Адміністративно-правове забезпечення поліцейської діяльності: історія, досвід, напрями удосконалення

В умовах оновлення предмета, методу та системи адміністративного права та в контексті сучасних правових концепцій знов посилюється увага до управління, стає популярною ідея державного управління, реалізація якої передбачає правильний вибір стратегічних напрямів подальшого розвитку державно-управлінських інститутів, які головним чином закріплено в концептуальних положеннях та законодавчих актах.

Норми адміністративної поведінки, що реґулювали управлінські відносини ще в первісному суспільстві, по суті, виявилися тими джерелами (звичаями), на основі яких шляхом історичної та послідовної диференціації виникли й розвинулися традиційно існуючі в системах права галузі (цивільне, кримінальне, державне, адміністративне). 

Базова галузь адміністративного права, яка характеризується "материнським началом" відносно інших галузей, на погляд Ю.О. Тихомирова, по суті, є несучою конструкцією в системі права та має могутній імперативно-регулюючий потенціал, який забезпечує функціонування виконавчої влади, дотримання публічних інтересів, охорону й реалізацію прав громадян. 

Становленню й розвитку національного адміністративного права багато в чому сприяли роботи вчених-адміністративістів В.Б. Авер’янова, Ю.П. Битяка, О.С. Васильєва, С.Т. Гончарука, І.П. Голосніченка, Л.В. Коваля, В.К. Колпакова та ін. Проте витоки української адміністративно-правової науки – в національних системах законодавства інших держав, у тому числі тих, які припинили своє існування. 

Незважаючи на те, що з правом завжди пов’язують упорядкованість і стабільність суспільних відносин, воно виступає ще й динамічним чинником, який відображає зміни, що відбуваються в державі з урахуванням оновлення існуючих і виникнення нових суспільних відносин. У таких умовах постає нагальна необхідність у перегляді багатьох догм, які, за словами А.Я. Берченка, гальмують їх розвиток і пов’язані часом з некритичним сприйняттям ряду положень марксизму, що усталились у вітчизняному правознавстві як загальнообов’язкові теоретичні стереотипи [1, с. 75-82]. Проте це не заперечує в правовій науці наступництва, можливості використовування досягнень попереднього періоду як ґенератора прогресу в усіх галузях юридичних знань.

На думку Ю.О. Тихомирова, вплив змін характеру суспільних відносин на право дуже відчутний, а чинником, який сприяє підтриманню сталого правового стану в сучасних умовах є правонаступництво, яке означає збереження чинних раніше адміністративно-правових реґуляторів і норм та визнання їх ролі в новій суспільній ситуації. З урахуванням того, що правові норми нерідко "живуть" довше за держави, у рамках яких вони з’явилися, і часом надовго переживають органи, які їх створили, ними перш за все заповнюється вакуум, що виникає в перехідні періоди. Тому головним критерієм адміністративного правонаступництва вчений визначає відповідність колишніх норм та інститутів новітній політиці й деклараціям, концепціям і конституціям, що вводяться новою владою [2, с. 92-93]. 

Для визначення закономірностей розвитку окремих інститутів, інших складових елементів системи українського адміністративного права, на наш погляд, важливо обґрунтувати в ній місце поліцеїстики. Адже прототипом сучасної адміністративно-правової науки була наука про поліцейське право, що знайшло відображення в роботах російських і зарубіжних поліцеїстів [3, с. 54]. 

Призначенням поліцейської діяльності практично до XIX сторіччя вважалося забезпечення добробуту й безпеки громадян, тому з тер­міном "поліція" ідентифікувалося внутрішнє управління, а відповідна література іменувалася як поліцейська. Ю.М. Старилов відзначає внесок у розвиток російського поліцейського права дослідників І.Е. Андрієвського, М.М. Шпилевського, О.С. Окольського і стверджує, що важливим теоретичним положенням, яке розвивається останніми роками особливо помітно, є поступове виокремлення вчення про специфічні владні відносини з адміністративного права та заміна їх правовідносинами щодо забезпечення правопорядку, безпеки суспільст­ва й добробуту громадян [4, с. 203-215]. При цьому акцент робиться не на аналізі владних повноважень органів управління, а на правильному та законному їх використовуванні представниками правоохоронних структур, що докорінним чином змінює зміст поліцейської частини адміністративного права. Розвиток же відповідної галузі адміністративно-правової науки повинен базуватися на ідеї про те, що держава і суспільство в сучасних умовах не тільки взаємодіють, а й обслуговують один одного. 

Удосконалення адміністративного права відбувається через надання йому чіткіших організаційно-правових форм і якісне поліпшення адміністративних процедур правоохоронного характеру. 

Разом із тим, становлення і розвиток суспільної поліцеїстики XIX століття головним чином ґрунтувалося на рецепції німецького наукового досвіду, основоположником якого був Роберт фон Моль, і практично всі російські поліцеїсти другої половини XIX століття були прихильниками саме його концепції про управління та поліцейське право. Так, розмежування предметів ведення поліцейського й адмі­ністративного права обґрунтував професор Імператорського Московського університету І.Т. Тарасов, який серед владних повноважень поліції з забезпечення громадської безпеки й охорони правопорядку вирізнив заходи державного примусу як самостійну та важливу складову її діяльності. А лейтмотивом дослідження І.Е. Андрієвського стало обґрунтування теоретичних і прагматичних основ діяльності органів внутрішніх справ, перш за все поліції безпеки, що багато в чому тотожне сучасним поглядам на поліцейську частину адміністра­тивного права, особливо актуальну для сьогоднішнього перехідного періоду, коли суспільство через слабкість держави занурюється в безодню беззаконня [5, с. 119].

Уточнення предмета сучасного українського адміністративного права поєднане з необхідністю в подоланні істотних розбіжностей у поглядах вітчизняних адміністративістів [6, с. 19-21; 7, с. 4-5; 8, с. 53-54], які пропонують інколи дещо різні моделі побудови цієї галузі публічного права. Разом із тим, думки практично всіх учених сходяться в тому, що розроблені наукою радянського адміністративного права уявлення про предмет і систему адміністративно-правових норм потребують істотного коригування. 

Необхідність цього коригування зумовлюється тим, що властива ще першим рокам радянської влади ейфорія адміністрування законо­мірно привела до поширення адміністративного права (адміністра­тивно-правового методу) на сфери, які йому невластиві, до втручання у сферу цивільних правовідносин, що, у свою чергу, вело до розмивання галузі, до втрати нею свого справжнього правового призначення. А вже радянське адміністративне право як наука державного управ­ління замкнулося головним чином на вивченні та вдосконаленні управлінських відносин та розглядалося через призму піднесених ідеологічних уявлень. І, як справедливо відзначає С.О. Єгоров, радянська адміністративно-правова наука соромливо відверталася від непривабливих реалій поліцейської дійсності, відносячи в кращому разі існування суспільних ексцесів до пережитків проклятого минулого [9, с. 113], які, усупереч оптимістичним прогнозам, продовжували зростати. 

К.С. Бєльський, виділяючи в адміністративному праві дві його підсистеми – реґулятивну й охоронну, вирішального значення надає поліцейському праву, яке покликане реґулювати громадський правопорядок в країні та владно впливати на надто "вулканізуючу" сферу суспільних відносин [10, с. 124]. Ці відносини він називає (при цьому "без хибного сорому") поліцейськими, а верхом лицемірства він визнає відмову від терміна "поліція", який має ряд безперечних прерогатив і випробуваний як історично й філологічно, так і юридично. Мабуть невипадково, що в більшості країн апарат, який забезпечує охорону правопорядку та є універсальним інструментом примусу щодо додержання такого порядку, називається поліцією. 

Сучасні довідкові видання з адміністративного права визначають поліцію як систему адміністративних органів, що мають у своєму розпорядженні озброєні формування для охорони життя, здоров’я, прав і свобод громадян, майна, установленого в країні правопорядку, суспільного й державного устрою від злочинних посягань [2, с. 246]. І, як відомо, у державах колишнього Радянського Союзу (Азербайджані, Грузії, Латвії, Литві, Молдові, РФ та ін.) міліція перейменована в поліцію без будь-яких істотних змін її завдань і функцій.

У цілому громадянське суспільство згодне з тим, що Україні потрібна сильна виконавча влада, а її посилення повинне відбуватися явно не за рахунок обмеження суб’єктивних прав, а шляхом їх належного забезпечення і надійної охорони якісно оновленими за формою і функціональним змістом правоохоронними структурами. Адже ми збираємося жити в умовах демократії, тому повинні орієнтуватися на демократичні цінності, найвищими серед яких є права людини. Вони, як головний стрижень демократії, правової державності, узагалі не підлягають законодавчому обмеженню, тому що даровані вищою, ніж держава, інстанцією.

На погляд професора В.Б. Авер’янова, формування ідеології служіння держави людині можливе за умов практичної реалізації конституційного принципу верховенства права, що передбачає орієнта­цію діяльності державних органів на захист прав людини, забезпечення їх пріоритетності перед всіма іншими цінностями демократич­ної держави [11, с. 7]. 

Тому в діяльності органів виконавчої влади, разом з управлінською і поліцейською (каральною) функціями, повинні адекватно поєднуватися функції, які пов’язані з забезпеченням реалізації прав і свобод людини (правозабезпечувальна) та захистом його порушених прав (правозахисна).

Серед широкого кола органів і установ, службовці яких здійснюють забезпечення й охорону прав і свобод громадян, особливе місце належить органам внутрішніх справ узагалі й підрозділам міліції гро­мадської безпеки зокрема. 

Підтвердженням тому є наявність у Законі України "Про міліцію" серед його загальних положень самостійної норми, передбаченої ст. 5 "Діяльність міліції і права громадян", яка визначає пріоритетність прав людини, а також закріплення в оновленому статусі Міністерства внутрішніх справ України вимог щодо організації та координації діяльності органів внутрішніх справ із питань захисту прав і свобод громадян як першочергового завдання [12]. 

Це положення свідчить про створення законодавцем моделі взаємостосунків міліції та громадян, яка забезпечує необхідний баланс між правами міліції та правами громадян.

Для забезпечення надійного захисту прав і свобод громадян України найприйнятнішим бачиться виокремлення в предметі адмі­ністративного права трьох груп відносин, які повинні реґулюватися нормами його відповідних підгалузей: управлінського права, міліцей­ського (поліцейського) права і права адміністративної юстиції. І незважаючи на те, що поліцейське право як підгалузь адміністра­тивного практично зникло з досліджень учених-адміністративістів, у сучасних умовах це зрима "даність" повсякденного життя, яка охоплює частину адміністративно-правової дійсності, пов’язаної з охороною правопорядку й забезпеченням громадської безпеки.

На нашу думку, міліцейське (поліцейське) право повинні складати норми, які утворюють його правові інститути. До останніх слід віднести інститути правопорядку й громадської безпеки, провадження в справах про адміністративні правопорушення, ліцензійно-дозвільної системи, спеціальних адміністративно-правових режимів та інші, які реґламентують основні напрями поліцейської діяльності.

На підставі викладеного сподіваємося, що інститут управління внутрішніми справами (поліція), який ще свого часу Петро Великий називав "душею держави" і який навіть у сучасних підручниках адміністративного права перебуває на периферії Особливої частини, найближчим часом стане окремою підгалуззю (поліцейським правом). Це важливо перш за все тому, що органи внутрішніх справ є органами правопорядку, котрі найбільш наближені до населення та безпосередньо здійснюють захист прав і свобод кожного громадянина.

Останнім часом Президентом, Верховною Радою, Урядом та МВС України здійснюються заходи, спрямовані на удосконалення право­охоронної системи. Так, наказом МВС України від 02.12.2011 року створено комісії з розробки проекту Концепції реформування органів внутрішніх справ України, у роботі яких нами прийнята участь та надані пропозиції щодо напрямів реформування міліції громадської безпеки.

Зокрема, запропоновано:

- уточнення мети та пріоритетів функціонування міліції гро­мадської безпеки відповідно до потреб сервісної поліцейської моделі та впровадження європейських стандартів правоохоронної діяльності;

- оновлення завдань та функцій міліції громадської безпеки виходячи з встановленої мети та пріоритетів;

- формування внутрішньої побудови міліції громадської безпеки, що забезпечуватиме її організаційну цілісність;

- удосконалення механізму взаємодії та координації діяльності підрозділів міліції громадської безпеки з іншими поліцейськими підрозділами, органами внутрішніх справ, державної влади та місцевого самоврядування, а також з населенням та громадськістю;

- вироблення дієвих механізмів контролю та сучасних методик, критеріїв й форм оцінювання діяльності міліції громадської безпеки, її окремих підрозділів та конкретних працівників;

- здійснення правового, кадрового, інформаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення діяльності міліції громадської безпеки.

При цьому реформування міліції має здійснюватися на принципах: цілеспрямованості, системності, послідовності, ефективності, науко­вої обґрунтованості, стабільності ресурсного забезпечення, прозорості та гласності, підконтрольності.

Виходячи з концептуальних положень реформування системи МВС України, розвиток міліції має здійснюватися за наступними напрямами:

- уточнення основних завдань, функцій та структури міліції, організації управління її підрозділами;

- оновлення правової основи діяльності міліції;

- визначення місця міліції в системі МВС України; 

- розмежування повноважень між міліцією та іншими підроз­ділами МВС; 

- забезпечення взаємодії міліції з органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

- поліпшення кадрового забезпечення підрозділів міліції, соціаль­ного та правового захисту її працівників;

- забезпечення інформатизації діяльності міліції, впровадження інноваційних інформаційних технологій;

- впровадження міжнародних стандартів у діяльність міліції.

Ураховуючи, що забезпечення належного стану громадського порядку та громадської безпеки є справою не лише поліцейських підрозділів, вкрай важливим є належна організація взаємодії міліції громадської безпеки з органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Вирішенню цього завдання сприяло б:

- вироблення ефективних механізмів утворення громадських фор­мувань з охорони громадського порядку та підрозділів місцевої міліції;

- залучення коштів місцевих бюджетів на розробку та реалізацію програм і планів з охорони громадського порядку; 

- організація місцевою владою залучення жителів територіальних громад до виконання завдань з охорони громадського порядку.

За сучасних умов істотною перешкодою для ефективного реформування системи МВС України є негативний імідж працівників міліції та низький авторитет ОВС серед населення. З метою виправлення такого стану в процесі реформування міліції доцільним є:

- удосконалення системи освітніх заходів щодо виховання особового складу міліції у дусі поваги до населення, гуманізму, підвищення правової культури, набуття ними практичних навичок взаємодії з громадськістю;

- розробка та реалізація програм агітації та пропаганди, спрямованих на висвітлення діяльності міліції та формування її позитивного іміджу серед населення;

- посилення взаємодії підрозділів міліції із засобами масової інформації, у тому числі запровадження систематичних виступів-звітів працівників громадської безпеки перед населенням через ЗМІ стосовно результатів їх діяльності; 

- застосування провідних методів і форм вивчення громадської думки щодо рівня довіри та оцінки діяльності міліції.

Література:

1. Берченко А.Я. Еще раз о проблеме права и закона // Журнал российского права. – 1999. – № 3/4. – С. 75-82.

2. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. – М., 1998. – 798 с.

3. Агапов А.Б. Учебник административного права. – М.: Городец, 1999. – 558 с.

4. Старилов Ю.Н. Как развивалась наука административного права в европейских странах // Журнал российского права. – 1999. – № 3/4. – С. 203-215.

5. Бельский К.С., Попов Л.Л. Критика по курсу Ю.А. Тихомирова // Государство и право. – 1999. – № 1.

6. Адміністративне право України [Підручник для юрид. вузів і фак. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П. Битяка. – Х.: Право, 2000. – 520 с.

7. Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів юрид. вузів та факультетів. – 3-є вид. - К.: Вентурі, 1998. – 208с. 

8. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

9. Егоров С.А., К.С. Бельский. Феноменология административного права // Государство и право. – 1997. – № 7. – С. 113-115.

10. Бельский К.С. Феноменология административного права. – Смоленск, 1995. – 144 с.

11. Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: черговий етап // Право України. – 2000. – № 7. – С. 6-8.

12. Про Положення про Міністерство внутрішніх справ України: Указ Президента від 17 жовтня 2000 р. // Офіційний вісник України. – 2000. – № 42. – Ст. 1774.

Ю.А. Головін старший інспектор відділення організаційно-аналітичної роботи та контролю, ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренка