Проблема обмеження прав і свобод людини в умовах проведення антитерористичної операції в україні

У статті розглядаються питання неконституційності окремих положень Закону України "Про боротьбу з тероризмом" та невідповідності їх міжнародним зобов’язанням України у сфері прав людини.

Ключові слова: права і свободи, антитерористична операція, боротьба з тероризмом.

В статье рассматриваются вопросы неконституционности отдельных положений Закона Украины "О борьбе с терроризмом" и несоответствия их между­народным обязательствам Украины в сфере прав человека.

Ключевые слова: права и свободы, антитеррористическая операция, борьба с терроризмом.

In the article the questions of unconstitutionality of the separate Law of Ukraine "About a fight against terrorism" and disparity provisions to their international obligations of Ukraine in the field of human rights are examined.

Key words: rights and freedoms, anti-terror operation, fight against terrorism.

Одним з факторів, що зумовлює запровадження обмежень прав і свобод, є необхідність боротьби з тероризмом. Конституція України (ст. 64) допускає окремі обмеження прав і свобод в умовах воєнного або надзвичайного стану, але не в умовах правового режиму антите­рористичної операції. У частині другій статті 22 Конституції України визначено: "При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод". Фактично, нормами прийнятого в 2003 р. Закону України "Про боротьбу з тероризмом" цей конституційний принцип порушено. Очевидним є те, що, якщо права отримують закріплення в Конституції, то і обмеження цих прав повинні бути передбачені в самій Конституції, а поточне законодавство може лише конкретизувати ці конституційні обмеження, не виходячи за їхні межі. Таким чином, слід погодитися з твердженням вітчизняних вчених-юристів П.М. Рабіновича та І.М. Пан­кевича про те, що "ті обмеження прав і свобод людини (а точніше – підстави та передумови таких обмежень), які встановлені Конституцією, є вичерпними й їхні види (кількість) не можуть бути збільшені, оскільки це суперечитиме Конституції України" [1].

Проблемі обмеження прав і свобод людини у боротьбі з тероризмом фахівці приділяли недостатньо уваги. Окремі аспекти зазначеної проблеми досліджували такі російські і українські вчені, як В. Антипенко, О. Зубова, В. Настюк, О. Петриченко, С. Пчелінцев та ін. Метою даної статті є дослідження проблеми обмеження прав і свобод людини в умовах проведення антитерористичної операції в Україні.

Не викликає сумніву необхідність обмежень прав і свобод людини в деяких випадках. Але логіка демократичного розвитку потребує чітко відлагодженого контролю громадянського суспільства за обмеженням конституційних прав і свобод в умовах боротьби з тероризмом.

Законом України "Про правовий режим надзвичайного стану" від 16 березня 2000 року встановлено, що здійснення масових терористичних актів, що супроводжується загибеллю людей чи руйнуванням особливо важливих об’єктів життєзабезпечення, може виступати підставою введення правового режиму надзвичайного стану (п. 2 ст. 4 Закону). Як визначено в ч. 2 ст. 64 Конституції України, в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень.

Держави-учасниці Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ 1990 р. підтвердили, що будь-який відступ від зобов’язань, що відносяться до прав людини і основних свобод в умовах надзвичайного стану повинен залишатися суворо в межах, передбачених міжнародним правом, зокрема, відповідними міжнарод­ними інст­рументами, учасниками яких вони є, особливо в тому, що стосується прав, від яких не може бути відступів. Вони також підтвер­джують, що:

1) заходи, що являють собою відступ від таких зобов’язань, повинні прийматися у суворій відповідності з процедурними вимогами, викладеними в цих інструментах;

2) введення надзвичайного стану повинно бути оголошено офі­ційно, публічно і у відповідності з положеннями, закріпленими законом;

3) заходи, що являють собою відступ від таких зобов’язань, будуть суворо обмежуватися рамками, яких вимагає гострота становища;

4) такі заходи не потягнуть за собою дискримінації виключно на основі расової приналежності, кольору шкіри, статі, мови, релігії, соціального походження чи приналежності до меншості (п. 25) [4].

Закон України "Про правовий режим надзвичайного стану" передбачає, зокрема, обов’язкове термінове повідомлення через Генерального секретаря ООН держав, які беруть участь у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права, про обмеження прав і свобод людини і громадянина, що є відхиленням від зобов’язань за Міжнародним пактом, та про межу цих відхилень і причини ухвалення такого рішення. Введення надзвичайного стану (як і воєнного стану) супроводжується багатьма стримуючими та контрольними процедурами.

Можливість введення деяких обмежень конституційних прав і свобод передбачена і при введенні правового режиму у районі проведення антитерористичної операції. При цьому обмеження прав і свобод, передбачені для цього режиму, слід визнати доволі істотними. Зокрема, відповідно до ст. 15 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" цей режим передбачає, зокрема, такі заходи і тимчасові обмеження, як право посадових осіб, залучених до операції, затримувати і доставляти в органи внутрішніх справ осіб, які вчинили або вчиняють правопорушення чи інші дії, що перешкоджають виконанню законних вимог осіб, залучених до антитерористичної операції, або дії, пов’язані з несанкціонованою спробою проникнення в район проведення антитерористичної операції і перешкоджання її проведенню; тимчасово обмежувати або забороняти рух транспортних засобів і пішоходів на вулицях та дорогах, не допускати транспортні засоби, у тому числі транспортні засоби дипломатичних представництв і консульських установ, та громадян на окремі ділянки місцевості та об’єкти, виводити громадян з окремих ділянок місцевості та об’єктів, відбуксировувати транспортні засоби та ін.

Як зазначається в ст. 11 Закону України "Про боротьбу з тероризмом", "про рішення щодо проведення антитерористичної операції негайно інформується Президент України". Приміром, навіть в положеннях Закону РФ "Про протидію тероризму", який нещадно кри­тикується багатьма правозахисниками в Росії, міститься вимога негайного обнародування рішення "про введення режиму контртеро­ристичної операції" (включаючи визначення території (переліку об’єктів), в межах якої (на яких) такий режим запроваджується, і переліку застосовуваних заходів і тимчасових обмежень)", так само як і рішення про скасування зазначеного режиму.

Вчинення терористичного акту згідно Закону України "Про боротьбу з тероризмом" може бути підставою для проведення антитеро­ристичної операції, яка передбачає застосування за своєю суттю окремих заходів надзвичайного характеру і тимчасових обмежень прав і свобод. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права допускає обмеження прав і свобод, але за умови офіційного оголошення надзвичайного стану.

Як випливає з положень ст. 27 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" здійснення масових терористичних актів може бути підставою для негайного через Генерального секретаря ООН інформування держав, які беруть участь у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права, про обмеження прав і свобод людини і громадянина, що є відхиленням від зобов’язань за цим пактом, та про межу цих відхилень і причини прийняття такого рішення. У повідомленні зазначається також термін, на який вводяться відхилення від зобов’язань, передбачених Міжнародним пактом про громадянські та політичні права.

Закон України "Про боротьбу з тероризмом" пропонує правовий режим антитерористичної операції – фактично той же режим надзвичайного стану, але без його офіційного оголошення, без контролю, без передбачених Законом України "Про правовий режим надзвичайного стану" обмежень, гарантій тощо. У цьому зв’язку деякі російські дослідники пропонують внести зміни до антитерористичного закону, які б конкретно визначали час і межі проведення контртерористичної операції [5]. Якщо поставлені цілі за даний проміжок часу не будуть досягнуті, то Указом Президента можна продовжити операцію на аналогічний проміжок часу, по завершенню якого, у разі необхідності продовження операції, повинен бути запроваджений надзвичайний стан. Вітчизняні дослідники у свою чергу пропонують до ст. 64 Основного закону України внести відповідні корективи з метою легітимізації нового виду особливого адміністратив­но-правового режиму – правового режиму антитерористичної операції [6]. На наш погляд, враховуючи складність в нинішніх умовах внесення до Конституції України змін, слід поширити правовий режим надзвичайного стану і на правовий режим антитерористичної операції. У зв’язку з цим слід внести відповідні зміни до Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" та Закону України "Про боротьбу з тероризмом". Як вказують провідні фахівці у сфері проблем боротьби з тероризмом, усе чинне адміністративне, кримінальне і кримінально-процесуальне право повинно бути адаптоване до умов надзвичайного стану, в яких найчастіше відбувається боротьба з тероризмом [7].

Слід додати, що якщо надзвичайний стан – правовий режим, що передбачений Конституцією України (ч. 2 ст. 64), вводиться на суворо визначений час (на усій території України – не більше як 30 діб, а в окремих місцевостях – не більше 60 діб) і пролонговується на більш як на 30 діб за ускладненою процедурою, то строк проведення анти­терористичної операції законом чітко не визначений, лише передбачено, що "антитерористична операція вважається завершеною, якщо терористичний акт припинено та ліквідовано загрозу життю і здоров’ю заручників та інших людей, які знаходилися в районі її проведення" (ч. 1 ст. 18 Закону України "Про боротьбу з тероризмом). На відміну від надзвичайного стану, у законодавстві не передбачено будь-яких гарантій забезпечення прав і свобод людини та прав і законних інтересів юридичних осіб під час дії режиму у районі проведення антитерористичної операції. Рішення про припинення антитеро­ристичної операції приймається керівником оперативного штабу з управління цією операцією" (ч. 1, 2 ст. 18 Закону). Про скасування надзвичайного стану оголошується негайно через засоби масової інформації або в інший спосіб після видання відповідного Указу Президента України.

Обмеження конституційних прав і свобод, передбачені правовим режимом у районі проведення антитерористичної операції, за своїм змістом в значній мірі ідентичні обмеженням, властивим правовому режиму надзвичайного стану. При цьому режим у районі проведення антитерористичної операції – це режим, що не передбачений Конституцією України, але який містить доволі істотні обмеження конституційних прав і свобод. Щодо територіальних меж проведення антитерористичної операції в законі зазначається, що "керівник оперативного штабу визначає межі району проведення антитеро­ристичної операції", що, звичайно, не слугує гарантією від можливих зловживань при цьому (ч. 3 ст. 12). Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" в Указі Президента про введення надзвичайного стану, який підлягає затвердженню Верховною Радою України, зазначаються, зокрема, межі території, на якій запроваджується надзвичайний стан.

Чинним законодавством України закріплено низку гарантій законності й правопорядку в умовах надзвичайного стану, зокрема: перелік обмежень конституційних прав і свобод громадян, які можуть бути застосовані за умов надзвичайного стану, є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає; не можуть обмежуватися права та свободи людини і громадянина, зазначені в ч. 2 ст. 64 Конституції України; введення правового режиму надзвичайного стану не може бути підставою для застосування тортур, жорстокого або принижуючого людську гідність поводження або покарання, для будь-яких обмежень права на життя, свободу думки, совісті, релігії в розумінні цих прав і свобод, прийнятому в Міжнародному пакті про громадянські і політичні права і законах України (ст.ст. 22, 24 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану").

Якщо надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться, як зазначалося, Указом Президента України і підлягає затвердженню Верховною Радою України, рішення щодо проведення антитерористичної операції приймається залежно від ступеня суспільної небезпеки терористичного акту керівником Антитерористичного центру при Службі безпекиУкраїниза письмовим дозволом Голови Служби безпекиУкраїниабо керівником координаційної групи відповідного регіонального органу Служби безпекиУкраїниза письмовим дозволом керівника Антитерористичного центру при Службі безпекиУкраїни, погодженим з Головою Служби безпекиУкраїни(ч. 1 ст. 11 Закону України "Про боротьбу з тероризмом").

На наш погляд, деякі положення Закону України "Про боротьбу з тероризмом" не відповідають міжнародним стандартам, які містяться в ч. 3 ст. 4 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права в тій частині, що "будь-яка держава, що бере участь у цьому Пакті і використовує право відступу, повинна негайно інформувати інші держави, що беруть участь у цьому Пакті, за посередництвом Генерального секретаря Організації Об’єднаних Націй про положення, від яких вона відступила, і про причини, що спонукали до такого рішення. Має бути також зроблено повідомлення через того ж посередника про дату, коли вона припиняє такий відступ" [8].

Аналіз інших положень вказаного закону дозволив виявити цілий ряд недоліків, а саме:

неконтрольовані повноваження керівника оперативного штабу по визначенню меж району проведення антитерористичної операції і тривалості її проведення, які здатні викликати суттєві обмеження прав і свобод в районі проведення антитерористичної операції без оголошення надзвичайного стану і без необхідних в таких випадках гарантій від зловживань;

неконтрольовані повноваження керівника оперативного штабу по застосуванню окремих положень закону за відсутності чітких вимог дотримання принципу пропорційності.

Міжнародним правовим актом щодо питань застосування у державах-учасницях Міжнародного пакту про громадянські і політичні права є "Сіракузькі принципи тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права" (1985 р.), ухвалені Економічною та Соціальною Радою ООН і які рекомендовано застосовувати з метою запобігання запровадженню законами невиправданих доцільністю обмежень. У зазначених Сіракузьких принципах визначено, що "законом повинні бути передбачені достатні гарантії та ефективні засоби правової допомоги від незаконного та неправомірного запровадження чи застосування обмежень прав людини" (п. 18). Держава-учасник може вживати заходи на відступ від своїх зобов’язань за Міжнародним пактом про громадянські та політичні права тільки у випадках виключної та справжньої чи неминучої небезпеки, яка загрожує життю нації [9].

Аналіз положень Закону України "Про боротьбу з тероризмом" засвідчує, що в ньому відсутні спеціальні норми, що визначали б гарантії прав і свобод, і були б спрямовані на недопущення зловживань при проведенні антитерористичної операції. Особливо це стосується права на недоторканість житла та іншого володіння особи, права на таємницю телефонних розмов, банківської таємниці тощо. Виходячи з викладеного, пропонується розробити і прийняти спеціальний закон "Про обмеження прав і свобод в Україні", в якому слід чітко описати умови і види обмежень прав і свобод людини і громадянина в Україні, в тому числі і в умовах боротьби з тероризмом, рамки цих обмежень, порядок дії обмежувальних норм, види відповідальності державних органів і посадових осіб за вчинення порушень в цій сфері. Необхідним є також залучення громадськості до вирішення питань доцільності, ефективності та інших питань встановлення обмежень прав і свобод.

Враховуючи той факт, що введення правового режиму антитеро­ристичної операції в умовах існуючих політичних реалій в Україні може використовуватися в політичних, комерційних та інших цілях, слід доповнити ст. 10 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" реченням наступного змісту: "У районі проведення антитерорис­тичної операції Президент України вводить надзвичайний стан в порядку, передбаченому Законом України "Про правовий режим надзвичайного стану". У зв’язку з наведеним потребуватимуть подальших змін Закон України "Про правовий режим надзвичайного стану", Закон України "Про боротьбу з тероризмом" та інші нормативно-правові акти у відповідній частині.

В ч. 1 ст. 11 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" речення "Про рішення щодо проведення антитерористичної операції негайно інформується Президент України" слід замінити реченням наступного змісту: "Рішення щодо проведення антитерористичної операції підлягає негайному оприлюдненню через засоби масової інформації або в інший спосіб".

До ст. 11 зазначеного Закону слід додати ч.ч. 2, 3 наступного змісту (ч.ч. 2, 3 ст. 11 в редакції чинного Закону у зв’язку із запропонованими доповненнями стають відповідно ч.ч. 4, 5):

"Україна відповідно до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права при запровадженні надзвичайного становища негайно після його введення повідомляє через Генерального секретаря ООН держави, які беруть участь у цьому пакті, про обмеження прав і свобод людини і громадянина, що є відхиленням від зобов’язань за Міжнародним пактом, та про межу цих відхилень і причини прийняття такого рішення. У повідомленні зазначається також строк, на який запроваджуються відступи від зобов’язань, передбачених Міжнародним пактом про громадянські та політичні права. У такому ж порядку Україна повідомляє про зміни межі відступів від зобов’язань за Міжна­родним пактом про громадянські та політичні права або строку дії обмежень прав і свобод.

Україна відповідно до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод під час війни або іншої суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації, інформує Генерального секретаря Ради Європи про вжиті нею заходи, що відступають від її зобов’язань за цією Конвенцією і причини їх вжиття. Україна також інформує Генерального секретаря Ради Європи про час, коли такі заходи перестали застосовуватися, а положення Конвенції знову застосовуються повною мірою".

Література:

1. Рабінович П.М., Панкевич І.М. Здійснення прав людини: проблеми обмежування (загальнотеоретичні аспекти). Праці Львівської лабораторії прав людини і громадянина Науково-дослідного інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Академії правового наук України / Редкол.: П.М. Рабінович (голов. ред.) та ін. – Серія І. Дослідження та реферати. Вип. 3. Львів.: "Астрон", 2001. – С. 26.

2. Круглый стол на тему: "Ограничение прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву" // Государство и право. – № 1998. – № 8. – С. 48 9- 70.ватисистем, сприятиновні свобои. не може бути обмежене________________________________________________________________.

3. Там само. – С. 49 9- 70.ватисистем, сприятиновні свобои. не може бути обмежене________________________________________________________________.

4. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_082

5. Зубова О.В. Терроризм и проблемы ограничения конституционных прав граждан в борьбе с ним: 12.00.02 Дисс. … канд. юрид. наук. – Елецк, 2004. – С. 125.

6. Настюк В.Я. Адміністративно-правові режими у сфері національної безпеки та протидії тероризму: Монографія. – К.: НКЦ, 2008. – С. 64.

7. Устинов В.В. Государственная антитеррористическая стратегия: общая концепция и правовые аспекты // Государство и право. – 2003. – № 3. – С. 17.

8. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 р. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_043

9. Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах / пер. Л.Н. Шестакова // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. – 1992. – № 4. – С. 59-68.

С.М. Пономарьов

здобувач

Національного університету "Острозька академія"