Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування у процесі реалізації ними адміністративної правосуб’єктності: сучасні пріоритети нормативного врегулювання засад

Новітній етап адміністративного реформування передбачає зміщення акценту на сферу місцевого самоврядування, розширення сфер участі органів місцевого самоврядування у публічному управлінні, певну децентралізацію влади. Відповідні процеси передбачають перерозподіл влади між центром та регіонами, передачу певної частини владних повноважень останнім, активізацію ролі органів місцевого самоврядування, громадськості у державотворчих та правотворчих процесах, що, у свою чергу, обумовлює розширення сфери взаємодії органів місцевого самоврядування з іншими суб’єктами публічного адміністрування, активну роль органів місцевого самоврядування у сфері публічного адміністрування, що безпосередньо пов’язане із реалізацією їх адміністративної правосуб’єктності. Відповідна активність вимагає потреби контролю за діяльністю цих органів задля забезпечення законності та дисципліни у їх діяльності, та у сфері публічного адміністрування в цілому. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється і в сучасних умовах, однак практика свідчить про певну його фрагментарність, часткове використання його ресурсу завдяки наявності прогалин у нормативному регулюванні засад, дублюванню повноважень деяких суб’єктів, відсутності механізму реалізації прав громадян на участь у контрольній діяльності, обмеженій участі громадськості у контролі за діяльністю органів місцевого самоврядування тощо. Прагнення реформування контролю та його нормативних засад повинно бути зорієнтовані на забезпечення його дієвості, ефективності, досконалості, досягти чого можливо лише за умови комплексного підходу до вирішення цього проблемного питання із урахуванням позитивного зарубіжного досвіду, особливостей вітчизняних нормотворчості та правозастосування, реальних потреб часу, досягнень вітчизняної нормотворчості, спільних зусиль всіх зацікавлених осіб. 

У цьому контексті доцільним вбачається детальне нормативне закріплення засад контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування в єдиному законодавчому акті задля усунення довільного підходу до обрання нормативного акту у процесі застосування, суб’єк­тивного тлумачення положень узагальненого змісту із закріпленням у ньому базових дефініцій, принципів, системи суб’єктів контролю, розподілу їх повноважень, різновидів, форм здійснення контролю, гарантій дотримання нормативів та інших базових положень. Таким актом, як слушно пропонує П.Д. Матвієнко, може бути Закон України "Про контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні" [1]. Альтернативою такому варіанту може слугувати пропозиція закріплення засад контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування при реалізації ними своєї адміністративної правосуб’єктності в окремому розділі кодифікованого акту – Муніципального кодексу України. Щоправда, аналіз положень існуючого проекту Муніципального кодексу України, на жаль, не дозволяє з упевненістю стверджувати, що його розробники приділили достатньо уваги питанням контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування України в цілому і при реалізації ними адміністративної правосуб’єктності зокрема. Лише ст. ст. 13, 182, глава 42, ст. 248 його присвячені відповідним питанням, однак їх положення за змістовним повноваженням дуже фрагментарні, поза увагою залишаються процедурні питання, а також громадський контроль. Якщо орієнтуватися на розробку і прийняття саме кодифікованого акту, то варто дотримуватись базових принципів кодифікації та вимог до кодифікованих актів. У будь-якому випадку підхід до формування оновленого нормативного підґрунтя контролю за діяльністю вищезазначених органів повинен бути виваженим, ґрунтовним, зорієнтованим на досягнення ефективного результату, ґрунтуватися на базових сучасних доктринальний положеннях. Цілком прийнятним можна вважати будь-який із двох запропонованих варіантів вирішення питання, при цьому прийняття законодавчого акту, безперечно, є менш витратним процесом в аспекті часу, кадрових зусиль, дотримання нормотворчих процедур, ніж прийняття кодифікованого акту. Окрім того, в контексті розробки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, покликаного врегулювати модель контрольних відносин, прийняття саме законодавчого акту про контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування є цілком логічним та оптимальним варіантом. Закон визначить засади такого контролю, решта ж питань, які можуть виникнути у майбутньому і вплинути на процедуру здійснення контролю, регулюватиметься Адміністративно-процедурним кодексом України [2]. 

Нагальною є потреба перегляду системи суб’єктів контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування при реалізації ними адміністративної правосуб’єктності із акцентом на пріоритети реформування підсистеми державних і недержавних суб’єктів. Стосовно перших варто детально визначити засади взаємовідносин органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади як взагалі, так і щодо делегування повноважень, врегулювати процедуру такого делегування, передбачити можливість існування договірного варіанту делегування. 

Окрім того, слід переглянути й посилити засади спеціалізації контрольних повноважень інших державних органів, звузивши сферу їх контролюючого впливу, що усунуло б практику дублювання контролю, сприяло б прозорості відносин, ефективності контролю і за діяльністю органів місцевого самоврядування, і контролюючих суб’єктів. 

Варто і надалі зберегти вагому роль суду в системі суб’єктів такого контролю, вдосконаливши процедурні питання останнього та нормативно врегулювати їх. Доцільно поступово впроваджувати новітні інститути, які апробовані часом у зарубіжних країнах і є цілком прийнятними для України (наприклад, медіація). Логічною є й активізація ролі громадськості у відповідному контролі (громадських рад, громадських експертиз, громадських зборів, місцевих ініціатив тощо). Хоча такі інституції існують і на сьогоднішній день при органах місцевого самоврядування, однак механізм участі, в т. ч. й контролю, майже не регламентований. За таких умов увагу варто зосередити на потребі нормативного визначенні засад громадського контролю у Законі України "Про громадський контроль", а також у проекті Закону України "Про контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні". 

Доцільним вбачається передбачення обов’язкового існування громадських інстанцій при органах місцевого самоврядування України, активне залучення їх до діяльності відповідних органів, обов’язок керівників органів місцевого самоврядування України попередньо погоджувати (з’ясування громадської думки) рішення та дії, пов’язані з реалізацією адміністративної правосуб’єктності, із громадськими інституціями, звітуватися (періодичність нормативно визначити) перед відповідними інституціями із одночасним висвітленням поточних та підсумкових результатів роботи у ЗМІ. При цьому громадськість слід розглядати як активного суб’єкта контролю за діяльності органів місцевого самоврядування на всіх стадіях їх діяльності із урізноманітненням форм і методів контролю (наприклад, громадського моніторингу, громадської експертизи, слухань, щоденного оновлення веб-сайтів органів місцевого самоврядування для висвітлення результатів їх роботи, використання потужностей оперативного інформування осіб, відеозапис у приміщеннях органів та всіх контакту із відвідувачами із розміщенням записів у депозитаріях з можливістю перегляду, багатоканальних телефонів довіри з цілодобовим аудіозаписом повідомлень та розмов, спеціалізованих електронних поштових скриньок для повідомлень, громадського телебачення, "громадської довіри" тощо). 

Лише за таких умов детального нормативного врегулювання засад контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування при реалізації ними адміністративної правосуб’єктності можливим є досягнення його дієвості та ефективності, що, у свою чергу, сприятиме активізації ролі органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України та максимальному використанню ресурсу контролю як одного із важливих інститутів адміністративного права, різновиду адміністративної процедури.

Література:

1. Матвієнко П.Д. Контроль за діяльності органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України: автореф. дис. … к.ю.н.: 12.00.07. – Запоріжжя: Запорізький національний університет, 2011. – 20 с.

2. Коломоєць Т.О., Матвієнко П.Д. Контроль за діяльності органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративного права України: монографія/ Т.О. Коломоєць, П.Д. Матвієнко. – Запоріжжя: Запорізький національний університет, 2012. – 224 с.

С.Ф. Константінов доктор юридичних наук, професор, начальник кафедри адміністративної діяльності НАВС