Конституційно-правові засади становлення та розвитку громадських організацій в Україні

У статті досліджено конституційно-правові засади становлення та розвитку громадських організацій в Україні. Зроблено висновок, що процес становлення та розвитку громадських організацій в Україні, був і нажаль залишається на сьогодні доволі складним, суперечливим і багато в чому залежним від політики держави.

Ключові слова: конституційне правові засади, законодавство, громадські організації, Україна.

В статье исследованы конституционно-правовые основы становления и развития общественных организаций в Украине. Сделан вывод, что процесс становления и развития общественных организаций в Украине, был и к сожалению остается на сегодня достаточно сложным, противоречивым и во многом зависимым от политики государства.

Ключевые слова: конституционное правовые основы, законодательство, общественные организации, Украина.

The article examines the constitutional and legal basis for the formation and development of NGOs in Ukraine. It is concluded that the process of formation and development of NGOs in Ukraine was and unfortunately still today is complicated, controversial and largely dependent on the policy.

Keywords: constitutional legal principles, legislation, community organization, Ukraine.

Розуміння сучасної проблематики конституційно-правового регулювання громадських організацій в Україні, не можливо без дослідження конституційно-правових засад становлення та розвитку громадських організацій в Україні. Це дозволить більш глибше підійти до розуміння різних аспектів діяльності громадських організацій з метою їх ефективного конституційно-правового регулювання. Разом з тим, попри беззаперечну актуальність порушеної проблематики, вона нажаль не знайшла свого належного висвітлення у роботах вітчизняних вчених.

Тому метою цієї статті є дослідження конституційно-правових засад становлення та розвитку громадських організацій в Україні. У цьому автору допомогли роботи таких українських вчених як Н. Богашева, К. Вінцукевич, О. Ващук, Є. Додіна, П. Дігтяр, В. Нестерович, О. Руднєва, В. Федоренко, С. Шевчук, П. Шляхтун, котрі вивчали проблематику конституційно-правових засад становлення та розвитку громадських організацій в Україні крізь призму різних аспектів.

З початку утвердження Української державності активно розпочинається законопроектна діяльність щодо визначення конституційно-правового статусу громадських організацій в Україні. Зокрема, 5 червня 1991 року Верховна Рада Української Радянської Соціалістичної прийняла Постанову № 1144а-XII, якою доручила Комісіям Верховної Ради Української РСР у питаннях законодавства і законності, у правах людини і у справах молоді разом з Урядом Української РСР доопрацювати проект Закону Української РСР про громадські об’єд­нання в Українській РСР з урахуванням висловлених народними депутатами Української РСР зауважень і внести його на розгляд Верховної Ради Української РСР¹. Разом з тим, у такій назві цей законопроект так і не було ухвалено Верховною Радою України.

Загалом за роки незалежності України процес становлення та розвитку громадських організацій пройшов складний шлях і характеризується значними змінами, що відбулися у його організаційно-інституційній підсистемі. Виникла ціла низка різноманітних за політичними уподобаннями та формами діяльності громадських структур, які утворили цілу систему недержавних інститутів. У цей час приймаються законодавчі акти, які складають основу конституційно-правового регулювання діяльності громадських організацій – Закон України "Про об’єднання громадян" від 16 червня 1992 року № 2460-ХІІ², Закон України "Про професійних творчих працівників та творчі спілки" від 7 листопада 1997 року № 554/97-ВР³, Закон України "Про молодіжні та дитячі громадські організації" від 1 грудня 1998 року № 281-XIV⁴, "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності" від 15 вересня 1999 року № 1045-XIV¹. Як наслідок ухвалення цих законодавчих актів відбулися зміни в інформаційній підсистемі громадських організацій.

Українська дослідниця О. Ващук пропонує наступну періодизацію становлення та розвитку національного законодавства про громадські організації. Перший етап (1991-1995 роки) характеризується становленням національного законодавства про громадські організації та ознаменувався прийняттям рамкового закону "Про об’єднання громадян" від 16 червня 1992 року № 2460-ХІІ. На другому етапі (1996-1997 роки) відбулася конституціоналізація громадських організацій, яка виразилася у закріплені на конституційному рівні основних принципів їх правового статусу. Третьому етапу (1998-2001 роки) властиве корегування національного законодавства шляхом прийняття ряду законів, які регулюють правове положення окремих видів громадських організацій. Та четвертий сучасний етап (з 2002 року) характеризується гармонізацією національного законодавства з європейськими та світовими стандартами; розроблення законопроектів з метою врегулювання правового положення громадських організацій (законопроекти "Про громадські організації", "Про непідприємницькі організації" тощо)².

Повертаючись до Закону України "Про об’єднання громадян" від 16 червня 1992 року № 2460-ХІІ слід зазначити, що його прийняття безумовно було прогресивним кроком на той час. Водночас, оскільки даний Закон став спільним і базовим для політичних партій і для громадських організацій, а також був прийнятий у перші роки Української незалежності, коли бракувало достатньої практики створення законодавства для громадських організацій, сам закон був загальним і малозмістовним. З одного боку, це був позитивний крок законодавця, який дав можливість утворитись і легалізуватись тисячам громадських організацій. З іншого боку, така загальність закону дала змогу утворитись різноманітним фондам, які почали збагачувати самі себе й накинули тінь на саме поняття "благодійний фонд". Це викликало появу нових правових актів, які ще більше ускладнили діяльність громадських організацій. На останні було поступово посилено податковий тиск та з часом ускладнювалася їхня фінансова звітність¹.

В українському суспільстві існування громадських організацій історично обумовлено, слушно звертає увагу вітчизняна дослідниця К. Вінцукевич, попри тривалий час одержавлення громадського життя в Україні. Це дозволяє спростувати міф про те, що громадська діяльність не є властивою для українського менталітету, а запозичена із західної культури. Громадські організації мають пряме, а не опосередковане відношення до конституювання політичної системи України. Поява інституту громадських організацій в Україні та законодавче закріплення їхньої діяльності є ознакою становлення та розвитку демократичної політичної системи та громадянського суспільства в нашій країні².

Разом з тим, згідно з міжнародними оцінками, громадянське суспільство в Україні залишається неконсолідованим та значно відстає у своєму розвитку від громадянського суспільства європейських країн в цілому та постсоціалістичних країн Центральної та Східної Європи зокрема. Незважаючи на певні зусилля держави у напрямку сприяння розвитку громадянського суспільства, упродовж останніх трьох років не зафіксовано зростання рівня розвитку громадянського суспільства в Україні (Індекс сталості громадських організацій Агентства міжнародного розвитку США (USAID NGO sustainability Index), рейтинг "Перехідні держави" (Nations in Transit) Міжнародної неурядової організації "Дім свободи" (Freedom House)³.

Стосовно українських даних щодо динаміки розвитку громадських організацій в Україні, то вітчизняні аналітичні центри, які відстежували стан та розвиток "третього сектору" в Україні, одноголосно твердили про те, що тільки менша частина з легалізованих громадських організацій постійно й активно працювала. Більшість же існувала формально. Деякі припинили свою діяльність, деякі її не розпочинали. Особливу групу складали громадські організації, що активізувалися лише в період передвиборних кампаній і працювали в межах агітації за того чи іншого кандидата, партію чи виборчий блок. Вони не робили істотного внеску в розвиток громадянського суспільства (забезпечення прав і свобод людини, інформованості та політичної освіти громадян, залучення громадськості до вирішення соціальних проблем на місцевому і регіональному рівнях тощо). Через існування значної кількості таких псевдоорганізацій страждала репутація третього сектору взагалі¹.

У цілому механізм реалізації конституційного права громадян на об’єднання в громадські організації характеризується низкою сутнісних рис:

По-перше, найпопулярнішими сферами діяльності громадських організацій були адміністрування ґрантових програм, реабілітація, розробка суспільно-політичних рекомендацій, благодійність, правова допомога, дослідження та аналітика, надання соціальних послуг, освітянська діяльність, поширення інформації, тренінги та консультування. Найчастіше траплявся захист інтересів та лобіювання. Важливими предметами діяльності громадських організацій були сільське господарство, релігійні асоціації, професійні спілки, права споживачів, охорона здоров’я, засоби масової інформації, захист довкілля, бізнес, жінки, законодавство, держава, культура, мистецтво, література, розвиток громадських організацій, права людини, діти, молодь та інше. Громадські організації переважно діяли на обласному і нижчому рівні й лише деякі – на загальнодержавному рівні².

По-друге, в Україні громадські організації не мають тієї потужності у відстоюванні та захисту прав та законних інтересів своїх членів, порівняно з країнами західної демократії¹. Наразі в Україні, слушно звертає увагу український дослідник В. Дементов, відзначається тенденція щодо зниження рівня довіри до громадських організацій, це більшою мірою пов’язане з тим, що більшість цих організацій займається досить не прозорою діяльністю, яка визначається в основному особистою зацікавленістю їх членів у тих або інших діях та носить ситуативний локальний не системний і не тривалий характер, і, відповідно до цього, такі громадські організації не спроможні бути соціальним індикатором місцевої або регіональної проблематики та, відповідно, стратегічними партнерами влади у вирішенні конкретних суспільних проблем². Крім того, близько 50% громадських організацій не мали постійного штату³. Обмежений характер можливостей громадських організацій у свою чергу підриває довіру до них у пересічних громадян й як наслідок незначна залученість населення до участі у їхній діяльності та слабка підтримка широкої громадськості⁴.

Так, згідно з результатами соціального моніторингу українського суспільства, проведеного Інститутом соціології НАН України, не належать до жодних громадських організацій та рухів, які легалізовані в Україні у 1994 році – 82,2% громадян України, у 2000 році – 82,9% громадян України та у 2008 році – 83,3% громадян України⁵. Згідно міжнародного порівняльного дослідження діяльності громадських організацій, в Україні на 10 тис. населення зареєстровано лише 14 громадських організацій. В той же час, в Угорщині на 10 тис. населення діють 46 організацій, у Хорватії – 85, а в Естонії – 201. Частка громадських організацій у ВВП України становить 0,24%, тоді як у Росії цей показник дорівнює 0,5%, у Бельгії – 5%, у Канаді – 7,9%.

Благодійна діяльність громадських організацій в Україні має відносно низький рівень розвитку. Наприклад, станом на 2010 рік Україна посідала лише 150 місце у світовому рейтингу благодійності серед 153 держав і, відповідно, останнє місце з 26 держав у регіоні Центральної та Східної Європи¹. При цьому громадські організації України, наприклад у 2009 році, отримали 98,2 мільйонів гривень державних субсидій і сплатили вдвічі більшу суму податків – 165 мільйо­нів гривень².

По-третє, не згуртованість громадських організацій, їх залежність від іноземного фінансування. Така ситуація призводить до регіональної диспропорційності діяльності громадських організацій. Не дивлячись на той факт, що на сьогодні в Україні сформована розгалужена мережа громадських організацій по всій території держави, за експертними оцінками, суспільно активних і незалежних громадських організацій нараховується значно менше, ніж офіційно зареєстрованих. Крім того, зазначає український науковець Є. Пожидаєв, що для України характерна диспропорція у щільності мережі громадських організацій між великими містами та сільською місцевістю³.

В Україні набула широкого застосування створення громадських організацій з метою отримання іноземних грантів. Такі громадські організації у вітчизняній літературі доволі часто позначають "грантоїдами" та визначають їх як громадські організації, які конкретно відпрацьовують зарубіжні гранти, тобто кошти зарубіжних благодійних фондів, реалізовуючи за певний термін певні проекти, які в більшості носять локальний несистемний характер. Основною метою створення та діяльності таких організацій є збагачення вузького кола людей, які є координаторами та реалізаторами цих грантових проектів¹. За такої ситуації, найактивніший сектор громадських організацій в Україні представлений іноземними й міжнародними фондами та програмами².

По-четверте, структурна слабкість більшості громадських організацій. Так, за результати анкетного опитування, яким було охоплено близько 30 громадських організацій, та яке було організоване Львівською лабораторією прав людини Академії виявлено такі основні організаційно-структурні проблеми діяльності громадських організацій в Україні: відсутність постійного фінансування; відсутність оргтехніки та приміщення; обмежений доступ до інформації державних установ, правоохоронних органів з питань порушень прав людини; нерозуміння потреби діяльності громадських організацій з боку державних службовців а, інколи, й ігнорування самого факту їх існування; недостатня юридична кваліфікація членів організацій; незнання міжнародних норм з прав людини; важкодоступність засобів масової інформації; труднощі із залученням волонтерів до діяльності громадських організацій та участь у цих організаціях осіб переважно похилого віку³.

По-п’яте, політизація діяльності більшості громадських організацій в Україні. Дана тенденція характеризується: 1) трансформацією громадських організацій у політичні партії чи блоки політичних партій, що, у свою чергу, свідчить про їхні наміри стати самостійними суб’єктами виборчого процесу. Подібна тенденція виявлятиметься і в майбутньому, оскільки вона не суперечить чинному законодавству та практиці країн розвиненої демократії і є одним з каналів подальшої політичної структуризації суспільства; 2) залежність громадських організацій використання політичними партіями та блоками – безпосередніми учасниками виборчого процесу – створених ними (або таких, що перебувають у сфері їхнього впливу) громадських організацій для досягнення своїх конкретних стратегічних та тактичних цілей у боротьбі за голоси виборців. Стосовно громадських організацій, які підпадають під другу тенденцію, то в українській літературі їх прийнято позначати як громадські організації-сателіти, або припартійні громадські організації. Наприклад, Українська соціал-демокра­тична молодь (УСДМ) при Соціал-демократичній партії України (об’єднаної) (СДПУ(о)), Народно-демократична ліга молоді (НДЛМ) при Народно-демократичній партії (НДП), Соціалістична молодіжна спілка (СМС) при Соціалістичній партії України (СПУ) тощо. Наведений вид громадських організацій у своїй діяльності керуються виключно вузько партійними інтересами, є молодіжними брендами політичних партій та фінансуються, відповідно, керуючою політичною партією¹.

Вище зазначені чинники, помножені на факт прийняття 3 квітня 2008 року Європейським судом з прав людини рішення у справі "Корецький та інші проти України", яким було визнано Закон України "Про об’єднання громадян" як такий, що порушує статтю 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, неабияк актуалізували питання щодо прийняття спеціального закону про громадські організації. Тим більше це питання неодноразово порушувалося представниками громадськості перед вищими органами державної влади України.

На підставі цього Міністерство юстиції України протягом 2005-2008 років організувало низку засідань щодо підготовки проекту закону України "Про громадські організації" за участю представників Секретаріату Кабінету Міністрів України, інших заінтересованих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також громадських організацій. Серед таких варто виокремити Інститут громадянського суспільства, Центр політико-правових реформ, Центр комерційного права, Мережу розвитку європейського права, Український незалежний центр політичних досліджень, Конфедерація громадських організацій інвалідів України, Коаліція захисту прав інвалідів та осіб з інтелектуальною недостатністю, Асоціація підприємств інформаційних технологій, Мережа громадської дії "Опора" тощо. В цих умовах з метою дотримання вимог пункту 3 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, Міністерство юстиції України 14 травня 2008 року оприлюднило проект закону України "Про громадські організації" для вивчення та врахування думки громадськості¹.

Слід звернути увагу, що вказаний проект Закону України було визнано українськими та міжнародними експертами таким, що відповідає Рекомендаціям Комітету Міністрів держав-членів Ради Європи стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі, отримав позитивні висновки від Представництва ООН в Україні та від ОБСЄ. Після такого обговорення Кабінет Міністрів України 14 листопада 2008 року направив на розгляд Верховної Ради України проект Закону України "Про громадські організації", який значно стимулював діяльність громадських організацій та суттєво спрощував процедуру їх легалізації. Разом з тим, на жаль, протягом 2008-2010 років Верховна Рада України так і не спромоглася приступити до розгляду цього основоположного законопроекту. Відповідний закон, який отримав назву "Про громадські об’єднання" було прийнято Верховною Радою України лише 22 березня 2012 року¹.

Таким чином, процес становлення та розвитку громадських організацій в Україні, був і нажаль залишається на сьогодні доволі складним, суперечливим і багато в чому залежним від політики держави. Водночас, не зважаючи на це з часу незалежності громадські організації України пройшли декілька етапів розвитку та стали важливим чинником становлення громадянського суспільства й формування демократичної та правової держави в Україні.

На підставі вище вказаного слід визначити наступні етапи конституційно-правові засади становлення та розвитку громадських організацій в Україні:

Перший етап (1991-2001 роки) – відбувається становлення національного законодавства про громадські організації та їх конституціоналізація, за рахунок закріплення на конституційному рівні правового статусу громадських організацій, а також у контексті прийняття Конституції України проходить процес корегування національного законодавства шляхом прийняття ряду законів, які регулюють правове положення окремих видів громадських організацій.

Другий етап (2002 рік-по цей час) – гармонізація національного законодавства з європейськими та світовими стандартами, результатом чого стало прийняття Закону України "Про громадські об’єднання" від 22 березня 2012 року № 4572-VI.

УДК 343 Н.Ю. Алексєєва

аспірантка відділу проблем кримінального права,

кримінології та судоустрою Інституту держави

і права ім. В.М. Корецького НАН України