Президент республіки польща – компетентний державний орган в сфері охорони безпеки і громадського порядку

Інститут глави держави притаманний всім політично організо­ваним країнам, але в різних країнах місце та роль глави держави є різними та обумовлені його юридичною формою, формою правління, характером державного режиму, обсягом конституційних повноважень тощо. Тому правовий статус президента, як найвищої посадової особи держави, є завжди одним із ключових питань конституції. Оскільки принцип поділу влади передбачає виокремлення законодавчої, вико­навчої й судової влади за функціональними та сутнісними ознаками, природу президентської влади неможливо жорстко прив’язати лише до одного з класичних елементів тріади поділу влади. Адже статус президента не пов’язаний ні зі здійсненням законодавчої функції, ні з виконанням законів і здійсненням виконавчої влади, ні з судочинством. До визначення цього статусу держави завжди йшли власним шляхом, зважаючи на велику кількість різних факторів.

Сьогодні цей напрямок досліджень до одних їх пріоритетних у багатьох країнах світу. Це пов’язано з тим, що інститут президентства є одним із вагомих у системі державних інститутів, а посада президента є найвищою державною посадою і в залежності від форми правління дозволяє вирішальним чином впливати на внутрішню та зовнішню політику держави. 

Вважаємо, що досить цікавим у цьому контексті буде аналіз повноважень президента Республіки Польща, який є одним із головних гарнтів національної безпеки і громадського порядку в країні. Підкреслимо, що Польща становить інтерес для своїх сусідів, зокрема України, як одна із найбільших країн регіону – значимість і пріо­ритетність якої в україно-європейських відносинах підтверджують такі фактори, як обсяги взаємної торгівлі, прив’язка економіки країни до поставок з України стратегічних товарів, її транзитне положення на шляху з Росії в Західну Європу, активну участь Польщі в інтегра­ційних процесах ЄС, політичний аспект, досвід Польщі в реформу­ванні економіки, а також істотна роль України у зовнішній торгівлі Польщі. 

Слід зазначити, що теми формування повноважень та визначення межі відповідальності президентів Польщі так чи інакше торкалися, передусім, польські конституціоналісти Є.Чапала, Р.Баліцкі, В.Скшидло, П.Сарнецкі, Я.Гальстер, Р.Мояк, С.Гебетнер, М.Даллас, Ю.Вятр, З.Вітковскі, Я.Бачиньскі, Л.Гарліцкі, В.Волпюк, М.Гжибовскі, Я.Дрозд, К.Дзядоха, А.Відьковська, М.Жарин, Я.Жарин, В.Комарніцкі, М.Крук, Р.Тулея та ін. Окремі питання розподілу повноважень вищих органів державної влади РП досліджував російські та українські науковці, такі як М.І. Костомаров, М.С. Грушевський, Б.А. Страшун. М.А. Баймуратова, В.М. Шаповал, В.Ф. Котко, А.Г. Мазохіна, О.В. Но­виков та інші.

Якщо коротко торкнутися новітньої історії Польщі, яка почалася з перемоги партії "Солідарність" на виборах у червні 1989 р., що спричинило суттєві зміни в політичному та економічному ладі країни. До кінця року була проведена "департизація" державного апарату, армії, судів, прокуратури, реформована діяльність служби державної безпеки. Запроваджено повне самоврядування на рівні міст та гімн. У той же період було прийнято низку конституційних законів, які відновили попередню назву держави – Республіка Польща, а 25 травня 1997 року за результатами референдуму було прийнято чинну на сьогодні Конституцію Республіки Польща. 

У ст. 5 Конституції Республіки Польща зазначено: "Республіка Польща охороняє незалежність і недоторканність своєї території, забезпечує дотримання прав і свобод людини і громадянина а також безпеку громадян, охороняє національну спадщину а також забезпечує охорону навколишнього середовища, керуючись засадою урівноваже­ного розвитку", а в ст. 7 говориться, що "органи публічної влади діють на підставі і у межах права" [1].

Основу державного устрою Республіки Польща встановлено у п. 1 ст. 10 Конституції Республіки Польща, де вказано, що "… полягає у поділі на законодавчу, виконавчу та судову влади" [1]. Варто також пригадати, що законодавчу владу виконують Сейм і Сенат, виконавчу – Президент Республіки Польської і Рада Міністрів, а судову владу – суди і трибунали" [1]. 

Зазначені конституційні норми та функції держави, які на них ґрунтуються, ще раз підкреслюють, що Республіка Польща є демократичною правовою державою [1]. Демократична правова держава повинна забезпечувати вплив громадян на державну владу і забезпечувати їх участь в прийнятті державних рішень. У Республіці Польща діяльність кожного державного органу ґрунтується на законодавстві, яке визначає його компетенцію а одночасно й межі діяльності органу [2].

Беззаперечним є той факт, що основним напрямом та метою діяльності держави є ствердження незалежності й недоторканності своєї території. Виконуючи цю місію, держава створює вигідні умови і чинники, що допомагають реалізувати й інші її функції, в тому числі й забезпечення прав і свобод людини і громадянина, а також його безпеки. З вищевказаних функцій витікають конкретні компетенції і завдання державних органів.

Висловлений в Конституції Республіки Польща обов’язок поваги та гарантування держави права особи на безпеку визначає інші норми, й, зокрема, тих суб’єктів державної влади, головним завданням яких є виконання безпеки держави, у тому числі й зовнішньої і внутрішньої, а також охорони громадського порядку. Реалізація цих завдань основного закону країни чітко покладено на представників виконавчої влади – Президента Республіки Польща і Раду Міністрів [1].

У той же час у юридичній літературі зазначається, що самий загальний характер конституційних норм наведено у ст. 10 основного закону, але у ній відсутній повний перелік всіх, в тому числі консти­туційних органів виконавчої влади. Він висловлює думку, що таким органом є також Голова Ради Міністрів, міністри, як і зрівняні з ними глава комітетів, воєводи і весь ряд інших органів, передбачених законодавством [3].

Серед сеймових комісій найчисельнішими є постійні комісії, які одержують статус внутрішніх органів Сейму і функціонують протягом всієї його каденції. Поділ на комісії може бути ґрунтуватися за проблемним критерієм або відомчим напрямом – справами безпеки займаються перш за все Комісія національного захисту, Комісія у справах спецслужб, Комісія адміністрації і внутрішніх справ.

До компетенції Комісії національного захисту належать справи захисту держави, діяльності збройних сил, функціонування системи територіального захисту країни і цивільного захисту, виконання обов’язків у галузі забезпечення обороноздатності країни через державні органи і державні підприємства, колективні та громадські організації, через громадян, а також установ оборонної промисловості. До компе­тенції Комісії у справах спецслужб належить ознайомлення з інформа­цією спецслужб, в тому числі з істотними подіями в їхній діяльності, зокрема це стосується наявних підозр щодо неправомірних дій спецслужб а також підозр стосовно порушення права цими службами; оцінка взаємодії спецслужб з іншими органами, службами, інститу­ціями, уповноваженими виконувати завдання у сфері оперативно-розшукової діяльності, що є значимим для охорони безпеки держави.

До компетенції Комісії адміністрації внутрішніх справ належать справи державної адміністрації а також забезпечення громадського порядку та безпеки. Завдання своє Комісія реалізовує, беручи участь у процесі законотворчості та у проведенні експертиз різного роду законопроектів. Крім того, в процесі засідань Комісія вислухує звіти й інформацію міністрів а також керівників центральних установ державних інституцій, які виконують завдання щодо охорони громадського порядку та безпеки [4].

Слід зазначити, що конституційні норми, подібно до того, як не наводять повного переліку органів виконавчої влади, не наводять також і загальний та вичерпний перелік суб’єктів, що складають систему органів безпеки держави чи окремих підсистем, наприклад, адміністрації внутрішньої безпеки, чи охорони громадського порядку та безпеки. Проте норми основного закону створюють фундаментальні основи для цієї системи і різних підсистем. 

Отже, систему безпеки держави складають всі відповідальні за безпеку в світлі Конституції Республіки Польща і відповідних законів органи, а також інституції законодавчої та виконавчої влади, зокрема Парламент, Президент, Рада Міністрів і центральні органи урядової адміністрації. Інтегральними його частинами є збройні сили а також служби і інституції, основними функціями яких є запобігання і протидія зовнішнім загрозам, забезпечення публічної безпеки, проведення рятувальних дій а також охорони населення і майна в надзвичайних ситуаціях, а також – в сфері, передбаченій в Конституції Республіки Польща і відповідних законах, – місцеве самоврядування а також інші юридичні суб’єкти, в тому числі підприємства оборонно-промислового комплексу. У стратегії національної безпеки Польської Республіки указується на систему національної безпеки, у рамках якої виділяється:

підсистема управління національною безпекою;

виконавчі підсистеми.

Підсистему управління складають органи публічної влади і керівники різних організацій, які виконують завдання, пов’язані з національною безпекою а також органи командування Збройних сил Республіки Польща. Особлива роль в управлінні національною безпекою відведена Парламенту, Президентові Республіки Польща і Раді Міністрів. Головним завданням підсистеми управління є забезпечення прийняття та виконання важливих рішень та дій з метою збереження національної безпеки. Крім того, на цю підсистему покладені завдання, пов’язані з відстеженням джерел, видів, напрямів і масштаб­ності загроз; запобігання виникненню загроз національної безпеки на території Республіки Польща а також за її кордоном; запобігання наслідкам цих загроз а також їх усунення, управління національною обороною.

Виконавчі підсистеми складають сили та інші засоби, зокрема міністри, керуючі силовими відомствами, центральними органами урядової адміністрації, воєводств, органів місцевого самоврядування а також інших відповідальних за реалізацію визначених законом завдань суб’єктів у сфері національної безпеки. Основним завданням виконавчих підсистем є раннє прогнозування і запобігання загрозам безпеки країни, а в разі їх настання – протидія негативним наслідкам.

Деякі науковці серед основних органів, які виконують завдання щодо забезпечення національної безпеки і громадського порядку в державі, називають Президента Республіки Польща [5].

Президент здійснює загальне керівництво у галузі зовнішньої та внутрішньої безпеки держави [1]. Консультативним органом Президента у цій сфері є Рада національної безпеки (Rada Bezpieczeсstwa Narodowego) [6], створена відповідно до ст. 135 Конституції Республіки Польща: "Дорадчим органом Президента Республіки Польща з питань зовнішньої і внутрішньої національної безпеки є РНБ". В рамках РНБ створено Бюро національної безпеки (БНБ), яке виконує функції секретаріату Ради, тобто організовує її роботу й оцінює ситуацію [1].

Рада національної безпеки Польщі, до якої входять не тільки представники уряду, але й маршалки сенату і сейму, опікується такими питаннями: визначення основних засад національної безпеки, принципів і засад міжнародної політики, принципів розвитку збройних сил, проблем внутрішньої безпеки, загроз внутрішній безпеці і засобів протидії їм. Однак ці функції та завдання на сьогодні залишаються законодавчо не визначеними, зокрема це пояснюються тим, що Рада національної безпеки справді відіграє лише дорадчу роль. Так, в Стратегії національної безпеки Республіки Польща взагалі не згадано такі інституції, як Рада національної безпеки чи Бюро національної безпеки [7]. Цікаво те, що Рада національної безпеки, конституційний орган, навіть в реальному житті виступає лише як комісія найвищих посадовців держави з питань державної безпеки. Натомість її "апарат" – Бюро національної безпеки, засноване 2002 року, реально набуває рис "державного аналітичного центру", який, згідно з указом Президента Республіки Польща від 17 грудня 2004 року "Про питання організації Бюро національної безпеки" [8], забезпечує президента інформацією та сприяє тому, щоб президент міг повноцінно виконувати свої конституційні функції з питань безпеки і оборони. Детально ж завдання Бюро національної безпеки розписані стосовно його відділів: кабінету директора Бюро національної безпеки, департаменту керівництва президента Республіки Польща збройними силами, департаменту обслуговування Ради національної безпеки, відділу аналізу, відділу управління в умовах кризи. Кожна структура ви­конує свої чітко окреслені функції. Так, Кабінет директора Бюро національної безпеки забезпечує: організаційне обслуговування керів­ництва Бюро; співпрацю з урядом з питань безпеки; організацію між­народних зв’язків Бюро; організацію надходження інформації до Бюро тощо.

Президент є Верховним головнокомандувачем Збройних сил Республіки Польща [1].

Президент, після погодження з міністром оборони, призначає на посаду та звільняє з посади начальника Генерального штабу Війська Польського, а за пропозицією міністра оборони призначає на посаду та звільняє з посади заступників начальника Генерального штабу, командувачів родів військ, а також командувачів військових округів. Президент під час війни призначає та звільняє Головнокомандувача.

У разі виникнення зовнішньої небезпеки Президент може ввести воєнний стан на частині або на всій території Республіки Польща, а також оголосити часткову або загальну мобілізацію.

Організація державних органів під час воєнного стану та інші юридичні наслідки введення воєнного стану визначаються законом.

На певний строк, але не довший як три місяці, Президент може ввести надзвичайний стан на частині або на всій території держави у разі виникнення загрози внутрішній безпеці або у випадку стихійного лиха. Надзвичайний стан може бути продовжений лише один раз, але не довше як на три місяці, за згодою Сейму.

Сейм не може бути розпущений під час надзвичайного стану, а строк його повноважень спливає не раніше як через три місяці з дня закінчення надзвичайного стану. Під час надзвичайного стану ні конституційні закони, ні положення про вибори не можуть бути змінені [1].

Умови, юридичні наслідки, а також порядок введення надзвичайного стану визначаються законом.

Отже, можемо зробити висновки, що конституційному рівні надвідомчий орган, який управляє системою безпеки, є досить слабким і відіграє роль дорадчого, консультативного. Однак на практиці апарат цього органу – Бюро національної безпеки – створений та функціонує для підтримки президента, і, відповідно, має дуже чітко окреслені повноваження. Те, що в Польщі немає закону, як у США, не завадило створити ефективну систему, в якій президент і уряд відповідають за національну безпеку (згідно з конституцією), але Бюро національної безпеки і Рада національної безпеки забезпечують координацію дій та загальне управління цією системою.

Також можемо констатувати, що устрій Республіки Польща оснований на поділі і рівновазі влади, а крім того наведене вище свідчить, що Рада Міністрів нарівні з Президентом Республіки Польща є органом, що відповідає за внутрішню та зовнішні безпеку держави.

Література:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, z pó%8;n. zm.)

2. Zob. komentarz do art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.97.78.483), W. Skrzyd 2;o, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze, 2002, wyd. IV. Stan prawny: 2002.01.01.

3. Komentarz do art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.97.78.483), P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów, Zakamycze, 2000. Stan prawny: 2000.01.01. 

4. Uchwa 2;a Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst. jedn. M.P. z 2009 r., nr 5 poz. 47, z pó%8;n. zm.), art. 18. Patrz te&0;, za 2;ącznik do uchwa 2;y – przedmiotowy zakres dzia 2;ania komisji sejmowych.

5. S. Pieprzny, Policja w systemie organów bezpiecze 4;stwa i porządku publicznego Bezpiecze 4;stwo i porządek publiczny. Historia, teoria, praktyka, red. E. Ura, Rzeszów 2003, s. 203.

6. Ustawa z dnia 21 lipca 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 241, poz. 2416 z pó%8;n. zm), art. 11.

7. Strategia bezpieczenstwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej [Електронний ресурс] Режим доступу : http://www.wp.mil.pl/pliki/File/ zalaczniki_do_stron/SBN_RP.pdf — Заголовок з екрану.

8. Biuro Bezpiecze 4;stwa Narodowego : [Електронний ресурс] Режим доступу : http://pl.wikipedia.org/wiki/Biuro_Bezpiecze 4; stwa_Narodowego — Заголовок з екрану.

Н.Б. Гук слухач магістратури,  Черкаського національного університету імені Б. Хмельницького С.Ю. Обрусна доктор юридичних наук, професор  кафедри фундаментальних юридичних  дисциплін ННІ ПМК Харківського національного  університету внутрішніх справ