Правові засади участі місцевих органів виконавчої влади у створенні дитячого будинку сімейного типу

Відповідно до ст. 52 Конституції України утримання і виховання дітей-сиріт та дітей, які залишилися без батьківського піклування, покладається на державу. 

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про охорону дитинства" місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, вирішення інших питань у цій сфері; вирішення питань щодо встановлення опіки і піклування, створення інших передбачених законодавством умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей [1]. 

Проте, успіх реформ державної системи влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в першу чергу, залежить від практичної реалізації першочергових кроків по влаштуванню дітей на виховання, зокрема, у дитячі будинки сімейного типу (далі – ДБСТ). 

Однак, у науковій та спеціальній літературі недостатньо визначеними є поняття та види передумов створення ДБСТ, комплекс юридичних фактів, необхідних для влаштування дитини на виховання, особливості переддоговірної та договірної стадій створення дитячих будинків та засади участі органів виконавчої влади при створенні ДБСТ, в результаті чого виникають численні непорозуміння в застосуванні законодавства до цього виду правовідносин. 

У юридичній літературі подібні дослідження були зроблені І. Жилінковою [2, с. 188] (проаналізовано загальні особливості етапів улаштування дітей на виховання), В. Москалюк [3, с. 24] (опрацьовано цивільно-правовий аспект правовідносин, що виникають при створенні дитячого будинку сімейного типу), І. Пєшею, Н. Комаровою [4] (розроблено методичні рекомендації для соціальних працівників, державних службовців органів виконавчої влади щодо створення сімейних форм виховання), Ю.Черновалюк [5] (проаналізовано особливості підбору вихованців ДБСТ) та ін. Проте, в жодній із праць згаданих авторів не дається комплексного дослідження видів передумов та стадій створення ДБСТ, комплексу юридичних фактів, необхідних для влаштування дитини на виховання та засад участі органів виконавчої влади у створенні ДБСТ, що є метою нашої статті. 

Відповідно до ст. 256-5 Сімейного кодексу України (далі – СКУ), дитячим будинком сімейного типу є окрема сім’я, що створюється за бажанням подружжя або окремої особи, яка не перебуває у шлюбі, для забезпечення сімейним вихованням та спільним проживанням не менш як п’яти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування [6]. 

Метою створення такого будинку згідно із Постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2002 р. № 564 "Про дитячий будинок сімейного типу" є забезпечення належних умов для виховання в сімейному оточенні дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування. При цьому, умовами його створення є згода подружжя, а також наявність не менше п’яти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування [7].

До загальних матеріальних передумов виникнення правовідносин по створенню і функціонуванню ДБСТ можна віднести: а) наявність у органу опіки і піклування зобов’язання влаштувати дитину, що залишилася без піклування батьків, і громадянина (громадян), охочого узяти дану дитину на виховання в свою сім’ю; б) наявність у громадянина матеріального інтересу, що полягає в отриманні винагороди за виховання дитини; в) наявність дитини, яка має право на виховання і захист з боку держави.

До загальних юридичних передумов слід віднести: а) наявність сукупності правових норм, закріплених в СК України, Положенні Кабінету Міністрів України "Про дитячий будинок сімейного типу" від 26.04.2002 р., і нормативно-правових актах, що встановлюють розмір оплати праці батьків-вихователів (нормативна передумова); б) дієздатність суб’єктів, яка пов’язана із специфікою правовідносин по вихованню, представництву і захисту прав дитини (правосуб’єкт­на передумова).

Заяви осіб (особи), охочих узяти на виховання дитину, направлення органу опіки і піклування для відвідин дитини, висновок органу опіки і піклування про можливість бути батьками-вихователями, згода передбачених законом осіб на передачу дитини в сім’ю, договір про організацію діяльності ДБСТ є спеціальними (приватними) юридичними передумовами, з якими закон позв’язує виникнення, зміну і припинення правовідносин по створенню і функціонуванню ДБСТ.

При цьому для виникнення одних правовідносин (наприклад, по підбору дитини) достатнього одиничного юридичного факту (висновку органу опіки і піклування про можливість бути батьками-вихователями), а для виникнення інших (по створенню ДБСТ) необхідний юридичний склад (заява осіб (особи) про передачу їм на виховання конкретної дитини, згоду цієї дитини і її законного представника, укладення договору з попереднім узгодженням його умов), який можна охарактеризувати як сукупний фактичний склад, оскільки він набуває юридичної значущості лише у момент завершення свого формування.

Для влаштування дитини на виховання до дитячого будинку сімейного типу потрібним є такий комплекс юридичних фактів: 1) письмова заява подружжя або окремої особи, яка не перебуває у шлюбі про бажання взяти для виховання та спільне проживання в сім’ю дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування; 2) рішення про створення дитячого будинку сімейного типу районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації, виконавчого комітету міської ради; 3) позитивні результати навчання батьків-вихователів; 4) подання відповідного центру соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді; 5) письмовий висновок відповідного відділу у справах сім’ї та молоді про наявність умов для створення дитячого будинку сімейного типу; 6) наявність у дитини статусу дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування. На підставі рішення про створення дитячого будинку сімейного типу між батьками-вихователями та органом, який прийняв рішення про його створення, укладається угода про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу.

Однак, створення ДБСТ складається не тільки з одного лише укладення договору, а являє собою певні стадії. Порядок створення і функціонування ДБСТ встановлюється Положенням про ДБСТ, аналіз норм якого дозволяє виділити дві основні стадії: переддоговірну та договірну. Правовідносинам, що виникають на кожній із стадій, властиві специфічні суб’єктний склад і юридичний зміст. Більш того, на різних стадіях створення ДБСТ виникають і різні по галузевій приналежності правовідносини.

Переддоговірні відносини складаються між майбутніми учасниками (батьками-вихователями и органом виконавчої влади) до укладення договору про організацію діяльності ДБСТ. Зрештою саме вони зумовлюють успішність сімейного виховання дітей – сиріт і дітей, що залишилися без піклування батьків, в так званих, замішаних сім’ях. 

Відносини, що складаються на даному етапі підпорядковані певним правовим вимогам. Тут можна виділити наступні основні загальні правила: 1) ч. 3 ст. 256-6 СК України і п. 17 Положення про ДБСТ встановлюють перелік осіб, які ні за яких обставин не можуть виступати як батьки-вихователі; 2) ст. 256-7 СК України, п. 11 Положення про ДБСТ визначають порядок підбору батьків - вихователів, а також дітей, які передаються на виховання в ДБСТ; 3) ч. 2 ст. 256-6 СК України, п. 18,19 Положення про ДБСТ регламентують права і обов’язки майбутніх учасників договору на стадії переддоговірних відносин; 4) 256-8 СК України, п. 4 Положення про ДБСТ встановлюють загальні засади змісту договору, що укладається.

Переддоговірна стадія включає наступні етапи: інформаційні кампанії щодо поширення сімейних видів виховання, попередня робота з кандидатами на створення дитячих будинків сімейного типу, взаємодобір сім’ї та дитини. Договірна стадія полягає в укладенні договору про організацію діяльності ДБСТ. На етапах переддоговірної стадії органи опіки і піклування повинні встановити наявність двох груп обставин: 1) негативних – перешкоджаючих створенню ДБСТ (приналежність кандидатів в батьки-вихователі до осіб, які не можуть бути батьками-вихователями); 2) позитивних – необхідних для створення ДБСТ (наявність відповідного доходу, житла, виховних навиків, згода членів сім’ї).

При здійснені взаємодобору батьків-вихователів та дітей-вихо­ванців слід дотримуватись п. 17 Положення про ДБСТ, яким передбачено обмеження щодо осіб, бажаючих стати батьками-вихователями. 

Перелік встановлених в СК України і Положенні про ДБСТ обмежень щодо осіб, які не можуть бути батьками-вихователями є вичерпним. Проте, в даний час очевидною є необхідність в його розширенні. Поява нових правових заборон для передачі дитини (дітей) в ДБСТ обумовлена, в першу чергу, інтересами неповнолітніх, з метою вбереження їх від недобросовісних дорослих. В зв’язку з цим необхідно доповнити чинні нормативні акти про ДБСТ наступними положеннями: 

1) батьками-вихователями не можуть бути особи, що мають на момент звернення в орган опіки і піклування не зняту або не погашену судимість за скоєння умисного злочину, передбаченого Кримінальним кодексом України, будь-якого ступеня тяжкості. Формулювання даної умови складається з двох моментів: перший – наявність раніше довершеного злочину, другий, як наслідок першого – не знята або не погашена судимість. 

У п. 17 Положення про ДБСТ міститься аналогічна умова, що перешкоджає заявнику усиновити дитину. Проте подібна заборона віднесена лише до осіб, що скоїли умисний злочин проти осіб, які були засуджені за злочини проти життя і здоров’я, волі, честі та гідності, статевої свободи та статевої недоторканості особи, проти громадської безпеки, громадського порядку та моральності, у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів або прекурсорів, а також за злочини, передбачені статтями 148, 150, 150-1, 164, 166, 167, 169, 181, 187, 324 і 442 Кримінального кодексу України, або мають непогашену чи не зняту в установленому законом порядку судимість за вчинення інших злочинів. У наявності досить вузька умова, що стосується батьків-вихователів. Формально орган опіки і піклування не може відмовити кандидату, який був судимий за здійснення, наприклад, розбою або грабежу і ін. 

Кримінальний кодекс України передбачає цілий ряд складів злочинів, які є не менш суспільними небезпечними. В даному випадку йдеться, наприклад, злочини проти власності (розділ VI КК України), злочини проти миру, безпеки людства та міжнародного правопорядку (розділ ХХ КК України) і т.д.;

2) батьком-вихователем не може стати один з подружжя, якщо у іншого є протипоказання, встановлені законодавством для створення ДБСТ. Перевірка останнього на предмет відповідності вимогам, що пред’являються СК України і Положенням про ДБСТ до батьків-вихователів, також повинна проводитися органом опіки і піклування. Це пояснюється тим, що згодом мати-вихователь, її чоловік і дитина-вихованець (діти-вихованці) проживатимуть разом, вестимуть спільне господарство, а також спільно вирішуватимуть питання, що виникають в процесі життєдіяльності їх сім’ї;

3) наявність розірваного раніше договору про організацію діяльності ДБСТ унаслідок винного неналежного виконання колишнім батьком-вихователем покладених на нього договором обов’язків по вихованню дитини (дітей). 

4) батьком-вихователем не може бути особа, поведінка та інтереси якої суперечать інтересам дитини. 

Кандидати у батьки-вихователі подають до органу, який приймає рішення про створення дитячого будинку сімейного типу, такі документи: довідку про склад сім’ї (форма 3); копію свідоцтва про шлюб (для подружжя); довідку про проходження курсу підготовки і рекомендацію центру соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді щодо включення їх у банк даних про сім’ї потенційних усиновителів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів; копії паспортів; довідку про доходи за останні шість місяців або копію декларації про доходи, засвідчену в установленому порядку; довідку про стан свого здоров’я та осіб, які проживають разом з ними; письмову згоду всіх повнолітніх членів сім’ї, які проживають разом з кандидатами у батьки-вихователі, якщо останні вирішили створити дитячий будинок сімейного типу на власній житловій площі, засвідчену нотаріально. 

Перелік встановлених в СК України і Положенні про ДБСТ документів, які подають кандидати у батьки-вихователі до органу, який приймає рішення про створення дитячого будинку сімейного типу, є вичерпним. Проте, в даний час очевидною є необхідність в його розширенні. В зв’язку з цим необхідно доповнити даний перелік наступними документами: заяву про створення дитячого будинку сімейного типу; копію ідентифікаційного коду; довідку про судимість на кожного із батьків, що є обов’язковим документом при оформленні відомостей про кандидатів до банку даних потенційних батьків-вихователів; довідку з місця роботи про займану посаду і заробітну плату чи копія декларації про доходи;довідку про стан здоров’я кандидатів та членів сім’ї, які проживають разом з ними (довідку про відсутність хронічних захворювань, обстеження нарколога, венеролога, психіатра); документ, що підтверджує право користування житловим приміщенням чи право власності на житлове приміщення.

Найвідповідальнішим етапом організації діяльності ДБСТ є договірний етап – створення дитячого будинку сімейного типу. Районні/міські центри соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді після проходження кандидатами підготовки та проведення взаємодобору дітей до сім’ї передають по акту до районних/міських служб у справах неповнолітніх такі документи:

1. рекомендацію центру соціальних служб для сім’ї, дітей та молоді щодо включення кандидатів у банк даних про сім’ї потенційних усиновителів, опікунів, піклувальників, прийомних батьків, батьків-вихователів;

2. довідку про проходження навчання кандидатів у батьки-вихователі;

3. заяву кандидатів про утворення дитячого будинку сімейного типу та влаштування на виховання та спільне проживання дитини/дітей.

Слід зазначити, що у літературі немає єдиної точки зору щодо підстав виникнення правовідносин по влаштуванню дітей на виховання. На думку А.О. Шукурова, при влаштуванні дитини на виховання (у прийомну сім’ю) моментом її створення, вважатиметься момент передачі дитини, а не оформлення відповідного документа, що іменується договором про передачу дитини (дітей) на виховання в прийомну сім’ю. Договір про передачу дитини (дітей) на виховання, вважається укладений тільки з моменту передачі дитини (дітей). Даний договір є реальним [12, с. 30].

Протилежної позиції дотримується В.Ю. Москалюк, яка зазначає, що підставою виникнення правовідносин при створенні дитячого будинку сімейного типу є юридичний склад, який включає три елементи: письмову заяву особи або осіб, які виявили бажання взяти дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, для виховання та спільного проживання у сім’ю; письмовий висновок відповідного відділу у справах сім’ї та молоді; рішення про створення дитячого будинку сімейного типу [3]. Усі ці елементи в сукупності породжують виникнення правовідносин у дитячому будинку сімейного типу. Особливістю наведеного юридичного складу, на думку науковця, є те, що, по-перше, не один з його елементів не може бути виключений з нього, а, по-друге, вони повинні мати чітку послідовність настання, визначену законодавством. 

Кандидатури батьків та дітей, які влаштовуються на виховання, розглядаються на засідання опікунської ради.

Рішення про створення ДБСТ приймається районною, районною в містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, виконавчим комітетом міської ради в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України [7].

Орган, який прийняв рішення про створення ДБСТ зобов’язаний контролювати виконання батьками-вихователями своїх обов’язків щодо виховання та утримання дітей.

На підставі рішення про утворення дитячого будинку сімейного типу між батьками-вихователями та органом, який прийняв рішення про його утворення, укладається угода про організацію діяльності дитячого будинку сімейного типу. 

При цьому особлива увага приділяється визначенню обов’язків сторін, які підписують угоду: державної адміністрації (виконкому міської ради) та батьків

Сім’я отримує юридичний статус "дитячого будинку сімейного типу" після підписання відповідного рішення. Соціальні виплати на дітей розпочинаються на підставі підписання договору про організацію діяльності ДБСТ.

Виходячи з викладеного, можна зробити висновок, що процедура створення ДБСТ є багатоступінчатою, такою, що складається з декількох стадій. Також слід доповнити Положення про дитячий будинок сімейного типу та Сімейний кодекс України положенням про перелік осіб, які не можуть бути батьками-вихователями, перелік встановлених в Положенні про дитячий будинок сімейного типу документів, які подають кандидати у батьки-вихователі до органу, який приймає рішення про створення дитячого будинку сімейного типу тощо.

Література:

1. Про охорону дитинства : закон України від 15.06.2001 // ОВУ . – 2001. – № 22. – Ст. 981.

2. Борисова В. І. Сімейне право України : підручник / Борисова В. І., Жилінкова І. В. – К. : Юрінком Інтер, 2006. – 200 с.

3. Москалюк В. Ю. Дитячий будинок сімейного типу як форма улаштування дітей, позбавлених батьківського піклування (цивільно-правовий аспект) : дис. на здоб. наук. ступеня кандидата юрид. наук : 12.00.03 / Москалюк Вікторія Юрівна. – Х., 2003 . – 200 с.

4. Методичні рекомендації для соціальних працівників, державних службовців щодо розвитку сімейних форм виховання / Н. М. Комарова, І. В. Пєша. – К. : Держ. ін-т проблем сім’ї та молоді, 2006. – 231 с. 

5. Черновалюк Ю.Ю. Реалізація права на сім’ю шляхом створення дитячих будинків сімейного типу автореф. дис. на здоб. наук. ступеня кандидата юрид. наук : 12.00.03 / Черновалюк Юлія Юріївна. – Одеса, 2010.

6. Сімейний кодекс України від 10.01.2002 // ВВРУ. – 2002. – № 21. – Ст. 135.

7. Про дитячий будинок сімейного типу: постанова КМУ від 26 квітня 2002 року // ОВУ. – 2002. - №18. – Ст. 925.

8. Технології створення та функціонування прийомних сімей, дитячих будинків сімейного типу[ Авт. кол. Г. М. Бевз, А. Й. Капська, Н. М. Комарова та ін.]. – К.: Дерле, ін-т проблем сім’ї та молоді, 2003. – 188 с.

9. Посібник для соціальних працівників щодо підготовки та соціального супроводу прийомних сімей та дитячих будинків сімейного типу у двох книгах. Книга 1. КИЇВ – 2006. – С. 25.

10. Про єдину електронну систему обліку дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей, які опинились у складних життєвих обставинах, та осіб, які бажають взяти їх на виховання: наказ Міністерства України у справах молоді та спорту від 18.11.2008 № 4580 // ОВУ. – 2008. – № 98. – Ст. 3251. 

11. По продолжительности жизни Украина - предпоследняя в Европе. Украинская правда. Четверг, 21 февраля 2008, 08:21 [Електронний ресурс]. — Режим доступу до статті :http // http://www.pravda.com.ua/rus/news/2008 /02/21/4434014/

12. Шукуров Рауф Аваз Оглы . Приемная семья по семейному праву России. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Белгород, 2004. – С. 30.

Є.Г. Світличний cтарший викладач кафедри спеціальної фізичної та вогневої підготовки,

ЛДУВС імені Е.О. Дідоренка