9.2.5. Концепция «административной емкости»

Особое место в построениях Ф. Дунаевского, как уже отмечалось, занимает ана­лиз административно-бюрократической системы, ее генезиса и эволюции, эта тема развивается во многих его произведениях. Наиболее удачно и полно взгляды ученого по данной проблематике отражены в его статье «Об индустриализации п управленческой работе». Его суждения и выводы не только не утратили своей актуальности, но, пожалуй, стали еще более злободневны.

Особо хотелось бы отметить авторскую трактовку вопросов происхождения ад­министративно-бюрократической системы, выгодно отличающуюся от некоторых современных толкований, согласно которым указанная система есть продукт ис­ключительно Октября 1917 г.. неизбежное порождение социалистического строя, особенно первых «военно-коммунистических» лет его становления, действитель­но богатых болезненными извращениями, в совокупности с хозяйственной разру­хой и нищетой создававшими ту атмосферу, в которой чахли любые инициатив­ные начинания мест, экономическая самостоятельность предприятий, творческая предприимчивость их руководителей и, наоборот, пышным цветом расцветали ме­тоды казарменного гиперцентрализованного управления.

Ф. Дунаевский был далек от апологии революции, но все же, подчеркивал он, не революция породила бюрократический механизм, парализовавший самые лучшие ее намерения. Она лишь ускорила его развитие. Необходимо вскрыть глубин­ные причины этого явления, которое носит общесоцнальный, «общечеловече-

ский» характер и присуще самым различным общественно-экономическим фор­мациям. В этой связи ученый выделяет социальные и организационные корни административно-бюрократической системы. Социальные корпи, утверждал Ф, Дунаевский, связаны с недостатком культуры, которая, естественно, еще не накопилась и без которой нельзя справиться с гигантскими задачами, «упавшими на плечи государственному аппарату». Но это не единственная причина.

Автор ставит вопрос и об организационных корнях бюрократизма, сопровождая его анализом «родословной» последнего. История свидетельствует о том, что периоду самой ранней демократии, который, несомненно, переживало человечество, соответствовал вполне здоровый административный аппарат. Эта первичная де­мократия знала только должностных лиц, непосредственно подчиненных верхов­ному управляющему органу — вечу, народному собранию. Такую управленческую структуру довольно долго сохранял и императорский Рим, частично децентрали­зовавший верховную власть. Однако на рубеже III и IV вв. устанавливается система, навсегда положившая конец непосредственности административных воз­действий. Эта реформа связана с именем императора Диоклетиана, которого Ф, Ду­наевский считал «изобретателем бюрократии», по крайней мере «для европейской истории»²⁶.

Мало, однако, выдать кому бы то ни было патент на изобретение, гораздо важнее осмыслить его существо. И Ф. Дунаевский делает это, на наш взгляд, просто блестяще. Согласно его интерпретации, «соль» изобретения — в крайнем разви­тии промежуточного звена между центром управления и его периферией, Между носителем верховной власти и администратором-исполнителем создается целая иерархия посредников, деятельность которой направляется бесконечным множеством приказов, детально регламентирующих каждый шаг каждого из под­чиненных.

Можно ли как-то однозначно оцепить такую систему? Нет, считал ученый, какая-то абсолютная оценка здесь неправомерна. Для своего времени появление подоб­ной системы было неизбежно. С той же неизбежностью система была воспринята Византией, а через нее и Московской Русью. Фатальная предопределенность административно-бюрократического аппарата имела в своей основе, по вполне резонному утверждению Ф. Дунаевского, один объективный и совершенно непре­ложный факт — ограниченность человеческих сил. В этой связи автор формули­рует интереснейшую концепцию «административной емкости» — одно из наи­более ярких теоретических построений экономистов 1920-х годов.

Под «административной емкостью» Ф. Дунаевский понимал способность непо­средственно руководить определенным количеством лиц. Она, конечно, может варьироваться в зависимости от степени одаренности того или иного руководи­теля, его характерологических качеств. Но эти колебания, по мнению харьков­чанина, в целом очень незначительны, ибо «никто не может руководить непо­средственно работой слишком большого количества лиц»²⁷. Таким образом. ограниченность человеческих сил приводит к тому, что с ростом и усложнением общественного производства, с увеличением управляемой территории и управляемого населения между центральными органами и низовыми админис­траторами катастрофически разбухает промежуточное звено руководящих органов, которое призвано компенсировать превышение «административной емкости» в центрах. Возникает огромная иерархия, каждая последующая ступень которой как бы расширяет «административную емкость» вышесто­ящей. Проблема непрерывно растущего промежуточного звена становится все более острой, между центром и периферией, писал Ф. Дунаевский, «сгущается туман бумажного производства»²⁸, который, естественно, негативно влияет на эффективность управления, а следовательно, и функционирования самого управ­ляемого объекта.

Из разбухания промежуточного звена с той же фатальностью произрастают и некоторые дальнейшие особенности административно-бюрократической системы. С одной стороны, слабеет сам управляющий центр. Ведь для того, чтобы своевре­менно реагировать на все изменения «внизу», центр должен быть вполне осве­домлен о положении вещей на местах, располагать достоверной информацией и быть уверенным в точном исполнении своих распоряжений. Увы, в бюрократи­ческой системе порог осведомленности центра заметно снижается, информация, поступающая с мест, на пути к центру претерпевает многочисленные «преломле­ния» в огромном количестве «объединяющих» и «сводящих» инстанций, транс­формирующих информативный материал в пресловутые «лукавые цифры» (но выражению В. Селюнина и Г. Ханина). Понятно и то, почему все эти инстанции заинтересованы в определенном характере и тоне донесений — они борются за «выживаемость», за сохранение своего бытия,

Итак, центр не знает и не может знать правды, а потому и власть его становится оторванной от жизни, абстрактной. По существу, он даже не в состоянии просле­дить своевременность и точность исполнения собственных распоряжений. Ин­стинктивно чувствуя свою слабость, он пытается ее чем-то компенсировать. Но чем? Естественно, тем, что ему доступнее всего, а именно — избытком внешних атрибутов повелительности.

Каждое слово в анализе Ф. Дунаевского напоминает острую стрелу, метко пу­щенную в цель. Как, например, беспощадно точен тезис, согласно которому на фоне прогрессирующего абсолютистско-деспотического настроения власти «ста­новится понятным и психологически нужным восточный этикет» (слова, сказан­ные в преддверии сталинизма). Или другой вывод: «Неспособная развивать благосостояние народа, власть сосредоточивает свои усилия на одном главном пункте — на сохранении самого единства и целостности государства, т. е. на сохранении своего собственного величия»²⁹. Думается, что и сегодня Ф. Дуна­евскому не было бы стыдно за положения, выдвинутые 70 лет тому назад.

Но с ростом бюрократической системы слабеет не только центр, все более немощ­ным становится и аппарат периферии вплоть до руководителей самых низких уровней. «Лишенный публичной ответственности, лишенный авторитетного руко­водства, подчиненный таким же чиновникам, как он сам, зависящий от их произво­ла, низовой администратор деморализуется и вырождается. Его действия стано­вятся все более формальными и своекорыстными. Он становится не помощником и руководителем для населения, но его бичом. Настоящая же власть, живущая в центре, становится, естественно, все менее доступной»³⁰.

Представляется, что Ф. Дунаевскому удалось уловить главный смысл админист­ративно-бюрократической системы и происходящих в ней процессов разбухания промежуточного звена, все более и более вырождающегося в некое средостение, обессиливающее и центр, и места, ведущее к озлоблению масс.

Что же делать, как разрешить проблему промежуточного звена, как нейтрализо­вать злокачественную, стремительно разрастающуюся опухоль, метастазы которой проникают и в центральные, и в периферийные органы?

Вообще говоря, замечал Ф. Дунаевский, история «придумала немало приемов для обезвреживания бюрократизма. Демократизация центральной власти, децентрали­зация управления в области муниципальных дел, правильное районирование, по­степенный подбор самого состава чиновников, частые выезды деятелей центра на места и т. д., — делают современную бюрократию существенно отличной от бю­рократии византийской или от бюрократии Николая I»³¹.

Но все же, продолжал автор, все эти меры не исчерпывающи, они по сути остают­ся паллиативами, что, по его мнению, красноречиво подтверждается опытом фран­цузской и американской республик, не справившихся до конца с явлениями бю­рократизма. Об этом же свидетельствует и опыт нашей страны.

Как же мыслил себе разрешение проблемы промежуточного звена Ф. Дунаев­ский? По его мнению, существуют два основных пути: построение промежуточ­ного звена какого-то нового типа или уменьшение до последней степени самой нужды в нем³².

Первый путь, пояснял Ф. Дунаевский, заключался в тщательном подборе персона­ла, его подготовке, в новых методах планирования и стимулирования, т. е. в со­вершенствовании социально-экономической стороны управления. Однако, несмот­ря на всю свою важность, он не способен самостоятельно разрешить проблему «промежуточного звена». Профессор Ф. Дунаевский это прекрасно понимал, ре­комендуя идти одновременно обоими путями.

Второй путь, как полагал автор, заключается в расширении границ «администра­тивной емкости» с помощью техники, в рационализации технической стороны управления. Задача состояла в передаче машинам всей механической работы, подготовляющей материал для его осмысления, чтобы быстро и точно прослежи­вать эффект каждого отдельного мероприятия. Именно в этом ученый видел действительно исторический смысл управленческой техники, настойчиво призы­вая к индустриализации и автоматизации управления³³.

Перед нами, несомненно, одна из первых, к сожалению, очень немногих попыток комплексного подхода к проблемам совершенствования управления производ­ством. Управление производством, как уже отмечалось, сложное социальное явле­ние, изучать которое и можно, и должно с точки зрения самых различных наук: политической экономии, права, психологии, теории организации, кибернетики. Сей­час уже нет нужды доказывать правомерность и полезность разработок, осуще­ствляемых всеми перечисленными науками. Однако к любому аспектному анали­зу следует подходить осторожно, ибо возникает опасность абсолютизации и переоценки его возможностей.

Ф. Дунаевский сделал попытку преодолеть аспектную ограниченность, и следу­ет признать, что в определенной мере ему это удалось, хотя, как уже отмечалось, порой ему изменяло чувство комплексности (в вопросе о «формулах распоряжения», например). Придавая огромную роль техническому аспекту в управле­нии, исследователь отнюдь не переоценивал его. Машины, по его удачному вы­ражению, — это «электрические чернорабочие мышления»³⁴, никоим образом не уничтожающие нужды в человеке. Они лишь «освобождают мозг от черной работы, передавая ее автомату, но требуют от мозга работы руководящей», являясь «интеллектуальным усилителем», раздвигающим «административную емкость».

Но нельзя и преуменьшать роль техники управления, призванной максимально уменьшить средостение и сблизить центр с периферией. А это и есть централь­ный пункт всей проблемы рационализации, поэтому «главные наши надежды на технику — ...в возможности изменения самого метода работы, в изменении самой природы бюрократического действия...»³⁶ Что ж, опыт передовых инду­стриальных стран, отличающихся высочайшим уровнем развития электронно-вычислительной техники, массовой компьютеризацией, позволившей миними­зировать промежуточное звено — административно-бюрократический аппарат, свидетельствует о верности в целом того направления, в котором мыслил Ф. Ду­наевский.