Механізм адміністративно-правового забезпечення профілактичної функції міліції

Сучасні заходи організаційного та правового характеру щодо реформування системи і структури міліції мають базуватися на загальних науково-теоретичних засадах, враховувати сучасний вітчизня­ний та зарубіжний досвід профілактичної діяльності. Саме тому вбачається за доцільне дослідити механізм адміністративно-правового забезпечення профілактичної функції міліції.

Так, визначаючи право як юридичний вплив на суспільні відно­сини, слід погодитися з думкою В. Селіванова та Н. Діденка про створення сучасних дієвих механізмів правового реґулювання [1, с. 10], за допомогою яких забезпечується ефективність юридичного впливу на суспільні відносини. З урахуванням цього зупинимося на визначенні механізму адміністративно-правового забезпечення реалізації профі­лактичної функції міліції та складових такого механізму, напрямах його вдосконалення та ґарантіях забезпечення надійного функціо­нування в умовах побудови правової демократичної держави. Це дуже важливо ще й тому, що поняття правового реґулювання, його механізму в теорії правознавства являє собою методологічну категорію, яка забезпечує філософсько-орієнтоване бачення таких явищ правової дійсності, як юридичні норми, правовідносини, акти реалізації та застосування прав і обов’язків тощо.

В юридичній літературі категорія "механізм" розглядається з різних точок зору: "соціальний механізм", "механізм правотворчості", "механізм дії права", "механізм впливу права на суспільні відносини", "механізм правового реґулювання", "механізм правового управління" та інших. Так, дослідженню питань механізму правового реґулювання значну увагу приділили С.С. Алексєєв [2, с. 79], В.М. Корельський [3, с. 541-546], В.В. Копєйчиков [4, с. 220-221], М.І. Матузов, О.В. Малько [5, с. 625], О.Ф. Скакун [6, с. 271] та інші вчені-правознавці.

В одному зі своїх досліджень В.М. Горшеньов зробив висновок, що під механізмом правового реґулювання маються на увазі способи впливу, реалізації права, а також проміжні ланки – правовідносини, які переводять нормативність права до впорядкованості суспільних відносин [7, с. 154-155]. І.І. Веремеєнко визначає механізм адміністратив­но-правового реґулювання у сфері охорони громадського порядку як сукупність адміністративно-правових засобів впливу на суспільні відносини з забезпечення особистої та громадської безпеки, котрі складаються в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності держави, що створює правоохоронний режим [8, с. 55]. Як систему соціальних факторів і методів соціально-правового впливу визначає й аналізує механізм дії права В.П. Казимірчук [9, с. 12].

Наведені загальнотеоретичні положення стали підґрунтям для визначення механізму адміністративно-правового реґулювання вченими-адміністративістами. Аналізуючи механізм адміністративно-правового реґулювання, В.К. Колпаков та О.В. Кузьменко відзначають, що загальне функціонування правової системи забезпечує комплекс державно-правових механізмів, а в умовах сьогодення детермінована та діє ціла низка правових механізмів: механізм правового реґулювання; механізм дії права; механізм правотворчості; механізм соціального управління; механізм правого впливу; механізм державного управління; механізм забезпечення правових режимів [10, с. 152]. 

Наприклад, до складових механізму забезпечення правового режиму як частини режиму законності вчені відносять організаційно-структурні утворення й організаційно-правові методи [11, с. 66].

Професор І.П. Голосніченко під механізмом адміністративно-правового реґулювання розуміє сукупність адміністративно-правових засобів, за допомогою яких здійснюється вплив на відносини, що виникають у процесі реалізації державної виконавчої влади, а його структурними елементами визначає норми адміністративного права, адміністративно-правові відносини, акти тлумачення норм адміні­стративного права й акти реалізації адміністративно-правових норм і відносин [12, с. 14]. Л.В. Коваль у своєму конспекті лекцій схематично відображає механізм адміністративно-правового відношення, у якому беруть участь три чинники: правова норма, юридичний факт і суб’єкти. При цьому адміністративно-правове відношення, на його думку, є фактом релевантним, бо виникає, змінюється, припиняється внаслідок юридичного факту [13, с. 18]. 

Разом із тим, масштабні організаційно-правові заходи в рамках адміністративної реформи в Україні, на наш погляд, зумовлюють підвищену увагу до питань удосконалення механізму правового реґулювання в окремих сферах і галузях життєдіяльності суспільства. Першочергове значення мають механізми, які спрямовані на вдосконалення правоохоронної діяльності та забезпечення громадського порядку й громадської безпеки. Тому актуальності набуває дослідження механізму адміністративно-правового забезпечення реалізації профілак­тичної функції міліції. 

Також слід відзначити, що спеціальних комплексних досліджень в адміністративно-правовій науці з цього питання не проводилося. Лише в роботі І.І. Веремеєнка містяться окремі положення щодо розв’язання проблем механізму адміністративно-правового реґулювання у сфері охорони громадського порядку [14].

Специфіка адміністративно-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції полягає в тому, що, з одного боку, вона відбувається в особливих внутрішньоорганізаційних умовах (комплектування особового складу, проходження служби, атестування, застосування працівниками спеціальних засобів, службові відряджен­ня), а з іншого – спрямовується на забезпечення як постійних або тимчасових (ситуаційних), так і загальнодержавних та реґіональних явищ чи процесів. Тому, на наш погляд, функціонування механізму адміністративно-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції значною мірою залежить від спеціальних адміністра­тивно-правових режимів, які утворюють його підсистему та яскраво свідчать про його особливості [15, с. 85]. 

Адміністративно-правові режими, функціонування яких забезпечу­ється міліцією, мають на меті попередження або припинення злочин­ної чи іншої протиправної поведінки (діяльності) у сферах державної, громадської й особистої безпеки. Серед таких режимів слід особливо вказати на ті, що забезпечують громадську безпеку, безпеку держави й охорону громадського порядку: режим реєстрації та пересування громадян України та іноземців; дозвільний режим; паспортні режими; режими реєстрації автотранспортних засобів тощо. Крім того, підрозділи міліції у випадках, передбачених законодавством, можуть брати участь у забезпеченні режимів надзвичайного та воєнного стану. 

Вважаємо, що механізм адміністративно-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції є цілісною системою організаційних та правових засобів, за допомогою яких здійснюється імперативно-нормативне впорядкування організації й функціонування її підрозділів та об’єктів управління, вплив на суспільні відносини у сфері охорони правопорядку з метою виконання суб’єктами встановлених обов’язків, забезпечення громадської безпеки, захисту прав і свобод громадян в умовах спеціальних адміністративно-правових режимів. На жаль обсяг роботи не дозволяє надати характеристику всім засобам забезпечення (організаційним, фінансовим, матеріально-технічним, інформаційним, тощо) реалізації профілактичної функції міліції, які входять до складу такого механізму.

Головним же орієнтиром для розвитку й удосконалення елементів такого механізму, підвищення його ефективності повинні стати інтереси людини. Виступаючи у вигляді юридичної технології задоволення таких інтересів, механізм адміністративно-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції повинен бути соціально ціннісним, забезпечувати належний правопорядок у державі, особисту та громадську безпеку, сприяти визначенню якісно нової соціальної ролі міліції.

Визначивши природу механізму та засоби адміністративно-правового забезпечення профілактичної функції міліції в сучасних умовах, вважаємо за доцільне охарактеризувати його складові. Це важливо ще й тому, що ускладненість цього механізму пояснюється багаторівневою структурою системи органів внутрішніх справ, функціонування їх в умовах численних адміністративно-правових режимів, наявністю великої різноманітності підзаконних нормативних актів, відповідних правовідносин і ще більшої кількості право­реалізаційних, правозастосовчих та правоохоронних актів.

На наш погляд, до складових механізму адміністративно-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції слід віднести: норми адміністративного законодавства, у тому числі відомчих нормативних актів; адміністративно-правові відносини управлінського та правоохоронного характеру; профілактичну діяльність апаратів, служб та окремих працівників і правозастосовчі акти адміністративно-запобіжного характеру. Доцільно відзначити, що істотно впливають на дієвість цього механізму загальні й галузеві принципи права, правосвідомість, правова культура і правова активність працівників, адміністративно-правові режими.

Державне реґулювання всієї профілактичної діяльності здійсню­ється шляхом правового визначення конституційних та інших законодавчих засад цієї діяльності, її стратегії, основних напрямків i завдань на певний період, забезпечення реальної координації зусиль усіх державних структур, зокрема правоохоронних органів, а також відповідних громадських формувань та органів місцевого самоврядування, які мають свою компетенцію з питань підтримки правопорядку на території обслуговування [16, с. 77].

Принципове значення має прийнятий ще в грудні 1990 року Закон України "Про міліцію", положення якого, незважаючи на істотні зміни в державному та суспільному житті, залишилися практично незмінними, що свідчить про їх змістову якість і стабільність. Аналіз норм, що містяться в цьому статутному законі, дозволяє стверджувати про пріоритетність профілактичної функції міліції. 

Щодо інших складових механізму адміністративно-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції слід відзначити, що працівники її підрозділів у процесі безпосереднього здійснення своїх функцій і повноважень видають акти застосування норм адмі­ністративного права, входять в адміністративно-правові відносини з різними суб’єктами.

Правовідносини в механізмі адміністративно-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції, на нашу думку, слід розглядати у зв’язку з попереджувальними заходами, які застосовують працівники в повсякденній діяльності. Адміністративно-запобіжні засоби посідають значне місце в правозастосовчій системі України, із їх використанням реалізуються найважливіші правоохоронні функції міліції. І як справедливо зазначає у своїх фундаментальних працях А.Т. Комзюк, цей примус є одним із найважливіших засобів здійснення державної влади, що використовується міліцією з метою підтримання правопорядку, охорони суспільних відносин шляхом недопущення й усунення різних аномалій як протиправного, так і непротиправного характеру [17, с. 129-137; 18, с. 36]. 

На ефективність механізму адміністративно-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції значною мірою впливають і такі його складові, як правосвідомість та правова культура працівників. Про їх важливість свідчить те, що норми адміністра­тивного права, правові акти, правовідносини не можуть впливати на поведінку людей інакше, ніж через їх правосвідомість. 

Слід відзначити, що результативність правоохоронної діяльності, формування позитивного іміджу міліції залежать не лише від професійної підготовки працівників міліції, але й від правової культури, правосвідомості, правового виховання, відповідального ставлення до виконання своїх службових обов’язків.

Більша частина засобів впливу на дієвість механізму адміністратив­но-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції відносно його основних елементів (норми, відносини, акти застосування права) може, безперечно, розглядатися і як система ґарантій його надійного й ефективного функціонування. Зупинимось і на деяких інших ґарантіях механізму, поява яких зумовлена прагненням України розбудувати правову державу та стати повноправним членом ЄС.

Істотними ґарантіями механізму адміністративно-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції є різні форми державного контролю та нагляду, які дозволяють своєчасно вносити відповідні корективи до організації діяльності її підрозділів і на підставі інформації про фактичні ситуації, явища чи зміни застосовувати заходи до усунення недоліків. Ефективність контролю забезпечу­ється багатьма чинниками, і насамперед його спрямованістю, система­тичністю, усеосяжним характером, дієвістю здійснюваних заходів і надійною правовою базою.

Аналіз головних складових механізму адміністративно-правового забезпечення реалізації профілактичної функції міліції дозволяє стверджувати, що вирішальне значення мають адміністративно-правові відносини за участю підрозділів міліції, які безпосередньо застосовують заходи запобігання правопорушенням. 

Слід акцентувати, що провідну роль з профілактики правопорушень відіграє Служба дільничних інспекторів міліції, яка в межах своїх повноважень захищає права і свободи громадян, організовує та здійснює профілактичну роботи з особами, які перебувають на обліках в органах внутрішніх справ, щодо попередження вчинення з їх боку злочинів та інших правопорушень, широко залучає до цієї роботи населення та громадські формування з охорони громадського порядку, налагоджує співпрацю з органами державної влади та місцевого самоврядування, з’ясовує та аналізує причини й умови, які призводять до вчинення правопорушень, приймає активну участь у формуванні позитивної громадської думки про стан правопорядку та у підвищенні довіри населення до міліції.

Подальше реформування служби дільничних інспекторів міліції зумовлене необхідністю зміцнення взаємовідносин між міліцією та населенням шляхом реалізації принципів взаєморозуміння, довіри та співробітництва, підвищення стандартів щодо надання населенню повноцінних, якісних послуг із забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадян, впровадження сучасних форм та методів профілактики правопорушень з урахуванням досвіду роботи відпо­відних правоохоронних органів та служб зарубіжних країн.

Удосконаленню організації роботи міліції громадської безпеки з профілактики правопорушень та підвищення якості службової діяль­ності дільничних інспекторів міліції мають сприяти наступні заходи:

- забезпечення законодавчого закріплення компетенції підроз­ділів профілактики правопорушень міліції громадської безпеки, зокрема щодо уточнення та розподілу повноважень посадових осіб, визначення меж юридичної відповідальності, усунення дублювання функції;

- розробка та впровадження сучасних методів та форм проведення індивідуально-профілактичної роботи серед населення;

- зміцнення авторитету служби та удосконалення системи стимулювання особового складу.

Підсумовуючи слід зазначити, що профілактична діяльність міліції має реалізовуватися за безпосередньої підтримки з боку органів місце­вого самоврядування та щильної взаємодії з іншими органами держав­ної влади. У діяльності дільничних інспекторів міліції акценти мають бути зміщені у бік наближення до потреб конкретної людини.

Література:

1. Селіванов В., Діденко Н. Правова природа реґулювання суспільних відносин // Право України. – 2000. – № 10. – С. 10-20.

2. Алексеев С.С. Государство и право: Начальный курс. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрид. лит., 1996. – 192 с.

3. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА-М., 1999. – 570 с.

4. Загальна теорія держави і права / За ред. акад. АПрН України, д-ра юрид. наук, проф. В.В. Копєйчикова. – К.: Юрінком, 1997. – 320 с.

5. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1999. – 672 с. 

6. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. – Х.: Консум; Ун-т внутр. Дел, 2000. – 704 с.

7. Горшенёв В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. – М.: Юрид. лит., 1972. – 266 с.

8. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. – М.: ВНИИ МВД СССР, 1982. – 112 с.

9. Казимирчук В.П. Социальное действие права в условиях развитого социализма: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 1977.

10. Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Нелегальна міґрація: генезис і механізм протидії: Монографія / МВС України НАВСУ. – Київ – Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2002. – 371 с.

11. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

12. Голосніченко І.П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Посібник. – Ірпінь, 1998. – 108 с. 

13. Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів юрид. вузів та факультетів. – 3-є вид. - К.: Вентурі, 1998. – 208с. 

14. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / МВД СССР; ВНИИ. – М., 1983. – 47 с. 

15. Головін А.П. Адміністративно-правове регулювання діяльності міліції громадської безпеки. – Дис... канд. юрид. наук: 12.00.07. – Луганськ, 2004. – 212 с.

16. Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія, досвід, шляхи удосконалення. – Х.: Основа, 1996. – 398 с.

17. Комзюк А.Т. Державно-владний аспект адміністративного примусу // Вісник Академії правових наук України: Збірник наукових праць. – 2000. – № 4 (23). – С. 129-137. 

18. Комзюк А.Т. Заходи адміністративного примусу в правоохоронній діяльності міліції: поняття, види та організаційно-правові питання реалізації: Монографія / За заг. ред. проф. О.М. Бандурки. – Х.: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2002. – 336 с.

І.П. Голосніченко  доктор юридичних наук,  професор, Заслужений юрист України,

завідувач кафедри адміністративного, фінансового та господарського права Національного технічного університетуУкраїни "КПІ"