Раздел 7. Формы государства

государства, возглавляет исполнительную власть и вооруженные силы. В период внутренних беспорядков и межгосударственных вооруженных конфликтов он обладает широким кругом чрезвычайных полномочий.

При сверхпрезидентских формах государственного правления, как было отме чено в докладе Программы развития ООН по Центральной Азии, «президент и его администрация (аппарат) полностью контролируют процесс принятия политиче ских решений, в то время как независимость парламента и судов остается номи нальной»1. В таких государствах при наличии всех формальных атрибутов демо кратии отсутствуют реальные рычаги воздействия (противовесы) на принимаемые президентом решения.

В государствах Центральной Азии сверхпрезидентские формы правления прак тически стали правилом, а не исключением. Как показывает практика, они способ ны обеспечить политическую стабильность, эффективность государственного управления и высокие темпы роста экономического развития. Как правило, назна чение на руководящие должности в таких государствах основывается прежде всего на личной преданности кандидатов. Для удержания власти создается система то тального централизованного контроля за всеми сферами общественной жизни. Еще одной особенностью по вполне понятным причинам (притягательность к власти, страх перед возможным юридическим преследованием) следует считать проблему добровольного ухода суперпрезидента с политической арены.

Тема 3. ФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

Формы территориального устройства представляют собой административно территориальное и национальное строение государства, раскрывающее характер взаимоотношений между его составными частями, между центральными и местны ми органами государства.

В теории и практике государственного строительства различают следующие формы территориального устройства: унитарные, федеративные и конфедератив ные. Конкретный выбор формы территориального устройства зависит от ряда мно гочисленных внутренних (в большей степени) и внешних факторов. Например, все государства мира с многочисленным и многонациональным составом населения, а также большими территориями являются федерациями.

Нередко федеративное государство практически является унитарным. В основе такого несоответствия чаще всего лежит политический фактор. Посредством при своения себе ряда важнейших полномочий федеральными органами государствен ной власти и, в первую очередь экономических, фактически федерация превращает ся в унитарное государство.

Унитарные государства:

одна система высших органов представительной, исполнительной и судеб ной власти;

одна конституция, финансовая, налоговая и законодательные системы, еди ные вооруженные силы;

наличие местных органов власти, не обладающих признаками суверенитета.

1 Анатомия семейных режимов (стабильность сверхпрезидентских режимов оборачивается неразрешимыми проблемами) // Коммерсантъ. 2006. 7 февр.

164	Университетская серия

Тема 3. Формы территориального устройства

Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют мест ные органы и административно территориальные единицы управляются назначен ными представителями центральной власти. В других государствах местные орга ны создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) централь ной власти.

В зависимости от вида контроля различают централизованные или децентра лизованные унитарные государства. В некоторых унитарных государствах ис пользуется предоставление более льготного правового статуса одним или не скольким административно территориальным единицам. Такое унитарное государ ство, получившее название «регионалистское» (Италия, Китай, Испания, Никара гуа), характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений.

Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических, религиозных). Например, в Греции имеет статус автономного образования остров Афон. Именно там находится одна из святынь христианства — святая гора Афон. На его территории расположены 20 мужских православных христианских монастырей. Фактически это монашеская республика в составе светского государства со своими органами управления и свои ми строгими порядками. На острове запрещены развлекательные атрибуты свет ской жизни (рестораны, казино, ночные клубы…). Запрещается посещать остров женщинам, даже имеющим статус монахинь. Весьма строгие требования к одежде (запрещается носить шорты).

Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно территориальных единиц. Однако само стоятельность автономий допускается только в пределах, установленных централь ной властью. В унитарном государстве может функционировать и местное само управление, действовать муниципальные органы.

Унитаризм по сравнению с дроблением территории на уделы, княжества, — яв ление, безусловно, прогрессивное, способствует становлению единого рынка, раз витию экономических отношений. Однако с развитием общества, проявлением гло бальных экономических проблем и других факторов начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государственных образований.

Федеративные государства:

две системы высших органов власти — федеральное и субъектов федерации;

территория федерации состоит из территорий отдельных ее субъектов (шта тов, республик, земель). В то же время территории всех субъектов составляют еди ную территорию страны;

граждане субъектов федерации одновременно являются гражданами всей страны;

федерация имеет единые вооруженные силы, финансовую, налоговую и де нежную системы;

субъекты федерации могут иметь собственные войсковые формирования;

основную внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы.

По нашему мнению, В. Ф. Калина1достаточно обоснованно предложил считать

исходными принципами федерализма следующие.

Университетская серия

165

Раздел 7. Формы государства

1.Отсутствие реального суверенитета (есть только его признаки) у субъектов федерации и отсутствие права на одностороннее изменение статуса субъекта феде рации.

2.Разграничение на конституционном и договорном уровнях предметов веде ния между федерацией и ее субъектами и возможностей их изменения.

3.Верховенство федерального законодательства над законодательством субъ ектов федерации.

4.Единство экономической и социальной системы, свободное передвижение людей, товаров, услуг в пределах всей федерации.

5.Равноправие субъектов федерации.

6.Территориальный подход к строительству федерации.

7.Принцип системности, в котором важнейшую роль играет необходимость со хранения государственной целостности (единая форма государственного правле ния, политического и государственного режима). Сохранение или разрушение сис темных связей с субъектами федерации напрямую связано с вопросами обеспече ния безопасности такого государства (экономической, политической, военной, экологической, геополитической и т. п.).

Существует несколько подходов к формированию федеративных государств. Например, федерация Соединенных Штатов Америки образовалась из конфедера ции, представлявшей собой союз суверенных государств, которые объединились на добровольных началах в единое государство. Российское федеративное государство образовалось не на договорных, а на конституционных началах. Поэтому в соответ ствии с конституцией страны высшей властью обладает народ всей России, а не от дельная ее часть (субъект федерации).

Вопрос объема и видов полномочий федеральных и иных органов власти реша ется на основе трех принципов:

1.Исключительной компетенции федерации — определения предметов веде ния, по которым только она принимает решения, издает нормативные акты. Все ос тальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

2.Совместной компетенции — установление федеральных полномочий, штат ных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий;

3.Полномочий, отнесенных к компетенции субъектов федерации.

В СССР по Конституции 1936 г. распределение предметов ведения между союз ным центром и входящими в его состав 15 ю союзными республиками определялся тем, что все министерства и государственные комитеты делились на три вида:

союзные — решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению со юзного центра (оборона, безопасность, вопросы войны и мира, внешнеэкономиче ские связи);

союзно республиканские — решали вопросы, относящиеся к предметам со вместного ведения союзного центра и республик, входящих в состав СССР;

республиканские — решали вопросы, относящиеся к исключительному ве дению союзных республик. В отличие от вышеперечисленных республиканские ми нистерства создавались только по инициативе союзных республик.

В некоторых федеративных государствах появился такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами феде рации, как взаимное делегирование полномочий. Это позволяет как бы снять во прос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру и свидетельствует о добровольности распределения компетенции. Формула о делегировании полно

166	Университетская серия

Тема 3. Формы территориального устройства

мочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ас социированного члена, т. е. субъекта федерации, отличающегося по своему статусу от других субъектов федерации прежде всего большой самостоятельностью, добро вольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распределени ем. Фактически в составе России таким статусом обладает Татарстан.

Иногда статус ассоциированного члена федерации используется и для юри дического прикрытия намерения субъекта федерации выйти из состава федера ции. В некоторых государствах с федеративным устройством на законодатель ном уровне закрепляется право выхода субъекта Федерации из ее состава (Кана да, СССР по конституции 1936 г.). Такое право получило название «право сецессии».

В связи с этим появились понятия об асимметричной федерации — где установ лены разные политико правовые отношения между федерацией в целом и ее от дельными субъектами, «жесткой» или «мягкой» федерации. Асимметрия в федера тивном государстве возможна, но не в конституционном статусе субъектов федера ции, а в объеме полномочий, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами, т. е. речь идет об асимметрии управления в федеративном государстве.

Сфера деятельности и компетенции как федеральных органов, так и субъектов федерации по управлению экономикой, бюджетом, социальной сферой и другими вопросами должна, прежде всего, соответствовать требованиям, установленным фе деральной Конституцией. Реализация однотипных полномочий совместного веде ния в разных регионах, национально государственных и территориальных образо ваниях требует учета местных особенностей.

Основными принципами федерализма являются:

добровольность и равноправие субъектов, образующих единое государство;

установление их единого конституционного статуса;

суверенитет федерального государства и суверенность субъектов федера

ции;

общность территории и гражданства;

единая армия, денежная, налоговая и таможенная системы;

единое правовое пространство, верховенство федеральной конституции

изаконов на всей территории государства;

разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными ор ганами государственной власти и органами государственной власти субъектов фе дерации.

Проблема соотношения суверенитета, предметов ведения и полномочий феде рального центра и субъектов федерации всегда была центральной в федеративном государстве.

При ее решении важно исходить из следующего:

сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она в нее не входила и оставалась пол ностью независимым государством;

вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет,

атакже верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопро сах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов;

хотя носителем суверенитета федерации выступает ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъек тов, а новое качество;

Университетская серия

167

Раздел 7. Формы государства

законодательство субъектов федерации не должно стоять выше федераль

ных;

самоограничение суверенных прав и полномочий республик—субъектов фе дерации не означает потерю ими своего суверенитета;

суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсо лютны, а относительны не только в смысле их существования в рамках признания приоритета общечеловеческих ценностей и принципов международного права, но

ипотому, что это взаимосвязанные, сопряженные суверенитеты, каждый из кото рых не должен вести ни к автократии, ни к сепаратизму.

Гармоничное сочетание суверенитетов субъектов и федерации достигается чет ким разграничением предметов ведения и полномочий и признанием верховенства федерации в вопросах и сферах жизни, определяемых природой федерализма и об щей заинтересованностью в совместном решении задач.

Субъекты федерации равноправны в отношениях между собой и с федеральным центром, но в то же время могут иметь дополнительные права, если это связано с дополнительными функциями и обязанностями, что не должно повлечь за собой неравноправие субъектов. Принцип многообразия форм федеративных связей дол жен быть четко закреплен в законодательстве.

Порядок избрания или назначения высших должностных лиц органов исполни тельной власти субъектов федерации неодинаков и во многом обуславливается осо бенностями процесса исторического становления и развития соответствующей фе дерации, а также установленной федеральной конституцией схемой организации государственной власти (в том числе и порядком разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами).

Существующие в демократических государствах системы выборов и назначе ний весьма восприимчивы к изменению политических, социально экономических и иных процессов, происходящих внутри страны. В пределах относительно кратко го исторического периода развития они могут переживать трансформацию, которая может быть результатом изменения политического соотношения сил внутри стра ны, необходимости адаптации избирательной системы к актуальным потребностям социально экономического развития страны, защиты ее территориальной целост ности и политической независимости. Например, Италия перешла от пропорцио нальной к смешанной системе формирования национального парламента, а Новая Зеландия — от мажоритарной к пропорциональной.

Вбольшинстве федеративных государств с президентской формой правления (США, Мексика, Бразилия) глава исполнительной власти субъекта федерации (губернатор штата) избирается населением в ходе прямых выборов. При этом из перечисленных государств только для США такой опыт формирования института региональной власти является удачным. Подобная практика в других странах,

сточки зрения соблюдения общегосударственных интересов, не всегда бывает удачной.

Вфедерациях, являющихся парламентскими республиками (Германия, Канада, Австрия, Швейцария), глава правительства (исполнительной власти субъекта фе дерации) избирается или утверждается в должности региональным парламентом или одной из его палат в зависимости от итогов выборов в него.

Вряде стран (Индия) губернатор штата назначается на свою должность прези дентом страны по рекомендации центрального правительства. По аналогичному способу назначаются лейтенант губернаторы провинций Канады и губернаторы

168	Университетская серия

Тема 3. Формы территориального устройства

штатов Австралии (высшие должностные лица, выполняющие функции главы ис полнительной власти в соответствующем субъекте федерации.

Президент России до 1996 г. своим указом назначал на должности глав ис полнительной власти субъектов федерации. Затем они стали избираться непо средственно населением на основе всеобщих прямых равных и тайных выборов. Действующая Конституция не исключает возможности назначения главы ис полнительной власти субъекта федерации вышестоящим федеральным органом (Президентом страны) или законодательным органом власти (парламентом) субъ екта федерации. Именно таким образом замещался пост президента в двух союзных республиках — Дагестане и Карачаево Черкесии.

Конфедерация

Конфедерация представляет собой государственно правовые объединения, или союзы суверенных государств. В отличие от федерации конфедерация создается для достижения определенных, ограниченных задач и целей в пределах известного исторического периода.

Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно правового общения и одновременно являются членами единой госу дарственной организации.

Конфедерация (от лат. confoederatio — союз, объединение) — это временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. Как правило, конфедерация позволяет достигать более высокой степени интеграции в различных сферах общественной жизни (экономической, социальной, политической, военной, идеологической и др.).

При конфедеративном устройстве государства — члены конфедерации сохраня ют свои суверенные права, как во внутренних, так и во внешних делах.

В отличие от федеративного устройства конфедерация характеризуется сле дующими чертами:

конфедерация не имеет своих общих законодательных, исполнительных

исудебных органов;

создаются координационные органы для ведения общих дел;

для вступления в юридическую силу решения координационных органов должны быть ратифицированы органами законодательной власти входящих в союз государств;

правовой основой является договор между участниками;

имеет не единую территорию, а совокупность территорий входящих в нее го сударств;

конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы нало гов, единого государственного бюджета;

общими источниками финансовых средств являются взносы членов конфе дерации;

сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном

союзе;

государства могут договориться: о единой денежной системе; о единых тамо женных правилах, о межгосударственной кредитной политике на время существо вания союза.

Как правило, конфедеративные государства недолговечны: либо они распада ются, либо превращаются в федерацию: Германский союз (1815—1867), Швейцар ский союз (1815—1848) и США, когда в 1781 г. была законодательно утверждена

Университетская серия

169

Раздел 7. Формы государства

конфедерация; Австро Венгрия (до 1918 г.); Швеция и Норвегия (до 1905 г.; соз данная в 1958 г. и распавшаяся в 1961 г. Объединенная Арабская Республика (Еги пет — Сирия). С 1982 по 1988 гг. конфедерацией считался союз между Гамбией и Сенегалом.

Среди ученых по прежнему отсутствует единство точек зрения на характер кон федераций в современных условиях. Одни утверждают, что сегодня их в чистом ви де нет. Другие специалисты считают конфедерацией Европейский Союз (ЕС). ЕС — межгосударственное объединение, сочетающее в себе черты международной организации и федеративного государства. По состоянию на май 2006 г. он включал в себя 25 европейских государств с ежегодным общим бюджетом более 150 млрд долл. и общими органами управления.

Предпринимаются не совсем удачные попытки ратификации государствами — членами ЕС общей евроконституции, текст которой разрабатывался в течение не скольких лет. На состоявшихся в мае — июне 2005 г. во Франции и Нидерландах референдумах население отрицательно высказалось за необходимость ее приня тия. Одной из причин такого результата является обеспокоенность западноевро пейских государств увеличением численности государств — членов ЕС за счет при нятия государств из бывшего социалистического блока, обладающих меньшим эко номическим потенциалом. ЕС возникло на договорной основе на базе Европейских сообществ в 1993 г. Целями ЕС провозглашены:

образование тесного союза народов Европы;

содействие сбалансированному и длительному экономическому прогрессу;

усиление экономического и социального взаимодействия;

образование экономического и валютного союза и создание единой валюты;

утверждение собственной идентичности в международной сфере путем про ведения совместной внешней политики, в том числе в области безопасности и обо роны;

развитие сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел;

сохранение и приумножение общего достояния.

Содружество государств — представляет собой более аморфное, нежели кон федерация, объединение государств. В основе их сознания могут быть межгосу дарственные договоры, уставы, декларации. Объединяющими их признаками явля ются экономические интересы; сходство или тождество правовых систем; общие культурные, религиозные или лингвистические корни. Такие формы объедине ния государств носят переходный характер, трансформируясь со временем в конфедерацию, а может и федерацию. Примерами международных содружеств являются:

Британское содружество — это наиболее устойчивое, длительное и доброволь ное объединение независимых суверенных государств, возникшее в результате рас пада Британской колониальной империи. Характер взаимоотношений между ними был определен Вестминстерским статутом (1931 г.). Состоит из 30 республик и 21 монархии. 16 монархий в качестве главы государства признают британскую ко ролеву, а остальные пять имеют собственных монархов. Главой и символом содру жества является королева Англии.

Содружество независимых государств (СНГ) — межгосударственное объеди нение, созданное на основе соглашения между тремя бывшими республиками

СССР — РСФСР, Беларусью и Украиной (8 декабря 1991 г.). 22 января 1993 г. был принят Устав СНГ. В его состав входит 12 (из 15) бывших республик

170	Университетская серия

Тема 3. Формы территориального устройства

СССР. За низкую эффективность этого объединения некоторые политики вы сказывают точку зрения о том, что СНГ скорее мертво, нежели живо, представ ляя собой некий «политический клуб» бывших союзников в рамках бывшего

СССР.

Существует и другая точка зрения о том, что СНГ обязательно надо сохранить не только по политическим соображениям1. Оно необходимо и для взаимодействия по многим общим вопросам: созданию единого правового и экономического про странства; коллективной обороне; борьбе с международным терроризмом, незакон ным оборотом оружия, наркотиками и иными видами преступлений; решению ми грационных вопросов и т. д. Сторонники этой точки зрения задают законный и вполне справедливый вопрос: почему Европа объединяется, а мы упорно стре мимся к разъединению, игнорируя собственные интересы.

Истории известны и другие формы объединения государств — протекторат и уния. Под протекторатом понимается разновидность международного договора,

врамках которого одно государство на добровольной основе берет на себя обяза тельство покровительствовать другому, более слабому (в экономическом, военном, политическом и ином смыслах). Это может выражаться следующим способом:

восуществлении представительства его интересов во внешних делах; в оказании экономической и иной помощи на безвозмездной основе; в обеспечении военными средствами защиты его суверенитета. В настоящее время о протекторате следует го ворить в прошедшем времени.

Уния — союз, соединение или объединение государств. К этой форме сотрудни чества государств относятся федерации, конфедерации и объединения монархиче ских государств в форме личной или реальной уний.

Личная уния возникает при непреднамеренном совпадении независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах, наступающих в результате различных порядков вступления в престолонаследие. Она может продолжаться до тех пор, пока эти правомочия персонифицированы в одном лице. Политическое значение такого союза оказывает влияние на все стороны объединяемых госу дарств.

Реальная уния — форма соглашения между государствами, в результате кото рого предусматривается общий монарх. В то же время государства остаются незави симыми, без ущерба степени своего суверенитета; отсутствует общая территория; нет единого подданства; продолжает оставаться раздельным государственный бюд жет; система законодательства остается различной (с учетом необходимых модифи кационных процессов, отражающих сущность состоявшегося союза). Они прекра щают свое действие при переходе власти, изменении интересов, расстановки внут риполитических сил или международной обстановки (унии между Норвегией и Швецией в 1815 г., Австро Венгерский союз).

Империя — сложносоединенное государство, не всегда создаваемое на добро вольной основе. Степень зависимости присоединяемых окраин от центра разли чен. Такие государства существовали во все исторические эпохи (Римское госу дарство последнего периода своего существования, царская Россия, Великобрита ния ХIХ в.).

1	См., например: Лукашенко Александр: Россияне для нас — люди родные // Российская газета.
2005.	29 дек.
Университетская серия		171