Історіографія закріплення засад участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях у законодавстві

Щодо законодавчого закріплення участі прокурора взагалі, одним із перших законодавчих актів про прокуратуру був указ Петра І від 12 січня 1722 року "Про обов’язки сенатських чинів, про засідання президентів військових колегій, іноземної і берг-колегій в Сенаті, про буття при Сенаті генерал і обер- прокурором, рекетмейстеру, екзекутору і герольдмейстеру, а кожній колегії по прокуророві", яким по суті була встановлена прокуратура на чолі з генерал- прокурором. На генерал-прокурора покладалися обов’язки спостерігати за правильним провадженням справ взагалі і в Сенаті особливо, а також за виконанням вже вирішених справ. 

Аналогічно була визначена компетенція прокурорів при колегіях. На підставі цього указу 18 січня 1722 року Петро І призначив прокурорів в провінціях при надвірних судах. Отже, прокурори почали здійснювати не тільки нагляд за дотриманням законів органами влади і управління, але і нагляд за судами. При цьому слід особливо підкреслити, що прокуратура була спочатку створена і діяла як інститут нагляду за діяльністю державного апарату, що, зрештою, робило вплив на утвердженні законності в суспільстві і дотриманні законних інтересів російських підданих [1, с. 222]. Після Петра I прокуратура двічі фактично ліквідовувалася, потім її було відновлено імператрицею Єлизаветою Петрівною і сформовано як установу наглядового типу при Катерині II. 

Укладачі Судових статутів (1864 рік) при вирішенні питання про прокуратуру орієнтувалися на західноєвропейські зразки. Унаслідок цього змінився "тип" прокуратури: з установи наглядової вона була перетворена в основному на орган кримінального переслідування. Після Жовтневої революції 1917 року в Росії прокуратуру ліквідували, проте вже в 1922 році її було відновлено. 

Вона стала прокуратурою "змішаного" типу, в рамках якої було поєднано функції дореформеної й пореформеної прокуратури – нагляд за виконанням законів і кримінальне переслідування, які було пристосовано до нових умов. Прокуратура створювалася як єдина централізована система з підпорядкуванням нижчих прокурорів лише вищим і Генеральному прокуророві.

Продовженням розпочатої роботи щодо створення органів прокурорського нагляду Української Народної Республіки стало прийняття 04 січня 1918 року Центральною Радою Закону "Про урядження прокураторського нагляду на Україні". Відповідно до вищезгаданого Закону всі прокуратори призначалися Генеральним секретарем судових справ. Водночас скасовувались посади прокурорів та товаришів прокурора окружних судів. У березні цього ж року Центральна Рада затвердила штат Генерального Суду. 

До штату Прокураторії входили Старший прокуратор, три прокуратори, писар та помічник писаря [2, с.17–25]. Діяльність прокуратури ЗУНР регламентувалась постановою Державного секретаріату судочинства від 18 грудня 1918 року, яка структурно складалася з окружних, повітових та вищої прокуратур республіки. Старші прокурори, перші прокурори, їх заступники повинні були скласти кваліфікаційні екзамени і прийняти присягу [3, с. 13]. 

Нормативно-правовими, які регулювали організацію та діяльність прокуратури були "Органічний закон про прокуратуру", затверджений 10 липня 1850 року імператором Францом Йосифом І та Кримінально-процесуальний кодекс від 23 травня 1873 року [4, с.11]. 

Більшовицька влада 22 листопада 1917 року ліквідувала прокуратуру, як державну інституцію, декретом Раднаркому РРФСР "Про суд". Ленін вважав, що прокуратура потурала сваволі поліції, і комуністична держава може обійтись без прокуратури. Тому новим декретом Раднаркому РРФСР від 07 березня 1918 року замість прокуратури було створено орган, який нагадував функції прокуратури – колегії обвинувачів. В УСРР такі органи були вперше утворені у листопаді 1918 року [5, с.86–87]. 28 червня 1922 року ВУЦВК затвердив Положення, яким було поновлено прокурорський нагляд та знову створено прокуратуру [6, с.179–180]. 17 грудня 1933 року ЦВК і Раднарком СРСР затвердили Положення про Прокуратуру Союзу РСР. Згідно з цим положенням повноваження республіканських прокуратур були значно обмежені. Прокуратура УСРР набула подвійного підпорядкування: підпорядковувалась Прокурору СРСР і залишалась підлеглою ВУЦВК (насправді підпорядкування було потрійним – залежність прокуратури від директив ЦК ВКП(б) і ЦК КП(б)У була стовідсотковою). Фактичне відокремлення Прокуратури УСРР (разом із органами слідства) в незалежну від ВУЦВК систему відбулося в 1936 році, коли був утворений народний комісаріат юстиції СРСР [7, с. 531].

Сучасний етап законодавчого закріплення участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях слід здійснити на підставі аналізу діючих нормативно-правових актів. Так, наприклад Кодекс України про адміністративні правопорушення (який є основою участі прокурора у справах про адміністративні правопорушення) містить положення щодо прокурорського нагляду за виконанням законів при провадженні в справах про адміністративні правопорушення (стаття 250), щодо оскарження заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення (стаття 267), щодо опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення (стаття 290) тощо. Кодекс адміністративного судочинства України також певним чином закріплює деякі засади участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях (а саме під час діяльності адміністративних судів щодо розгляду публічних спорів – адміністративне судочинство та опротестування адміністративно-деліктних проваджень). У статті 60 КАС України закріплено положення щодо участі у справі органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб. Серед інших органів (Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи), які можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах, зазначений і прокурор. Також частина 2 статті 60 КАС України передбачає, що прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу. Закон України від 02 жовтня 1996 року "Про звернення громадян" містить положення щодо прокурорського нагляду за дотриманням законодавства про звернення громадян, складовою частиною якого є скарги (стаття 29). Не можна оминути увагою і Закон України від 05 листопада 1991 року "Про прокуратуру", який є спеціальним нормативно-правовим актом у діяльності прокуратури, закріплює її статус, функції, завдання, принципи діяльності, однак не містить специфічних положень щодо участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях. Поряд із зазначеним Законом викликає зацікавленість і Проект Закону України "Про прокуратуру", схвалений Комісією зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права 22 грудня 2011 року [8] та який визначає правові засади організації прокуратури України, систему прокуратури, статус прокурорів, систему та порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також установлює систему і загальний порядок забезпечення діяльності прокуратури. 

Слід звернути увагу і на Проект Адміністративно-процедурного кодексу України [9], який, хоча і не містить положень щодо участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях, однак містить загальні вимоги щодо провадження за ініціативою адміністративного органу (яке за певних умов може розглядатись як аналог адміністративно-юрисдикційних проваджень). Таким чином, за сучасних умов, можна вести мову про фрагментарне закріплення в законодавстві положень щодо участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях, що викликає і практичні проблеми.

Розглянувши фрагментарно історію становлення вітчизняної системи прокуратури, можна умовно виділити етапи нормативного закріплення участі прокурора в адміністративно-юрисдикційних провадженнях у вітчизняному законодавстві: 1) етап становлення нормативного закріплення (ХVІІІ-ХІХ століття) – характеризується становленням прокуратури як органу, виданням нормативно-правових документів, які мають історичне значення та формують основу для подальших нормативних розробок; 2) етап формування спеціалізованого нормативного закріплення (з 1991 року) – характеризується виданням нормативно-правових актів, які закріплюють статус прокуратури, її завдань, принципів діяльності, тощо; 3) етап детального нормативного закріплення (з 2005 року) – характеризується виданням нормативно-правових актів, які закріплюють засади участі прокурора в адміністративному процесі взагалі та адміністративно-юрисдикційних провадженнях зокрема.

Література:

1. Руденко В. Ю. Проблеми становлення прокуратури як державного органу, що здійснює нагляд за дотриманням прав і свобод людини і громадянина / В. Ю. Руденко // Держава і право. Юридичні і політичні науки. – 2010. – № 50. – С. 220–223.

2. Верстюк В. М. Роль і місце Центральної Ради в модерній історії України / В. М. Верстюк // Український історичний журнал. – 1997. – № 5. – С. 17–25.

3. Ференц Б. В. Історія прокуратури України / Б. В. Ференц // Проблеми організації прокуратури й оптимізації її діяльності в сучасних умовах: збірник наук. праць. – Харків, ІПК. – 1998. – 288 с.

4. Кульчицький В. С. Державний лад і право в Галичині (в другій половині ХІХ – на початку ХХ ст.) / В. С. Кульчицький. – Львів, 1965. – 65 с.

5. Сухонос В. Органи, що виконували функції прокуратури в Україні у 1917–1922 рр. / В. Сухонос // Підприємництво, господарство і право. – 2001. – № 7. – С. 86–91.

6. Зільберштейн Н. Прокуратура і цивільний процес.

Д.Г. Щербатюк здобувач кафедри адміністративного

права та адміністративної діяльності

ЛДУВС імені Е.О. Дідоренка