) был вынужден уйти

вотставку. Это один из ярких примеров мирного разрешения конфронтационного противостояния между центром и одним из его субъектов федерации при непосред ственном привлечении населения.

Ряд субъектов Российской Федерации в принимаемом законодательстве также вторгается в предметы ведения федерального центра. Определенная работа в этом направлении уже ведется. Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении3 отказал в принятии к рассмотрению запросов, поступивших из Та тарстана и Башкортостана. Их высшие законодательные органы (соответственно Государственное Собрание и Государственный Совет), по мнению Конституцион ного Суда Российской Федерации, в одностороннем порядке расширили опреде ленные Конституцией Российской Федерации свои предметы ведения за счет пол

1 Гусейнов В. Современная «философия интернационализма» // Независимая газета. 2001. 7 июля.

2 См., например: Зорькин В. Апология Вестфальской системы // Российская газета. 2004. 13 июля.

3 Определение Конституционного Суда Российской Федерации по запросам Государственно го Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан о про верке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» от 6 марта 2003 г. № 103 0 // Российская газета. 2003. 29 апр.

Университетская серия

189

Раздел 7. Формы государства

номочий федеральных структур, наделив конституционные суды своих республик следующими полномочиями:

обеспечение верховенства и непосредственного действия своих конституций на всей территории республик;

ограничение или запрещение деятельности политических партий. Специалисты высказываются за необходимость выработки дифференцирован

ного экономического подхода в отношениях федерального центра с различными ре гионами страны1. В Российской Федерации, по существу, отсутствует региональная политика, способная в интересах развития общего экономического пространства, сохранения территориальной ценности и усиления безопасности государства огра ничить, а при необходимости и ликвидировать диспропорции в потоках инвести ций и рабочей силы.

В государствах с федеративным устройством постоянно действуют федератив ные отношения как вертикальные (между федеральным центром и субъектами фе дерации), так и горизонтальные (между субъектами федерации). Иногда между субъектами федеративных отношений по различным основаниям возникают кон фликтные ситуации различной интенсивности.

Соглашаясь в целом с потребностью выработки подходов, связанных с последо вательностью применения мер федерального вмешательства считаем необходимым заметить, что более точной группировкой применяемых мер может быть следую щая: меры предупредительно процедурного характера; пресекательные меры; меры, направленные на изменение предметов ведения в одностороннем порядке; меры, связанные с ограничением конституционных прав и свобод граждан и организаций.

Федеральное вмешательство в зависимости от оснований его осуществления и преследуемых целей предполагает, по крайней мере, три основных варианта действий, два из которых предусматривают применение полярных методов.

А. Конфронтационный — преодоление острых противоречий, возникших меж ду федеральным центром и отдельными регионами. Этот вариант является наибо лее жестким. Он предполагает использование федеральным центром силовых средств воздействия в установленном федеральным законом порядке. Применяется с соблюдением последовательности мер предупредительно процедурного характе ра, к которым следует отнести: рассмотрение ситуации в Федеральном Собрании Российской Федерации; при необходимости обращение в Конституционный Суд Российской Федерации; издание Указа Президента Российской Федерации соот ветствующего содержания.

Б. Консолидированный — помощь федерального центра в преодолении реаль ной угрозы наступления чрезвычайной ситуации или ликвидации ее последствий

вотдельных регионах.

В.Выполнение роли социального арбитра2 или третейского судьи — подоб ные методы государство должно применять непосредственно или через государст венные структуры в случае возникновения разногласий между ветвями власти

всубъектах Российской Федерации, или между отдельными субъектами Россий ской Федерации.

Под конфронтационным федеральным вмешательством следует понимать абсо лютное право государства в лице главы государства (высшего должностного лица)

1 Примаков Е. М. Россия в 2004 г.: взгляд в будущее // Российская газета. 2005. 15 янв.

2Более подробно см.: Чиркин В. Е. Три ипостаси государства // Государство и право. 1993. № 3.

С.107—115.

190	Университетская серия