Адміністративно-правове забезпечення земельного кадастру в україні

Адміністративне-правове управління у сфері земельних відносин відіграє досить велику роль на сьогодні, оскільки різні органи державного управління здійснюють різні функції в межах своїх повноважень, які пов’язані з земельною сферою. Як назначає Бурлач, - "Державний комітет земельних ресурсів України, який нещодавно був реорганізований в Державне агенство земельних ресурсів України, спрямовує свою діяльність на вдосконалення регулюючого впливу держави на сферу земельних відносин [1, 273].

Створення ефективної земельно-кадастрової системи належить до числа найважливіших передумов сталого розвитку ринкових земельних відносин, адже саме на земельний кадастр покладається вирішення завдання обліку усіх одиниць земельної власності. Це важливо ще й тому, що лише на його основі відбувається реальне гарантування та адміністративно-правове забезпечення прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки, саме у складі кадастру відбувається оцінювання земель для фіскальних та регуляторних цілей.

Сучасний державний земельний кадастр України характеризується значною кількістю проблем, що пов’язані із невизначеністю правового статусу земельно-кадастрових відомостей та порядку ведення кадастру, недостатньою достовірністю та повнотою існуючої земельно-кадастрової інформації, майже повною відсутністю реєстраційних даних щодо обмежень у використанні земель, недостатньою автоматизацією та інформатизацією кадастрово-облікових процедур, відсутністю документального статусу у електронних кадастрових даних тощо. Зазначені обставини свідчать про своєчасність та актуальність нашого дослідження, зумовили вибір його проблематики. А метою статті є спроба на підставі аналізу чинного законодавства та наукових поглядів визначити окремі напрями адміністративно-правового забезпечення земельного кадастру в Україні.

Відсутність ефективно діючої земельно-кадастрової системи істотно підвищує конфліктний потенціал земельних відносин, адже недостовірність зафіксованих у кадастрі просторових характеристик земельних ділянок унеможливлює точну ідентифікацію прав на землю та справедливе вирішення земельних спорів. За таких обставин істотно ускладнюється державний контроль за використанням та адміністративно-правовою охороною земель. Відсутні й передумови для регулярного проведення моніторингу земель та ґрунтів, як наслідок - земельний кадастр вже практично не відіграє ролі головного джерела інформації для проведення землеустрою та оцінки земель.

Так, відповідно до положень Земельного Кодексу України державний земельний кадастр – це єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів [3, 99]. Передбачається, що державний земельний кадастр має бути основою для ведення кадастрів інших природних ресурсів, хоча у даний час він практично не виконує цієї функції.

При цьому, як зазначають дослідники, призначення державного земельного кадастру полягає у забезпеченні необхідною інформацією органів державної влади та органів місцевого самоврядування, заінтересованих підприємств, установ і організацій, а також громадян з метою регулювання земельних відносин, раціонального використання та охорони земель, визначення розміру плати за землю і цінності земель у складі природних ресурсів, контролю за використанням і охороною земель, економічного та екологічного обґрунтування бізнес-планів та проектів землеустрою.

За сучасних умов адміністративно-правового регулювання, можна стверджувати. що жодне із основних завдань ведення державного земельного кадастру, які визначені ст. 195 ЗКУ, не виконуються в повному обсязі, зокрема:

- по-перше – не забезпечується повнота відомостей про всі земельні ділянки – у державному реєстрі земель обліковувалися семантичні та картографічні відомості лише близько 10 млн. земельних ділянок [4, 7];

- по-друге – не застосовується єдина система просторових координат та система ідентифікації земельних ділянок – єдина Державна геодезична референцна система координат УСК-2000 (що має застосовуватись при виконанні топографо-геодезичних та картографічних робіт) дотепер не знайшла повноцінного впровадження у земельно-кадастровій діяльності, а порядок кадастрової ідентифікації (нумерації) земельних ділянок дотепер врегульовується ненормативним документом Держземагенства, не зважаючи на те, що уже прийнятий закон "Про Державний земельний кадастр";

- по-третє – не запроваджено єдину систему земельно-кадастрової інформації та її достовірності – дотепер ведення окремих складових земельного кадастру здійснюється без створення єдиної інформаційної системи різними органами (Держземагенством та його територіальними органами, державним підприємством "Центр державного земельного кадастру", органами місцевого самоврядування, Державною службою геодезії, картографії та кадастру, суб’єктами господарювання, які виконують землевпорядні, землеоціночні та топографо-геодезичні роботи), що унеможливлює контроль за достовірністю земельно-кадастрової інформації [3, 99].

Слід акцентувати увагу, що відповідно до положень ЗКУ, державна реєстрація земельних ділянок здійснюється у складі державного реєстру земель. Державний реєстр земель складається з двох частин: а) книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі із зазначенням кадастрових номерів земельних ділянок; б) Поземельної книги, яка містить відомості про земельну ділянку [3, 101].

А відповідно до пункту 3 Прикінцевих і перехідних положень Закону України від 11.02.2010 № 1878-VI "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" та інших законодавчих актів України", до 1 січня 2012 року державна реєстрація права власності, права користування (сервітут) земельними ділянками, права постійного користування земельними ділянками, договорів оренди земельних ділянок; права користування земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис); права забудови земельної ділянки (суперфіцій) має проводитись безпосередньо територіальними органами земельних ресурсів.

При цьому відсутність у територіальних органів земельних ресурсів доступу до Поземельної книги, не дозволяє їм реалізовувати передбачену Законом України від 05.03.2009 № 1066-VI та постановою Кабінету Міністрів України від 06.05.2009 № 439 "Про деякі питання посвідчення права власності на земельну ділянку" процедуру здійснення відмітки про перехід права власності на земельну ділянку на державних актах.

З метою відновлення та належного адміністративно-правового забезпечення державної реєстрації земельних ділянок в "правове поле", в сучасних умовах необхідно негайно надати чинності постанові Кабінету Міністрів України від 09.09.2009 № 1021 "Про затвердження порядків ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі". Положення останньої передбачають запровадження ведення відповідних реєстраційних документів територіальними органами земельних ресурсів.

Крім того, відповідно до положення ст. 204 ЗКУ, державний земельний кадастр має вестись уповноваженим органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, а порядок ведення державного земельного кадастру має бути встановлений законом. Але як свідчить практичний досвід, уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Держземагенство) не здійснює ведення державного земельного кадастру у частині державної реєстрації земельних ділянок, котру наразі всупереч законодавству здійснює господарюючий суб’єкт – ДП "Центр державного земельного кадастру".

Як наслідок, поза межами контролю Держземагенства також перебуває автоматизована система ведення державного земельного кадастру [3, 101-102].

Порядок ведення державного земельного кадастру, що був затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12.01.1993 № 15, в сучасних умовах слід розглядати як такий, що втратив свою актуальність, оскільки 9.12.2011 р. прийнято Закон України "Про Державний земельний кадастр", в якому визначені основні принципи, загальні засади ведення земельного кадастру, органи, яким доручено ведення земельного кадастру. В законі також передбачено те, яким чином має оформлятися кадастр, але не розроблений чіткий механізм впровадження в життя. Така ситуація ставить територіальні органи в незручне становище, оскільки в законі закріплений лише порядок ведення земельного кадастру, який потребує адміністративно-правового забезпечення з боку Держземагенства [2, 3].

Можна стверджувати, що державний земельний кадастр в Україні так і не перетворився на ефективно функціонуючу складову інфраструктури ринкової економіки. Практично усі складові кадастру мають значні труднощі щодо їх реалізації, а сам кадастр наразі не можна вважати джерелом необхідних, достовірних та своєчасних відомостей про земельні ресурси. Комерціалізовані земельно-кадастрові процедури, перш за все, пов’язані з веденням державного реєстру земель, практично не виконуючи суспільно-корисних функцій, перетворились на важкий тягар для суб’єктів земельних відносин.

Тому першочерговими кроками на шляху оздоровлення та нормалізації земельно-кадастрової діяльності, на наш погляд, слід вважати:

• по-перше – необхідно ліквідувати державне підприємство "Центр державного земельного кадастру", законодавчі передумови для функціонування якого зникли із прийняттям Закону України від 11.02.2010 № 1878-VI "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" та інших законодавчих актів України";

• по-друге – забезпечити належне ведення Поземельної книги і Книги записів про державну реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди землі, а також адміністрування автоматизованої системи державного земельного кадастру, державою у особі територіальних органів спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів;

• по-третє – потрібно доповнити прийнятий Закон України "Про державний земельний кадастр", в якому врегульовані процедурні та процесуальні аспекти складових земельного кадастру, порядок виправлення помилок у кадастрових даних, правовий статус електронних документів автоматизованої системи, умови щодо публічності та доступу до кадастрових даних при збереженні конфіденційності персональних відомостей, правила реєстрації обмежень у використанні земель, порядки ведення галузевих кадастрів та взаємодії із національною інфраструктурою геопросторових даних тощо, чітким механізмом проведення органами виконавчої влади. саме земельного кадастру на місцях;

• по-четверте – необхідно здійснити відхід від архаїчної практики посвідчення прав на земельну ділянку за допомогою державних актів і визначення на рівні законодавства єдиного правовстановлюючого документу на земельну ділянку – витягу із Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;

• по-п’яте – необхідно привести у відповідність до законодавства, а також узгодити внутрішні відомчі нормативні документи щодо ведення державного земельного кадастру та проведення топографо-геодезичних і картографічних робіт;

• по-шосте – забезпечити належний управлінський контроль якості землевпорядних та картографічних робіт, що виконуються в рамках Проекту "Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру", забезпечити публічний доступ до оновлених планово-картографічних матеріалів.

Ефективність, цілісність, прозорість земельно-кадастрової системи повинні постійно відстежуватися і контролюватися за допомогою показників діяльності, пов’язаних, наприклад, із часом та витратами на здійснення кожної транзакції із земельною ділянкою, із задоволенням потреб споживачів кадастрової інформації тощо. Електронні дані земельного кадастру повинні стати підґрунтям для ефективної міжвідомчої взаємодії щодо ведення містобудівного, лісового, водного та інших галузевих кадастрів.

Побудова ефективної кадастрової системи, її належне адміністративно-правове забезпечення – це довгострокова державна інвестиція в розвиток інфраструктури економіки країни. За сучасних умов, розв’язанню зазначених питань сприяло б створення відповідної земельно-кадастрової системи в Україні, досконале розумне законодавство та підготовка кваліфікованих, некорумпованих управлінських кадрів.

Література:

1. Берлач А.І. Адміністративне право України: Навч.посіб. для дист. навч. – К.: Ун-т "Україна", 2005. – 472 с.

2. Закон України "Про Державний земельний кадастр" від 9.12.2011 р.

3. Земельний кодекс України: чинне закоодавство зі змінами та допов. станом на 1 берез. 2010 р.: (ОФІЦ. ТЕКСТ). – К.: ПАЛИВОДА А.В., 2010. – 120 с.

4. Землевпорядний вісник. – 2010. – № 5. – С. 7-8.

Д.В. Матушкін

курсант ЛДУВС імені Е.О. Дідоренка

Науковий керівник: С.В. Мінкін

начальник юридичного відділу

ПП Момотов Ю.Л.