Поняття та характеристика форм оперативно-службової діяльності державної прикордонної служби україни

Важливим аспектом аналізу статусу Державної прикордонної служби України (надалі - ДПСУ) є детальне визначення її зовнішньої сторони, який характеризують форми реалізації функцій та компетенції або форми діяльності. У процесі реалізації функцій і компетенції проявляється воля суб’єкта, спрямована на досягнення певної мети в тому порядку і вигляді, які передбачені правовими нормами. При цьому юридично закріплені повноваження набувають конкретного характеру і знаходять вираження у вигляді певних дій і операцій. Такі дії владних інституцій можуть бути різного характеру - правового, організаційного, матеріального, технічного. 

Усе розмаїття дій органів публічної влади щодо реалізації функцій і компетенції можуть бути зведені в певні однорідні групи, практичне вираження яких і дістала назву форм діяльності. Реалізація функцій і компетенції завжди є певним процесом, який характеризує динаміку владної діяльності, а тому форми діяльності пов’язані з певними правовими й організаційними процедурами, в межах яких і відбувається здійснення функцій і повноважень органів публічної влади. Отже, форма діяльності - це той чи інший спосіб зовнішнього вираження (оформлення) змісту цієї діяльності [1, 121]. Органи та посадові особи ДПСУ мають можливість вибирати в конкретних ситуаціях той чи інший варіант поведінки, конкретних дій, тобто відобразити зміст управлінської діяльності в тій формі, яка, на їх думку, є найбільш ефективною і найбільшою мірою відповідає державним інтересам, оскільки для цього вони наділені відповідною компетенцією [2, 208]. 

Етимологічно слово "форма" (походить від латинського forma) означає зовнішній вигляд, зовнішнє окреслення, видимість чого-небудь. У загальнонауковому обігу форма найчастіше пов’язується з поняттям змісту, наприклад: форма – це будь-яке зовнішнє вираження якого-небудь змісту [3, 501].

Стосовно форм діяльності державних органів то, залежно від характеру наслідків (отриманого результату), їх класифікують на правові, організаційні та матеріально-технічні [1, 122-123; 4, 75]. 

Не вдаючись до характеристики того чи іншого виду форми діяльності хочемо лише відмітити, що правові форми діяльності органів публічної влади існують у тісному зв’язку з організаційними формами діяльності, які пов’язані зі здійсненням певних колективних чи індивідуальних дій органів і посадових осіб у межах чітких організаційних процедур. Організаційні форми діяльності не справляють такого безпосереднього впливу на суспільні відносини, як правові форми, однак завдяки їм здійснюються підготовчі дії, узгоджуються різні позиції, робляться відповідні висновки в процесі пошуку оптимальних шляхів вирішення проблеми [5, 246].

Для прикладу, керівництвом сусідніх з Україною держав, особливо східноєвропейських, на виконання вимог країн - членів Шенгенської угоди, послідовно вживалися заходи щодо посилення охорони кордонів з Україною, удосконалювався прикордонно-митний режим і міграційна політика, активно проводилася робота з удосконалення нормативно-правової бази діяльності національних прикордонних органів, їх організаційно-штатної структури, форм і способів оперативно-службової діяльності.

Керівництва сусідніх з Україною держав - Польщі, Словаччини, Угорщини, Румунії - реформували органи прикордонної охорони, наближаючи їх організаційно-штатну структуру до структури правоохоронних формувань з відповідною зміною покладених на них завдань. Послідовно вживалися заходи щодо підвищення ефективності діяльності органів прикордонної охорони, насамперед у сферах боротьби з економічною злочинністю, незаконною міграцією, транскордонною діяльністю організованих кримінальних угруповань і тероризмом на державному кордоні.

З огляду на це основними формами оперативно-службової діяльності особового складу підрозділів охорони кордону суміжних держав стали:

гласна і негласна (оперативна) робота в пунктах пропуску, на об’єктах інфраструктури й у населених пунктах прикордоння;

вивчення документів і перевірка їх власників за інформаційно-довідковими системами (у тому числі за домовленістю - в іноземних країнах) із застосуванням новітніх інформаційних технологій;

огляд осіб, транспортних засобів і вантажів під час перетинання кордону, супроводження транспортних засобів;

опитування (приховане або відкрите) іноземців у пунктах пропуску;

патрульно-постова служба вздовж лінії кордону, на окремих ділянках місцевості із застосуванням різних транспортних і спеціальних технічних засобів для радіоелектронного та візуального спостереження і контролю;

адміністративна та дізнавальна діяльність;

для можливих дій в екстремальних ситуаціях створено воєнізовані підрозділи, які спеціально підготовлені й оснащені відповідними засобами. Це свідчить про те, що при вирішенні завдань з охорони кордону цілком можлива й така форма оперативно-службової діяльності, як застосування сили або ведення бою.

Подібним шляхом йде ДПСУ, оскільки з наділенням її новими повноваженнями з’являються нові форми її діяльності. Серед нових повноважень, які вона отримала, особливо важливими є такі:

здійснення оперативно-розшукової діяльності в інтересах охорони державного кордону;

участь у боротьбі з організованою злочинністю на державному кордоні;

прийняття рішень про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України;

відповідно до законів та інших нормативно-правових актів України виключно в інтересах кримінального судочинства, міжнародного співробітництва в боротьбі з організованою злочинністю, а також з метою забезпечення національної безпеки України здійснення контрольованого (під оперативним контролем) пропуску через державний кордон України осіб у пунктах пропуску або поза ними;

надання за згодою митних органів України та компетентних органів суміжних держав дозволу на в’їзд в Україну або на виїзд з України осіб, переміщення транспортних засобів, вантажів та іншого майна поза пунктами пропуску через державний кордон за наявності невідкладних обставин, пов’язаних з ліквідацією надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру і їх наслідків, загрози людському життю та за відсутності загрози національній безпеці України;

за погодженням з Державною митною службою України, Міністерством інфраструктури України та Міністерством оборони України надання дозволу щодо вильоту і посадки повітряних суден з аеропортів (аеродромів), у яких відсутні пункти пропуску через державний кордон;

провадження розвідувальної, інформаційно-аналітичної та оперативно-розшукової діяльності, здійснення контррозвідувальних заходів в інтересах забезпечення охорони державного кордону України [6].

Охорона державного кордону України потребує від персоналу ДПСУ високої пильності, умілого застосування всіх сил і засобів, зразкового порядку на державному кордоні, високої організованості, повного напруження моральних і фізичних сил, високої дисципліни, психологічної стійкості та злагодженості в діях, оскільки вона є невід’ємною складовою загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки України.

Сутність охорони державного кордону України полягає у здійсненні ДПСУ на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також Збройними Силами України у повітряному та підводному просторі відповідно до наданих їм повноважень заходів з метою забезпечення недоторканності державного кордону України.

Основу правоохоронної діяльності ДПСУ складає оперативно-службова діяльність відділів прикордонної служби, прикордонних, інспекторських, контрольних постів, прикордонних застав, постів технічного спостереження, прикордонних нарядів, екіпажів кораблів (катерів), морської охорони екіпажів літаків (вертольотів) та їх тісна взаємодія. Розташовуючись по всій протяжності вздовж державного кордону та в глибину, вони виявляють і затримують порушників законодавства про державний кордон України; припиняють у взаємодії з відповідними правоохоронними органами збройні конфлікти й інші провокації на державному кордоні України; беруть участь у взаємодії зі Збройними Силами України й іншими військовими формуваннями у відбитті вторгнення або нападу на територію України збройних сил іншої держави або коаліції держав та виконують інші покладені на ДПСУ завдання. 

На підставі аналізу ч. 2 ст. 2 Закону України "Про Державну прикордонну службу України" можемо прийти до висновку, що оперативно-службова діяльність ДПСУ - це комплекс правоохоронних, оперативних, режимних та інших заходів, спрямованих на реалізацію її функцій. 

Основними формами оперативно-службової діяльності органів охорони державного кордону, якими реалізуються функції правоохоронного, спеціального та оборонного характеру, є прикордонна служба, прикордонний контроль, оперативно-розшукова діяльність, спеціальні заходи, участь у спеціальній операції, бій.

Здійснюючи аналіз вищезазначених форм, то прикордонна служба - це форма оперативно-службової діяльності, яка полягає у погоджених оперативно-пошукових, контрольних та режимних діях, що проводяться за єдиним задумом з метою недопущення порушень законодавства про державний кордон. 

Прикордонна служба здійснюється шляхом проведення контрольних, патрульних, режимних та спеціальних заходів з пошуку правопорушників силами відділень інспекторів прикордонної служби, дільничних інспекторів прикордонної служби, силової підтримки, кінологічного, технічних засобів охорони кордону, застосування системи оптико-електронного спостереження, прикордонних застав, прикордонних та інспекторських постів [7].

Сутність контрольних заходів проявляється у забезпеченні режиму державного кордону на ділянці відповідальності, контролю за дотриманням прикордонного режиму в прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі, безперервному моніторингу обстановки на ділянці відповідальності та контролю за її розвитком, збиранні і добуванні даних обстановки.

Патрульні заходи проводяться з метою своєчасного виявлення та припинення правопорушень, протидію яким віднесено до компетенції ДПСУ, реалізації отриманої інформації. Вони здійснюються спеціально призначеними прикордонними патрулями. Під час патрульних заходів, як правило проводяться огляд місцевості, місцевих предметів, господарських та інших об’єктів, транспортних засобів, можливих місць укриття порушників законодавства або переховування ними предметів протиправної діяльності.

В окремих випадках під час патрульних заходів здійснюються перевірки документів у осіб, що прибувають або знаходяться в прикордонній смузі (контрольованому прикордонному районі) та порядку обліку, утримання та збереження плавзасобів на пристанях і причалах, опитування громадян та затриманих порушників законодавства. 

Розкриваючи зміст прикордонного контролю, як форми оперативно-службової діяльності, то він полягає у здійсненні комплексу контрольних, оперативних, технічних, режимних, адміністративно-правових та кримінально-процесуальних дій в пунктах пропуску через державний кордон. 

Слід звернути увагу на те, що в юридичній науці особливо підкреслюється необхідність інтерпретації контролю як відокремленої, автономної форми управлінської діяльності. 

Будь-яка управлінська функція, в тому числі й контрольна, реалізується на практиці в особливій організаційно-правовій формі специфічними методами, засобами здійснення і показує, як відбувається вплив.

Здійснення прикордонного контролю регулюється Законом України "Про прикордонний контроль" від 5 листопада 2009 року [8]. Прикордонний контроль - державний контроль, що здійснюється ДПСУ, який включає комплекс дій і систему заходів, спрямованих на встановлення законних підстав для перетинання державного кордону особами, транспортними засобами і переміщення через нього вантажів.

Прикордонний контроль здійснюється з метою протидії незаконному переміщенню осіб через державний кордон, незаконній міграції, торгівлі людьми, а також незаконному переміщенню зброї, наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, боєприпасів, вибухових речовин, матеріалів і предметів, заборонених до переміщення через державний кордон.

Важливою формою реалізації правоохоронних функцій ДПСУ є її оперативно-розшукова діяльність - форма оперативно-службової діяльності, яка полягає у здійсненні гласних та негласних, розшукових заходів із застосуванням оперативних й оперативно-технічних засобів в інтересах охорони державного кордону. Оперативно-розшу­кова діяльність здійснюється відповідно до положень Закону України "Про оперативно-розшукову діяльність" [9] та являє собою один із видів діяльності, що становить систему гласних і негласних заходів, які здійснюються із застосуванням оперативних та оперативно-технічних засобів в інтересах забезпечення захисту державного кордону України.

Оперативно-розшукова діяльність, в свою чергу, передбачає застосування уповноваженими на те підрозділами спеціальних сил, засобів, форм та методів відповідно до закону України "Про оперативно-розшукову діяльність". 

а думку Б.М. Олексієнка та В.В. Половнікова подальше нарощування оперативної складової системи заходів охорони державного кордону передбачає: створення оперативної (оперативно-розшукової) вертикалі як основної вертикалі у структурі ДПСУ; чіткий розподіл компетенції між структурними підрозділами ДПСУ щодо здійснення оперативно-розшукової діяльності; підпорядкування спеціальних мобільних підрозділів оперативним керівникам; створення умов для викорінювання необхідності вирішення господарсько-побутових проблем у забезпеченні діяльності оперативних підрозділів (щодо забезпечення пально-мастильними матеріалами, ремонту техніки тощо), уникнення великої кількості звітної документації [10, 48].

Спеціальні заходи - форма оперативно-службової діяльності, яка полягає у здійсненні комплексу спеціальних дій, спрямованих на боротьбу з тероризмом, організованою злочинністю, пошуку правопорушників, локалізації кризових ситуацій, забезпечення внутрішньої та власної безпеки, виконання інших спеціальних завдань, а також координації діяльності державних органів в інтересах охорони державного кордону.

Іще однією формою діяльності ДПСУ є спеціальна операція. 

Під словом операція у загальнонауковому значенні розуміється закінчена дія або низка узгоджених дій, спрямованих на досягнення поставлених цілей. У цьому сенсі всяка цілеспрямована, організована діяльність у будь-якій сфері життя являє собою операцію або низку послідовних операцій. З цієї точки зору будь - які організовані бойові (військові, спеціальні дії) збройних формувань та спеціальних органів щодо виконання вказаних вище завдань, незалежно від масштабу цих дій, можемо вважати операцією. Проте воєнна наука відносить до категорії "операція" бойові дії на вищому - стратегічному та оперативному рівнях, тим самим чітко розрізняючи їх та бойові дії тактичного рівня, які належать до категорії "бій" [11, 5].

Під спеціальною операцією ДПСУ ми розуміємо одну з форм її оперативно-службової діяльності, яка являє собою сукупність узгоджених і взаємозв’язаних за метою, завданнями, місцем та часом контрольних, режимних, оперативних та спеціальних заходів, які проводяться ДПСУ, в умовах особливого періоду.

Ще однією формою оперативно-службової діяльності ДПСУ є бій ― суть якого полягає у погоджених за метою, місцем та часом військових діях з метою знищення (розгрому) противника і виконання інших тактичних завдань у визначеному районі протягом стислого часу. Хочемо відмітити, що така форма діяльності ДПСУ, як правоохоронного органу спеціального призначення виглядає деяким пережитком та не відповідає сутності даного елементу державного механізму. Ще одним підтвердженням того, що органи охорони державного кордону України не в змозі в повній мірі використовувати, таку форму діяльності є відсутність відповідного озброєння та техніки. З огляду на це така форма оперативно-службової діяльності ДПСУ в майбутньому має право на існування, але має виконуватись спеціально підготовленими для цього підрозділами (наприклад спеціальними мобільними підрозділами).

Таким чином, форми оперативно-службової діяльності ДПСУ постійно наповнюються новим змістом, видозмінюються та вдосконалюються. Досконале знання форм, творче їх застосування керівниками управлінської ланки у практичній діяльності сприяє надійному забезпеченню недоторканності кордонів України.

Література:

1. Адміністративне право України [Підручник для юрид. вузів і фак. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцький, В.М. Гаращук та ін.]; За ред. Ю.П. Битяка. – Харків: Право, 2001. – 528 с.

2. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736 с.

3. Словник іншомовних слів / Укл.: С.М. Морозов, Л.М. Шкарапута. – К.: Наукова думка, 2000. – 680 с.

4. Теория государства и права/ Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. – М.: Юристь, 1997. – 766 с.

5. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. — М.: Омега-Л, 2004. – 301 с.

6. Закон України "Про Державну Прикордонну Службу України" від 3.04.2003 року // ВВРУ. – 2003. – № 27. – Ст. 208.

7. Інструкція з організації оперативно-службової діяльності відділу прикордонної служби Державної прикордонної служби України, уведена в дію Наказом АДПС України від 29.12.2009 року № 1040.

8. Закон України "Про прикордонний контроль" від 05.11.2009 року // ВВРУ. – 2010. – № 6. – Стор. 148. – Ст. 46.

9. Закон України "Про оперативно-розшукову діяльність" від 18.02.1998 року // ВВРУ. – 1992. – № 22. – Ст. 303.

10. Олексієнко Б.М., Половніков В.В. Оперативна охорона державного кордону України: поняття, особливості використання та окремі напрями подальшого розвитку // Науковий альманах ДПСУ. – 2011. – № 55. – С. 45-48.

11. Лавніченко О.В. Класифікація спеціальних операцій // Честь і закон. – № 4. – 2010. – С. 5-8.

А.С. Кравцов кандидат юридичних наук,

викладач кафедри адміністративного права

та адміністративної діяльності

ЛДУВС імені Е.О. Дідоренка