Заступник начальника кафедри

конституційного та міжнародного права

ЛДУВС імені Е.О. Дідоренка,

кандидат юридичних наук, доцент

ЩОДО ПИТАННЯ ПРО ПРЕДМЕТ ОСВІТНЬОГО ПРАВА УКРАЇНИ

Вступ

Освіта – важлива сфера життя суспільства та обов’язкова частина життя кожної людини, причому її роль постійно зростає. Природним чином збільшується кількість законодавчих і підзаконних актів, спрямованих на впорядкування відповідних суспільних відносин. Обсяг нормативного матеріалу досяг такої "критичної величини", що став важливим стимулом для дискусії про конвенційне визнання нової галузі права.

Останнім часом до цієї проблеми звертались такі фахівці, як К.Ю. Богомаз (2010), В.О. Боняк (2005), Є. Железов (2004), О.А. Кири­мова (2005), Т.Г. Корж-Ікаєва (2011), О.І. Пушкін (2002), К.М. Романен­ко (2005), В.М. Сирих (2002), Є.О. Суханов (2001), В.І. Шкатулла (2001), Д.А. Ягофаров (2006) та ін. Прихильники становлення освітнього права як самостійної галузі доводять наявність кваліфікаційних ознак галузі: предмету (якісно однорідних відносин), методу (системи засобів, прийомів, принципів впливу на відносини та їх суб’єктів) та додаткових атрибутів галузі (значного обсягу норм, зокрема). Відзначаючи беззаперечну цінність здійснених досліджень, ми вважаємо за необхідне узагальнити можливі підходи до визначення кола предмету освітнього права та ознак однорідності відповідних правовідносин. Визначення якісно однорідних сегментів суспільних відносин, що потребують системного регулятивного впливу нової галузі права, є передумовою освітньої реформи, яка до цього часу здійснюється стихійно та переважно шляхом підзаконного унормування.

Така мета вимагає розв’язати наступні завдання: визначити різні сегменти суспільних відносин з приводу освіти, які в тій чи інший мірі претендують на визнання в якості предмета самостійної галузі освітнього права; з усього обсягу відносин з приводу освіти визначити ті, що є якісно однорідними за своїм об’єктом, суб’єктним складом та юридичним змістом, запропонувати їх спільні риси..

На сьогодні юристи беззаперечно визнають за сформованою в Україні нормативно-правовою базою освіти статус комплексної галузі освітнього законодавства. Цей статус визнано офіційно – Класифікатор галузей законодавства України, затверджений наказом Міністерства Юстиції [1] під шифром 220 передбачає галузь, предметом регулювання якої є освіта. У класифікаторі виокремлено 14 генеральних інститутів освітнього законодавства та у двох з них – субінститути:

1. Загальні питання освіти (шифр 220.010.000)

2. Органи управління освітою (шифр 220.020.000)

3. Система освіти (шифр 220.030.000)

1. Дошкільне виховання. Дошкільні навчальні заклади (шифр 220.030.010)

2. Загальна середня освіта. Середні загальноосвітні заклади (школи, гімназії, ліцеї) (шифр 220.030.020)

3. Навчальні заклади для осіб, які потребують соціальної допомоги та соціальної реабілітації (шифр 220.030.030)

4. Професійно-технічна освіта. Професійно-технічні навчальні заклади (шифр 220.030.040)

5. Вища освіта. Вищі навчальні заклади (шифр 220.030.050)

6. Аспірантура, докторантура (шифр 220.030.060)

7. Позашкільна освіта. Позашкільні навчальні заклади (шифр 220.030.070)

4. Платні послуги освіти (шифр 220.040.000)

5. Підвищення кваліфікації і перепідготовка кадрів (шифр 220.050.000)

6. Самоосвіта. Екстернат (шифр 220.060.000)

7. Недержавні заклади освіти (шифр 220.070.000)

8. Учасники навчально-виховного процесу, їхні права та обов’язки (шифр 220.080.000)

9. Матеріально-побутове забезпечення учнів і студентів (шифр 220.090.000)

1. Стипендії. Пільги (шифр 220.090.010)

2. Підручники та навчальні посібники (шифр 220.090.020)

3. Канікули. Літній відпочинок (шифр 220.090.030)

4. Практика. Стажування (шифр 220.090.040)

5. Працевлаштування випускників (шифр 220.090.050)

10. Фінансово-господарська діяльність, матеріально-технічна база навчальних закладів (шифр 220.100.000)

11. Навчання іноземних громадян в освітніх закладах України. Навчання громадян України за кордоном (шифр 220.110.000)

12. Присвоєння імен навчальним закладам (шифр 220.120.000)

13. Загальні засади молодіжної політики (шифр 220.130.000)

14. Відповідальність за порушення законодавства про освіту (шифр 220.140.000).

Ці відносини досить різнорідні за своїм складом. Тому спробуємо проаналізувати підходи науковців до окреслення кола тих відносин, що об’єднуються принаймні одним основним об’єктом – освітою.

При першому наближенні до визначення предмету освітнього права сформулюємо його як "відносини з приводу освіти". Але освіта як об’єкт не зовсім однорідна. Слід виокремити, принаймні, три значення: 1) під освітою розуміється сукупність нематеріальних благ (знань, умінь, переконань, цінностей, навичок, компетенцій тощо) – тобто зміст, результат, здобуток людства, окремого суспільства чи окремої особистості; 2) освіта трактується як процес здобуття та трансляції цих знань, цінностей тощо; 3) освіта розуміється як спеціально створена система засобів, інституцій, призначених для зберігання, розвитку, передачі, надання, здобуття відповідних соціальних благ.

Багатоаспектність явища освіти не дозволяє суттєво скоротити коло відносин, що претендують на статус предмету освітнього права. З урахуванням підходів таких фахівців, як В.М. Сирих, В.І. Шкатулла та ін. спробуємо перелічити різні сегменти (типи) відносин (більшість з них "з приводу освіти" як системи):

1. конституційно-правові відносини – щодо визначення та здійснення державної освітньої політики;

2. адміністративні правовідносини, які виникають між суб’єктами управління та підпорядкування у сфері освіти;

3. трудові відносини, в які вступають освітяни;

4. цивільно-правові відносини щодо надання освітніх послуг;

5. відносини з приводу авторських та суміжних прав у сфері освіти;

6. сімейні відносини з приводу здобуття освіти членами сім’ї;

7. відносини щодо соціального забезпечення учасників освітнього процесу;

   фінансові відносини,	в які вступають навчальні заклади, їх структурні підрозділи, органи управління освітою та їх працівники;
   господарські відносини,
   податкові відносини,
   бюджетні правовідносини,
   земельні відносини,

8. безпосередньо освітні правовідносини (педагогічні відносини як їх складову частину або тотожній феномен).

Критерієм диференціації зазначених сегментів постають: безпосередній об’єкт цих правовідносин та, відповідно, галузь права (законодавства), що регулює ці відносини. Пов’язує їх те, що усі безпосередні об’єкти пов’язані з освітою як додатковим об’єктом. Знову слід визнати, що неоднорідність відносин не дозволяє всім зазначеним сегментам претендувати на статус предмету однієї галузі права.

Тому фахівці звужують об’єкт освітнього права. Нам імпонує його звуження: до того змісту освіти, який визнається державою як певний освітній рівень (кваліфікація, науковий ступінь), до того освітнього процесу, який відбувається за участю атестованих (науково-) педагогічних працівників та акредитованих навчальних закладів, до тієї системи освіти, що передбачена законодавчо.

Найлегшим шляхом відсікання зайвого серед усіх названих сегментів є виокремлення відносин у системі освіти за допомогою додаткового критерію – суб’єктного. Правовідносини у системі освіти можна визначити як врегульовані джерелами різних галузей законодавства відносини за участю принаймні одного зі законодавчо встановлених суб’єктів системи освіти, що сприяють здобуттю освіти певного рівня (визнаного державою) або функціонуванню системи освіти. Нагадаємо, чинна на цей час ст. 28 ЗУ "Про освіту" складовими системи освіти називає: 1) навчальні заклади, 2) наукові, науково-методичні та методичні установи, 3) науково-виробничі підприємства, 4) державні та місцеві органи управління освітою, 5) самоврядування в галузі освіти.

Такі відносини вслід за Д.А. Ягофаровим [2] можна назвати преципійними (основними) освітніми відносинами. А відносини, які відбуваються без участі цих суб’єктів можна йменувати коміторними (додатковими, допоміжними). Сукупність преципійних та коміторних відносин потребує назви "відносини у сфері освіти". Тобто для визнання правовідносин преципійними освітніми необхідно, щоб їх об’єктом було здобуття освіти визнаного державою рівня або функціонування системи освіти та участь принаймні одного з названих суб’єктів освітньої системи. Коміторними освітніми правовідносинами будуть в такому разі будь-які інші, що сприяють задоволенню освітніх потреб індивіда та реалізації освітніх прав особистості.

Відобразимо їх співвідношення на схемі:

Рис. 1. Різні сегменти відносин з приводу освіти: розбіжність за об’єктами та суб’єктами

едагочні відносини як предмет освітнього права

Але навіть преципійні освітні правовідносини суттєво відрізняються неоднорідністю їх безпосереднього об’єкту та юридичного змісту (сукупності прав та обов’язків їх суб’єктів). Беззаперечним предметом освітнього законодавства, ядром, стрижнем цього предмету постають відносини щодо реалізації змісту освіти. Але при цьому можливі два варіанти – виокремлення цих відносин у широкому та вузькому значенні. Більшість дослідників наполягають на більш широкому розумінні освітніх правовідносин, але ми наведемо й інший варіант, використовуючи термін "педагогічні відносини" для відображення освітніх відносин у вузькому значенні слова.

Сформулюємо їх дефініцію: педагогічні правовідносини – врегульовані джерелами освітнього законодавства відносини між суб’єктами діяльності викладання (наукового керівництва, наукового консультування) та суб’єктами діяльності учіння (наукового дослідження), безпосередньо спрямовані на реалізацію, трансляцію, засвоєння, здобуття останніми змісту загальної чи професійної освіти, яка отримує державне визнання та підтверджується спеціальним документом.

Ці відносини є якісно однорідними, але обсяг законодавчо встановлених норм є незначним, оскільки норми, що регулюють педагогічні відносини, містяться переважно у підзаконних актах. До того ж слід відокремлювати педагогічні правовідносини від педагогічної діяльності, яка не є предметом освітнього права та юридичного впливу взагалі. До такої діяльності педагога можна віднести діяльність щодо прогнозування, проектування, конструювання та впровадження конкретних форм, засобів, методів педагогічного процесу. Проте на користь визнання педагогічних відносин предметом самостійної галузі говорить факт їх поширеності у житті суспільства та кожної людини.

У нашому розумінні педагогічні відносини постають обов’язковим центральним етапом визначених нижче освітніх відносин. Освітні правовідносини – врегульовані переважно джерелами освітнього законодавства багатосторонні (з обов’язковою участю навчального закладу) відносини щодо реалізації / засвоєння / здобуття змісту загальної чи професійної освіти, яка отримує державне визнання та підтверджується спеціальним документом. Сторонами цих відносин є не лише суб’єкти викладання та суб’єкти учіння, а також навчальні заклади, що обумовлено наступними аргументами: 1) договір з надання освітніх послуг укладається майбутнім суб’єктом учіння (його законним представником) саме з навчальним закладом; 2) саме навчальний заклад здійснює керуючий вплив на діяльність викладання, визначаючи, затверджуючи навчальні програми з навчальних дисциплін, індивідуальні плани студентів тощо; 3) саме навчальний заклад здійснює контроль за якістю діяльності викладання та здійснює атестацію педагогічних (науково-педагогічних) працівників; 4) саме навчальний заклад здійснює контроль за якістю діяльності учіння та здійснює поточну та підсумкову атестацію здобувачів освіти. Тому більшість фахівців погоджуються з тим, що у випадку, коли сторонами освітніх (за суттю) відносин постають лише суб’єкт викладання та суб’єкт учіння, без попередньої / паралельної / подальшої участі у цих відносинах навчального закладу, ми маємо справу з цивільно-правовими відносинами (зокрема – репетиторства, надання фізичними особами – підприємцями послуг у сфері дошкільної освіти тощо).

Сформулюємо основні риси освітніх правовідносин (які включають педагогічні відносини).

1. Здобувач освіти, правомочна сторона покладає на себе обов’язок здійснювати діяльність учіння (об’єктивна складність діяльності учіння поступово підвищується відповідно до рівнів освіти, що здобувається).

1.1. Діяльність учіння має особистісний, невідчужуваний характер, тобто право та обов’язок учіння неможливо делегувати іншому суб’єктові; в учінні неможливий інститут представництва, довіреності. Як слушно зазначає Д.А. Ягофаров, законний представник може представляти суб’єкта лише у коміторних (додаткових, суміжних) відносинах.

Причому освітня дієздатність фізичних осіб не співпадає з дієздатністю, встановленою будь-якою іншою галуззю права (цей висновок вимагає задуматись над роллю статусу суб’єктів правовідносин у диференціації галузей права). Освітня недієздатність не передбачена навіть для осіб з цивільною недієздатністю. Зокрема, визнані судом недієздатними психічно хворі люди мають право засвоювати спеціальні освітні програми, "а також отримувати доступну для них систему загальних та професійних знань, навичок та умінь у системі корекційної освіти. Схожа ситуація має місце з особами, засудженими за скоєння злочину, які відбувають покарання в місцях позбавлення волі" [2].

1.2. Діяльність учіння має вольовий, інтелектуальний характер, для досягнення освітнього результату вона не може бути формальною, повинна (за допомогою діяльності викладання, педагогічних методик, технологій, засобів) залучати волю та інтелект здобувачів освіти.

1.3. Діяльність учіння постає водночас правом та обов’язком здобувачів освіти. У зв’язку з цим В.М. Сирих констатує, що "цивільному та адміністративному праву не відомі правовідносини, один з учасників яких володіє і правомочністю, і дозволом, а можливість досягнення об’єкта ставиться у пряму залежність від активності та добросовісності реалізації дозволу правомочною стороною" [4].

2. Освітні правовідносини слід віднести до типу інтерактивних. За слушним висновком В.В. Спаської, освітні правовідносини не можна віднести ані до типу пасивних правовідносин, у яких зобов’язана сторона повинна лише утриматись від активної поведінки на користь уповноваженої сторони, ані до типу активних правовідносин, у яких зобов’язана сторона повинна вчинити активні дії. Дослідниця зазначає: "Хоча надання якісної освіти є головним функціональним завданням зобов’язаної сторони, вона не є власником цього нематеріального блага та не може створити його самостійно, без участі уповноваженої сторони, без здійснення нею активних позитивних дій щодо навчання". Вчена слушно пропонує відносити освітні правовідносини до інтерактивного типу, який характеризується зобов’язанням активної поведінки обох сторін правовідносин. При цьому "обов’язковість активних дій учня обмежується необхідністю досягнення мінімального освітнього результату, потрібного для підтвердження засвоєння освітньої програми" [5].

3. На здобувача освіти навчальним закладом покладаються інші обов’язки, які не обов’язково мають інтелектуальний характер (зокрема, обов’язки дотримуватись внутрішньої дисципліни) та невідчужуваний характер (обов’язки оплати освітніх послуг). Перелік таких обов’язків передбачається договором, статутом, правилами внутрішнього розпорядку конкретного навчального закладу.

4. Навчальний заклад (зобов’язана сторона) володіє повноваженнями щодо встановлення в односторонньому порядку обов’язкових для правомочної сторони рішень та притягнення її до юридичної (зокрема, дисциплінарної) відповідальності, що також є несумісним з принципами адміністративного чи цивільного права. У разі неналежного здійснення замовником освітніх послуг свого права / обов’язку учіння, навчальний заклад має право в односторонньому порядку розірвати відносини. В.В. Спаська у зв’язку з цим слушно констатує, що в освітніх правовідносинах право-вимога належить не лише правомочній стороні, але й зобов’язаній стороні. Це також пов’язано з тим, що зобов’язана сторона освітніх правовідносин може виконати власні обов’язки лише у разі добросовісної поведінки правомочної сторони. Остання не лише володіє комплексом прав щодо здобуття освіти, але й зобов’язана ними скористатись належним чином.