1.2. Землеустрій як самостійна галузь наукового пізнання

До 1906 р. роботи, пов'язані з перерозподілом земель, назива­лись межуванням. При цьому під межуванням розумівся встанов­лений законом процес розмежування земельної власності та юри­дичне оформлення прав на землю. Головною метою межування було:

• виявлення кількості землі та її власника (за ким вона закріпле­на);

• визначення меж володінь земельних власників, закріплення їх на місцевості межовими знаками (стовпами, каменями тощо) та видача документів на право власності і землекористування;

• розподіл (перерозподіл) землі та її закріплення за новими власниками з одночасною реєстрацією і оформленням прав земельної власності.

Таким чином, шляхом межування держава організувала впо­рядкування та облік земель, реєструвала землевласників і зем­лекористувачів для обкладання їх податком і контролю за вико­ристанням земель, охороняла їх права у випадку порушення і по­легшувала перехід права власності від однієї особи до іншої.

Тобто, межування містило в собі юридичні та землемірно- технічні дії, які пов'язані з видачею, оформленням і реєстрацією документів, складанням планів землеволодінь і землекористувань, обміром і оцінкою земель, вирахуванням площ тощо.

Термін землеустрій був вперше застосований у 1906 році. На відміну від межування, розумівся ширше і переслідував не тільки цілі правового оформлення меж земельних ділянок, але і присто­сування землі до найбільш вигідного господарського використан­ня, а саме як діяльність з економічного впорядкування землево­лодінь. Так, І.А. Іверонов у лекціях, які читав студентам Московсь­кого сільськогосподарського і Московського комерційного інсти­тутів з "Основ землевпорядної справи" у 1915 р., писав: "Разом із закріпленням меж земельної власності на даній визначеній тери­торії виникають питання іншого порядку і значення, а саме: з роз­міщенням земельних володінь і конфігурацією ділянок, які нале­жать різним власникам, досить тісно пов'язані також різні еко­номічні інтереси останніх" [4].

Тому в тих випадках, коли інтереси землевласників задоволь­нялись не шляхом закріплення існуючих меж, а шляхом нового розподілу земель, і при цьому кожен з них отримував ділянку, ек­вівалентну попередній, але зведену в зручний для господарства масив і межі, такій операції присвоювали назву землеустрій.

Різниця між межуванням і землеустроєм привела до виконан­ня цих робіт у дореволюційній Росії різними міністерствами і відом­ствами. Так, межове відомство проводило роботи по межуванню, межові суди вирішували земельні спори, а сільськогосподарські і селянські землі впорядковувались землемірами по землевпоряд­куванню, спори вирішувались землевпорядними комісіями або за розпорядженням землемірів по землевпорядкуванню [5] Вже в цей період поряд із юридичною економічна сторона землеустрою ставала на одне з перших місць. У подальшому різниця між тер­мінами землеустрій і межування знівелювалась, тому що всі мас­штабні роботи щодо розмежування (генеральне та спеціальне ме­жування, земельна реформа, пов'язана з ліквідацією кріпосного права, Столипінська реформа та ін.) переслідували цілі як юри­дичного закріплення меж земельної власності, так і економічного впорядкування землеволодінь.

Враховуючи, що всі дії з утворення нових землекористувань або реорганізації існуючих землеволодінь і землекористувань, внутрішньої організації їх території здійснювались на основі зем­левпорядних проектів, які переслідували мету формування об'єктів земельної власності в різних природних і економічних умовах і з різними цілями та завданнями, межування стало скла­довою частиною землевпорядного процесу. І Уже в післяреволюційний період, згідно Земельного кодексу '1922 р., землеустрій включав:

а) відведення земель, які надаються в користування держав­ним організаціям, закладам і підприємствам, містам і селищам міського типу, об'єднанням трудових землеробів, а також на особ­ливих умовах (оренди, концесії тощо) іншим закладам, товарис­твам і особам;

б) утворення земельних фондів спеціального призначення (пе­реселенського, концесійного, лугового та ін.) і переведення угідь з одного фонду в інший;

в) вилучення земель для державних і суспільних потреб;

г) встановлення міської межі,

ґ) розподіл земель, які знаходяться в користуванні земельних товариств; виділення земель окремим господарствам (дворам) та їх групам; розверстування всіх або деяких угідь земельного товариства на хутірські або відрубні ділянки; розподіл земель відокремлених трудових землеробських господарств (дворів),

д) ліквідація або зменшення черезсмужжя окремих землеко­ристувань, вклинення і вкраплення їх, далекоземелля, непра­вильності окреслень меж та інших недоліків землекористування, прокладання, переміщення або ліквідація доріг, надання водних джерел для напування і переміщення землекористувань у зв'язку з проведенням корінних поліпшень земельних угідь (меліорація);

е) планування сільських місць поселень;

є) встановлення і зміна меж волостей.

Колективізація і утворення крупних сільськогосподарських підприємств сприяло розвитку внутрішньогосподарського землеус­трою. Він являє собою науково обґрунтовану організацію території конкретного господарства із введенням сівозмін, раціональної орган­ізації виробництва, праці й управління, розміщення угідь, сівозмін і влаштування їх території. Таким чином, землеустрій перетворив­ся в цілий комплекс дій, які мають одночасно правовий, техніч­ний, організаційно-господарський і економічний зміст.

Слід відмітити, що і в процесі розвитку землевпорядної науки, так і сьогодні окремі сторони землеустрою абсолютизуються, і це привело до різного його розуміння.

Так, у різний час переважало адміністративно-правове, со­ціально-технічне і організаційно-господарське розуміння земле­устрою, його суті, завдань і змісту. Адміністративно-правова кон­цепція землеустрою була запропонована в дослідженнях професорів О.А. Хапке, Н.П. Рудіна, Б.С. Мартинова. На думку дослід­ників, суть землеустрою включала в себе правовий зміст, а сам землеустрій визначався як" діяльність державної влади, яка зас­нована на встановлених у законі засадах і направлена на пере­творення існуючих земельних прав окремих власників з метою створення самостійних поземельних володінь" [6]. Соціально-тех­нічного напряму землеустрою притримувались професори Ф.Г. Не- красов, К.М. Сазонов, В.І. Кірко, А.А. Ржаніцин. Вони вважали, що в основі землеустрою лежать технічні дії щодо земельних площ (їх розмірів, конфігурації, розміщення) до соціально-виробничих цілей і завдань [7].

Організаційно-господарську точку зору на суть змісту землеус­трою висунув професор І.Є. Герман. Він визначив землеустрій як "переділ маєтків по формі і змісту в стан найбільш придатний і вигідний у цілях сільського господарства" [8]. Дану точку зору потім розвивали багато вчених-землевпорядників - І.В. Мозжунін, Н.П. Огоновський, В.В. Редькін та інші.

Таке одностороннє розуміння землеустрою неодноразово кри­тикували професори П.М. Першин, І.Д. Шулейкін, С.А. Удачін. У поняття землеустрою вони обов'язково включали його технічну, правову й економічну сторони.

Відомий вчений П.М Першин ще в 20-х роках протиставляв па­нувавшим у землевпорядній науці тих років організаційно-право­вому і землемірно-технічному напрямкам соціально-економічний [9]. Він, володіючи силою наукового передбачення, звертав увагу на те, що при плановій системі народного господарства земле­впорядне пристосування території стає продуктом організуючих дій держави, спрямованих на розвиток продуктивних сил суспіль­ства у формах колективного господарства. П.М. Першин відмічав, що" суспільні відносини володіння і користування землею безпо­середньо визначають економічну суть землеустрою" [10].

На розвиток землевпорядної науки та землеустрою в Україні вирішальний вплив здійснювала наукова школа Росії, а потім Ра­дянського Союзу впродовж усіх часів, аж до 1991 року, тобто до проголошення незалежної України.

У післявоєнний період в Україні формуються чотири наукові центри з проблем землеустрою: у м. Києві на чолі з академіком Першином П.М., м. Харкові на чолі з професорами Гороховим Г.І. та Кірсановим В.О., м. Одесі на чолі з професором Гендельма- ном М.А. і м. Львові на чолі з професором Шулейкіним 0.0. Вка­зані наукові центри не були належним чином скоординованими щодо розробки наукового забезпечення землеустрою в Україні.

Під керівництвом академіка П.М. Першина в національній ака­демії наук України відпрацьовувалися наукові засади соціаль­них і економічних аспектів землеустрою. Відзначаючи великий внесок у розвиток теорії про землеустрій академіка П.М. Перши­на та його учня, д. е. н., професора Веденічева П.Ф., необхідно відмітити, що вони землеустрій розглядали "як господарський акт, який виростає соціально в більш або менш складне економічне явище" [10, с. 283].

Важливим моментом у дослідженнях указаних авторів є поси­лання на загальнодержавну форму власності на землю [11]. Хоча в той період (за радянських часів) існувала теоретично не визна­чена форма - особисті підсобні господарства (присадибні землі), які приймали участь в обороті через купівлю-продаж нерухомості так званим тіньовим способом. Таким чином, ця категорія земель була поза увагою землеустрою, хоча із цими землями здійснюва­лись дії: відведення, вилучення, перерозподілу тощо, які відно­сяться до робіт із землеустрою.

Вказані аспекти щодо наукового спрямування розвитку земле­устрою були покладені в дослідження всіх центрів: Харкові, Одесі, Львові. У кожному з них були свої пріоритети, які в основному Під керівництвом професора Горохова Г.І. в Харківському центрі наукові дослідження здійснювались за двома напрямами:

1) відпрацьовувались види, зміст і способи здійснення геоде­зичних робіт при землеустрої та розроблялись наукові основи про­тиерозійної організації території щодо застосування різних еле­ментів захисту і, в першу чергу, лісових насаджень різних видів і конструкцій (полезахисні, регулюючі, прияружні та інші лісосмуги);

2) під керівництвом професора Кірсанова В.О. здійснювалось наукове обґрунтування системи сільського розселення, розміщен­ня і планіровка сільських населених пунктів в адміністративно- територіальних утвореннях, сільськогосподарських підприємствах як важливої складової організації території відповідних рівнів та використання земельних ресурсів. Відпрацьовувались також про­блеми районної планіровки сільських адміністративних районів: теоретичні та методологічні аспекти.

Під керівництвом професора Гендельмана М.А. в Одеському сільськогосподарському інституті відпрацьовувались види і зміст землевпорядних робіт, особливості організації території зони зро­шуваного землеробства, а також місце і роль сільського розсе­лення і планіровки сільських населених пунктів у системі земле­устрою.

Під керівництвом професора Шулейкіна О.О. у Львівському центрі основний акцент був спрямований на обґрунтування ос­нов організації та устрою кормових угідь.

Таким чином, уже в прийнятому 8 липня 1970 р. Земельному кодексі Української РСР було визначено, Що "землеустрій вклю­чає систему державних заходів, направлених на здійснення рішень державних органів у сфері користування землею" [12]. Зміст землеустрою був визначений таким:

1) утворення нових, а також впорядкування існуючих землекористувань з ліквідацією черезсмужжя та інших недоліків у розмі­щенні земель; уточнення і зміст меж землекористувань на основі схем районної планіровки;

2) внутрішньогосподарську організацію території колгоспів, рад­госпів та інших сільськогосподарських підприємств, організацій і закладів із введенням економічно обґрунтованих сівозмін і впо­рядкуванням усіх інших сільськогосподарських угідь (сінокосів, пасовищ, садів тощо), а також розробку заходів щодо охорони земель;

3) виявлення нових земель для сільськогосподарського та іншо­го народногосподарського освоєння;

4) відведення і вилучення земельних ділянок,

5) установлення і зміна меж міст, селищ і сільських населених пунктів;

6) проведення топографо-геодезичних, ґрунтових, геоботаніч­них та інших обстежень і вишукувань;

7) відмежування в натурі присадибних земель сільських насе­лених пунктів, віднесених до неперспективних, від громадських земель колгоспів та інших земель;

8) здійснення робіт, пов'язаних із веденням державного земель­ного кадастру.

У 70-х роках вперше в Україні [13, с. 216 - 217] було науково обґрунтовано суть, зміст і принципи планування і прогнозування використання земельного фонду через розробку Генеральної схе­ми використання земельних ресурсів України. На той час це був прорив у науковій думці щодо рівнів землеустрою, тобто законо­мірно обумовлювалась потреба нового погляду на суть і роль зем­леустрою в розвитку продуктивних сил держави. Крім того, недо­ліки Схем районного планування у вирішенні питань перспектив­ного розподілу і використання земель, які на той час розробля­лись, обумовили необхідність перспективного усвідомлення нових спеціалізованих розробок. Цим було зроблено перші кроки у поглиблення теорії землеустрою щодо значного розширення суті його від господарського рівня до загальнодержавного, а з часом і регіонального. Тобто за основу землеустрою покладено терито­ріальний, а не господарський принцип, враховуючи всі категорії земель держави, у тому числі й сільськогосподарського призна­чення. У цей період в Україні вперше із союзних республік колиш­нього Радянського Союзу була розроблена Генеральна схема ви­користання земельних ресурсів України на 1978 - 1990 рр.

У Генеральній схемі були висвітлені пріоритетні напрями вико­ристання земельного фонду на відповідну перспективу, науково обґрунтований розподіл земель між галузями економіки України відповідно розвитку продуктивних сил, відповідне організаційно-методичне та фінансове забезпечення реалізації передбачених заходів.

Особливо слід відзначити, що в 1989 році інститут "Укрземпро- ект" перетворено в Український науково-дослідний і проектно-ви- шукувальний інститут по землеустрою (УкрНДІземпроект). Це була велика подія не тільки у сфері землеустрою, але й у цілому в Ук­раїні. Із цього часу в м. Києві було створено новий науково-мето­дичний центр з проблем землеустрою, в якому формується на­ціональна наукова школа по землеустрою під керівництвом док­тора економічних наук, директора цього Інституту ЛЯ. Новаковсь- кого [11]. Основним завданням цього центру було:

• розробка та впровадження екологічно збалансованих сис­тем землекористування, здатних забезпечувати стабільність ґрунтово-біологічних екосистем, відновлення родючості ґрунтів, постійне підвищення продуктивності землеробства на основі ресурсозбереження;

• удосконалення регіональних моделей землеустрою, що ба­зуються на контурно-меліоративній організації території;

• наукове обґрунтування шляхів запобігання скороченню площ сільськогосподарських угідь з розробкою систем еко­логічного захисту цінних земель, моніторингу земельних ресурсів;

• створення республіканської автоматизованої системи збо­ру, збереження та використання інформації про кількісний і якісний стан земельного фонду й оцінки земель для потреб прогнозування, планування та проектування заходів з ме­тою поліпшення використання і охорони земельних ресурсів;

• складання генеральних і регіональних схем: використання і охорони земель; протиерозійних заходів; рекультивації по­рушених земель, розвитку колективного садівництва, а та­кож відповідних розділів республіканських і галузевих про­грам;

• розробка проектів землеустрою, планування та забудова сільських населених пунктів,

• організації території колективних садів, будівництва проти­ерозійних гідротехнічних споруд, терасування схилів, ре­культивації земель, землювання малопродуктивних угідь, створення захисних лісонасаджень;

• проведення земельно-оціночних робіт, топографо-геодезич­них, інженерно-геологічних, ґрунтових, геоботанічних вишу­кувань та обстежень [14, с. 5 - 6].

Нове визначення землеустрою в 90-ті роки дано професором В.П. Троїцьким у підручнику "Наукові основи землеустрою". Він відмічає, що "землеустрій - це соціально-економічний процес і система заходів з організації використання і охорони земель, організації та регулювання землеволодінь, землекористувань і спеціальних фондів земель, влаштування території сільськогос­подарських підприємств, створення сприятливого екологічного се­редовища і поліпшення природних ландшафтів" [15].

Отже, неоднозначні підходи щодо визначення землеустрою в різні періоди і особливо в сучасний період корінних змін у земель­них відносинах в Україні, обумовлювали необхідність наукового обґрунтування поняття суті землеустрою, його ролі в суспільно- економічних відносинах України та перспектив розвитку хоча б на найближчі 10 років.

Землеустрій як наука сформувався в Україні на початку 50 років XX століття. Як показує історичний досвід, у кожний період у суспільстві відпрацьовувалась конкретна концепція землеустрою, яка визначала мету, завдання і шляхи його розвитку. В свою чер­гу, напрями розвитку земельних відносин, які пов'язані з розвит­ком продуктивних сил і виробничих відносин, обумовлюють і суть землеустрою як механізму їх реалізації. Цей механізм формуєть­ся державою, бо вона як надбудова над базисом впливає на полі­тику щодо характеру виробництва через встановлення відповід­них законів. Ці закони визначають форми власності на землю, правове й організаційне забезпечення землекористування і зем­леволодіння.

Продуктом землеустрою є землеволодіння і землекористуван­ня та властиві їм системи організації виробництва і території, що функціонують у загальній системі земельногосподарського устрою країни. Між ними існує багато економічних, організаційних, техно­логічних і соціальних взаємозв'язків, а також зв'язки з госпрозра­хунковим (а в умовах ринку - комерційним) характером економіч­них взаємовідносин у народному господарстві. Тому землеустрій і його ефективність повинні розглядатися з двох сторін :

1) з точки зору всього суспільного виробництва;

2) у відношенні до конкретного підприємства або громадянина.

Нами (Новаковський Л.Я., Третяк А.М.), у середині 90-х років

було сформульовано більш широке поняття: "Землеустрій - це соціально-економічний процес цілеспрямованої організації території та засобів виробництва, що нерозривно пов'язані з землею, який проходить під дією розвитку продуктивних сил і виробничих відносин у суспільстві" [13].

Якщо узагальнити теоретичні обґрунтування, що висловлені вченими-землевпорядниками з приводу суті землеустрою, мож­на погодитись з такими основними висновками [14]:

1. В умовах ринкової економіки економічна сторона землеуст­рою є домінуючою і визначає його суть.

2. Неоднозначне трактування суті землеустрою було обумов­лено різноманітністю змісту і видів землевпорядних робіт, які вклю­чали юридичні, технічні, соціально-економічні, організаційно-гос­подарські дії, їх абсолютизацією, а також недостатнім рівнем роз­витку землевпорядної науки і практики.

3. Землеустрій, впливає на всі сторони суспільного виробниц­тва і тому, відмічаючи адміністративно-правове його значення, не можна забувати про його економічну, соціальну та екологічну суть.

4. Абсолютизація техніко-економічної та організаційно-госпо­дарської сторони землеустрою може привести до заперечення народногосподарського його значення, державного характеру, ролі в здійсненні земельної політики, необґрунтованого скорочення межі його застосування, знизити соціально-економічну і земель­но-регуляторну роль.

Наведені висновки пояснюються такими причинами.

1. Землеустрій - це соціально-економічний процес організації території і засобів виробництва. Він завжди пов'язаний з певним рівнем виробничих сил і виробничих відносин і залежить від об'єктивно діючих економічних законів (закону вартості, пропорцій­ного розвитку, економії часу тощо).

2. Землеустрій має державний характер і, будучи під контро­лем органів виконавчої і законодавчої влади, завжди здійснюєть­ся в інтересах певних груп людей (наприклад, селян). У системі інтересів політичних, виробничих, соціальних переважаючими є економічні. Тому завдання землеустрою завжди полягає в такому перерозподілі землі, який забезпечує єдність економічних інте­ресів суспільства, окремих колективів і громадян з пріоритетні­стю суспільних інтересів. У зв'язку з цим земля завжди є об'єктом конфліктуючих інтересів, а землеустрій як механізм її розподілу і організації використання завжди перебуває в центрі політичної боротьби.

3. У процесі землеустрою земельні ділянки розподіляються між власниками землі і землекористувачами, а через них - між галу­зями суспільного господарства (сільським господарством, промис­ловістю, транспортом тощо). Потім здійснюється внутрішньогос­подарське облаштування землеволодінь і землекористувань, роз­міщуються виробничі об'єкти, житлова забудова, дороги, угіддя (рілля, сади, сінокоси, пасовища), сівозміни, лісові насадження тощо, При цьому земля може виконувати різні функції.

У сільському господарстві процес виробництва продукції без­посередньо пов'язаний з родючістю ґрунтів, якісним станом зе­мель і характером їх використання. З метою підвищення родю­чості людина різними способами діє на землю: здійснює земельні поліпшення, проводить меліоративні і культуротехнічні роботи, землеохоронні заходи, вносить добрива тощо.

В оброблювальній промисловості земля є, в першу чергу, місцем, на якому здійснюється процес праці. Родючість як при­родна властивість землі не має суттєвого впливу на одержання матеріальних благ.

У добувній промисловості роль землі значно більша, вона ви­ступає в якості предмету праці, який містить запаси вугілля, руди, газу, нафти та інших корисних копалин.

При проведенні землеустрою зростає економічна роль землі за рахунок:

1. створення умов для кращого використання природної та економічної родючості (диференційоване розміщення угідь І сівозмін, посівів сільськогосподарських культур на найбільш при­датних землях і т.д.);

2. підвищення продуктивних властивостей землі (комплекс робіт з її поліпшення та охорони від деградаційних процесів).

4. При правильному землеустрої формується інформаційна ос­нова для управління земельними ресурсами, реєстрації прав на землю і впровадження економічного механізму регулювання зе­мельних відносин. Утворюються нові і реорганізуються існуючі землеволодіння і землекористування, встановлюються їх межі, оцінюється якість земель, видаються документи, які посвідчують право власності на землю тощо. При цьому одержують дані по кожній земельній ділянці: її розмір, вартість, правовий режим, еко­номічні заходи стимулювання раціонального використання землі.

5. Основна мета землеустрою заключається в організації ефективного використання земель. Це досягається завдяки найкращому розміщенню суспільного виробництва й окремих галузей, раціональним пропорціям побудови і ведення госпо­дарства. Організаційно-виробнича структура узгоджується з якістю і територіальними властивостями земельних масивів (їх площею, розміщенням, конфігурацією тощо). Організація те­риторії, яка намічається в проектах землеустрою, закладає каркас майбутнього господарства і визначає його економічну ефективність.

6. Землеустрій, маючи державний характер, знаходиться в за­гальній системі управління земельними ресурсами різних рівнів. Ця система включає:

• інформаційне забезпечення у вигляді державного земель­ного кадастру і моніторингу земель;

• прогнозування та планування використання і охорони земель;

• організацію використання і охорони земель;

• контроль за використанням і охороною земель.

Тому вже в редакції 2001 року Земельного кодексу України (стаття 181) було сформульоване таке поняття землеустрою:

Землеустрій - це сукупність соціально-економічних та еко­логічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин і раціональної організації території адміністратив­но-територіальних утворень, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин І розвитку продуктивних сил [12]