Адміністративно-правове регулювання затримання незаконних мігрантів

Адміністративно-правове регулювання порівняно нещодавно стало предметом наукових досліджень. Традиційно в адміністративно-правовій науці увага зосереджується переважно на дослідженні управління [1, 15]. Зокрема, під державним управлінням, концептуально розуміють "вид діяльності держави, що полягає у здійсненні нею управлінського, тобто організуючого впливу на ті сфери і галузі суспільного життя, які вимагають певного втручання держави шляхом використання повноважень виконавчої влади" [2].

На сьогодні, "у визначені сутності адміністративного права, поряд з його традиційною "управлінською" характеристикою (котра, і це не слід забувати, залишається важливою), провідне місце повинна зайняти його характеристика як галузі, що встановлює правові засади" [3, 9]. Саме тому, адміністративно-правове регулювання слід пов’язу­вати із загальним поняттям "правове регулювання" і розглядати його як частину цілого. Призначення цього регулювання полягає в спонуканні суб’єктів права діяти самостійно, здійснювати свої права і виконувати обов’язки у встановлених режимах і процедурах. А це має значення для дослідження такої динамічної сфери адміністративно-правового регулювання, якою є міграція, зокрема, протидія нелегальній міграції

Законодавство України визнає реальною та потенційною загрозою національній безпеці України, стабільності в суспільстві у воєнній сфері та сфері безпеки державного кордону України серед іншого і нелегальну міграцію (ст. 7 Закону України "Про основи національної безпеки України") [4]. Починаючи з 2007 року, спостерігається стала тенденція до зменшення кількості нелегальних мігрантів, затриманих за незаконне перетинання державного кордону на кордоні з ЄС (у 2007 році – на 24%, у 2008 році – на 10%, у 2009 році – на 36%). У 2010 році на кордонах з країнами ЄС продовжилося зменшення кількості незаконних мігрантів, затриманих за незаконне перетинання, спробу незаконного перетинання державного кордону (2009 рік – 1 824 особи, 2010 рік – 1 203, зменшення на 34%). Зокрема на кордоні з Румунією (у 3,1 раза), Угорщиною (у 2,2 раза), Словаччиною (на 25%) та Польщею (на 21%). Така ситуація могла би дати підстави для заспокоєння. Але слід зазначити, що у 2009 році спостерігається збільшення частки незаконних мігрантів з країн СНД. Ця тенденція зберігалася і в 2010 році [5, 23]. 

За минулий рік затримано незаконних мігрантів та не допущено на територію України потенційних незаконних мігрантів з країн СНД – 87%, з країн Азії та Африки – 12%, інших країн – 1%. 94% незаконних мігрантів, затриманих за незаконне перетинання державного кордону, порушення правил перебування іноземців в Україні та інші правопорушення, протидія яким віднесена до компетенції Державної прикордонної служби України, становили громадяни Молдови, Грузії, Афганістану, Сомалі, Росії, Киргизстану, Узбекистану, Вірменії, Таджикистану, Азербайджану, Сирії, В’єтнаму, Китаю, Туреччини, особи без громадянства, Казахстану, Пакистану, Ірану, Гвінеї та Республіки Конго [6, 25].

Серед широкого комплексу різноманітних заходів, спрямованих на протидію нелегальній міграції, особливе місце займають саме заходи адміністративного примусу. Відповідно до п. 14 ст. 1 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" "нелегальний мігрант – це іноземець або особа без громадянства, які перетнули державний кордон поза пунктами пропуску або в пунктах пропуску, але з уникненням прикордонного контролю і невідкладно не звернулися із заявою про надання статусу біженця чи отримання притулку в Україні, а також іноземець або особа без громадянства, які законно прибули в Україну, але після закінчення визначеного їм терміну перебування втратили підстави для подальшого перебування та ухиляються від виїзду з України" [7]. Отже, нелегальна міграція пов’язується не тільки з порушеннями правил перебування іноземців та осіб без громадянства на території України і транзитного проїзду через територію України, але й з незаконним перетинанням державного кордону України та переправленням осіб через державний кордон України. І якщо в останньому випадку за таке діяння передбачено кримінальну відповідальність (ст. 332 Кримінального кодексу України), то в інших указаних випадках передбачено застосування заходів адміністративної відповідальності (ст. ст. 203, 2041 Кодексу України про адміністративні правопорушення (надалі – КУпАП)). Тобто, на теперішній час, основою протидії нелегальній міграції є заходи адміністративного примусу, які характеризуються суттєвим профілактичним впливом.

Саме спеціальна профілактика правопорушень передбачає, поряд із заходами переконання і громадського впливу, використання заходів державного примусу. Зокрема, адміністративно-попереджу­вальні заходи мають безпосереднє призначення для недопущення, попередження правопорушень за певних надзвичайних умов і коли є реальні підстави передбачити, що може бути вчинено правопорушення, та потрібно його не допустити [8, 199 – 200].

Під кутом зору їх попереджувального впливу можна також розглядати заходи адміністративного припинення. На думку Є.В.Додіна, наприклад, адміністративне затримання "має важливі профілактичні властивості, оскільки попереджує продовження протиправної поведінки" [9, 40]. Адміністративно-правове регулювання застосування такого заходу щодо незаконних мігрантів мало суттєві особливості. Іноземців та осіб без громадянства, які порушили правила перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України могло бути затримано до розгляду справи суддею або посадовою особою органу Державної прикордонної служби України. Крім того, до розгляду суддею справи могло бути затримано також осіб, які незаконно перетнули або зробили спробу незаконно перетнути державний кордон України, вчинили злісну непокору законному розпорядженню або вимозі військовослужбовця чи працівника Державної прикордонної служби України або члена громадського формування з охорони громадського порядку і державного кордону (положення ч. 4 ст. 263 КУпАП втратили чинність, як такі, що є неконституційними, на підставі Рішення Конституційного Суду № 10-рп/2011 від 11 жовтня 2011 року [10]).

Сучасна нормативно-правова база, що регламентує застосування затримання незаконних мігрантів зазнала суттєвої переоцінки. Відповідно адміністративне затримання розглядається, в першу чергу, як примусовий захід, що здатен обмежувати права і свободи людини. В зв’язку з цим, на адміністративно-правову регламентацію затримання суттєво впливає праворозуміння відповідних положень Конституції України, а також зобов’язань України в сфері міжнародного гуманітарного права.

На сьогодні, відповідно до КУпАП адміністративне затримання щодо незаконних мігрантів може бути застосовано максимально на строк до трьох годин для складення протоколу про адміністративне правопорушення. Адже, затримання на більш тривалі терміни пов’язу­ється лише з визначеними адміністративними правопорушеннями, в переліку яких немає порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України (ст. 203 КУпАП), а також незаконного перетинання або спроби незаконного перетинання державного кордону України (ст. 2041 КУпАП) [11].

Особливістю адміністративно-правового регулювання затримання незаконних мігрантів залишається те, що воно зосереджено не лише в нормах КУпАП. Така регламентація склалася традиційно. Так, за Законом України "Про Прикордонні війська України" (п. п. 3, 4 ст. 7 цього Закону) посадові особи прикордонних військ мали право здійснювати адміністративне затримання осіб, які: порушили режим державного кордону, прикордонний режим або режим у пунктах пропуску через державний кордон; порушили державний кордон, за відсутності достатніх підстав для порушення проти них кримінальних справ [12].

На сьогодні, органам, підрозділам, військовослужбовцям, а також працівникам Державної прикордонної служби України, які відповідно до їх службових обов’язків можуть залучатися до оперативно-службової діяльності, для виконання покладених на Державну прикордонну службу України завдань надається право здійснювати адміністративне затримання, "у тому числі іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перетнули державний кордон України, стосовно яких прийнято в установленому порядку рішення про передачу їх прикордонним органам суміжної держави, на час, необхідний для такої передачі" [13]. Вказаний термін також не має чіткої правової визначеності. Відповідно до п. 3 ст. 5 Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб, "якщо особу було затримано в прикордонному районі Запитуючої держави протягом 48 годин з моменту незаконного перетинання державного кордону такою особою (морські порти й аеропорти включно) безпосередньо з території Запитуваної держави, Запитуюча держава може протягом двох днів після затримання цієї особи подати запит стосовно здійснення реадмісії (прискорена процедура)" [14]. Відповідь у таких випадках повинна бути надана протягом двох робочих днів від дати отримання запиту. За "необхідності на підставі належно вмотивованого звернення Запитуваної держави та після згоди Запитуючої сторони строк надання відповіді на запит може бути подовжений на один робочий день" (п. 3 ст. 8 Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб) [14]. Таким чином, час, необхідний для передачі прикордонним органам суміжної держави може перевищувати 3 доби і як наслідок затримання незаконного мігранта вимагатиме судового рішення.

Судовий розгляд справ про затримання незаконних мігрантів регламентовано Кодексом адміністративного судочинства України і стосується він провадження за позовними заявами органів внутрішніх справ, органів охорони державного кордону або Служби безпеки України про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства і затримання їх у зв’язку з таким видворенням [15]. Однак слід зазначити, що норми Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" не передбачають винесення постанови адміністративним судом про затримання (так як це було вказано в Законі України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" від 4 лютого 1994 року). Йде мова лише про розміщення іноземців та осіб без громадянства, які підлягають видворенню, у пунктах тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України [7]. Таке розміщення в пункті тимчасового перебування здійснюється адміністрацією пункту на підставі рішення територіального органу Державної міграційної служби або органу охорони державного кордону [16].

Таким чином, адміністративно-правове регулювання затримання незаконних мігрантів характеризується суттєвими особливостями та перебуває на сучасному етапі в процесі трансформації. Удосконалення законодавства, що регламентує застосування затримання пов’язано з необхідністю регламентації його строків і судової компетенції з вирішення можливості застосування такого заходу на тривалий термін. У зв’язку з цим, потребують змін та доповнень матеріальні і процесуальні норми законодавчих актів про адміністративну відповідальність та правовий статус іноземців (осіб без громадянства).

Література:

1. Елистратов А.И. Основные начала административного права. – Симферополь=498; Оригинал М, 2007. – 512 с.

2. Концепція адміністративної реформи в Україні: схвалена рішенням Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи від 25 березня 1998 року // Український правовий часопис. – 1999. – Вип. 4. – С. 8 – 34.

3. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч. У двох томах: Том 1. Загал. част. / Ред. колегія: В.Б.Авер’янов (голова). – К.: Юридична думка, 2004. – 584.

4. Про основи національної безпеки України: Закон України від 19 червня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 39. – Ст. 351.

5. Статистичний бюлетень про основні результати оперативно-службової діяльності Державної прикордонної служби України у 2010 році. – К.: Адміністрація Державної прикордонної служби України, 2011. – 40 с.

6. Статистичний бюлетень про основні результати оперативно-службової діяльності Державної прикордонної служби України у 2011 році. – К.: Адміністрація Державної прикордонної служби України, 2012. – 56 с.

7. Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства: Закон України від 22 вересня 2011 року // Голос України – 2011. – 25 жовтня.

8. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

9. Додин Е.В. Процессуальные формы профилактики административных проступков // Проблемы социалистической законности: Респ. межвед. науч. сб. – Харьков: "Вища школа", 1982. – С. 36 – 41.

10. Рішення Конституційного Суду N 10-рп/2011 від 11 жовтня 2011 року у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 263 Кодексу України про адміністративні правопорушення та пункту 5 частини першої статті 11 Закону України "Про міліцію" (справа про строки адміністративного затримання) // Вісник Конституційного суду України. – 2011. – № 6. – Стор. 121.

11. Кодекс України про адміністративні правопорушення // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1984. – Додаток до № 51. – Ст. 1122 (з наступними змінами та доповненнями).

12. Про Прикордонні війська України: Закон України від 4 листопада 1991 року // Відомості Верховної Ради України – 1992. – № 2. – Ст. 7/

13. Про Державну прикордонну службу: Закон України від 3 квітня 2003 року // Відомості Верховної Ради України – 2003. – № 27. – Ст. 208.

14. Угода між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб: ратифіковано Законом України від 15 січня 2008 року // ВВР. – 2008. – № 9. – Ст. 86.

15. Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35-36, № 37. – Ст. 446 (з наступними змінами та до­повненнями).

16. Типове положення про пункт тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні: затв. постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2003 року № 1110 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 8 лютого 2012 року № 70) // Офіційний вісник України – 2003. – № 30. – Ст. 1549.

О.В. Муза кандидат юридичних наук,

старший консультант відділу  моніторингу ефективності законодавства, Інститут законодавства Верховної Ради України