Сутність поняття "посадова особа" як суб’єкта адміністративної відповідальності

Сьогодні особлива увага державних органів та установ, громадських організацій, суспільства в цілому спрямована на запобігання і протидію порушенням прав людини в будь-яких проявах, адже забезпечення прав і свобод особи, їх практичної реалізації є тим критерієм, за яким оцінюється рівень демократичного розвитку будь-якої держави і суспільства. 

Як зазначає О.В. Старцев, розпочате реформування системи суспільних відносин у нашій державі передбачає радикальне оновлення усіх її основних елементів. Але без відповідальнішого ставлення посадових осіб цієї системи, наділених широким спектром владних повноважень, до виконання своїх професійних обов’язків, не можна розраховувати на позитивний ефект цих новацій. Досвід зарубіжних країн свідчить, що успіх запровадження ринкових та демократичних реформ значною мірою пов’язаний зі спрямуванням національного законодавства на підвищену адміністративну та іншу відповідальність посадових осіб органів виконавчої влади за наслідки своєї роботи та забезпечення ефективності витрачання коштів платників податків на їх утримання [1, с. 3].

Крім цього можемо зазначити, що дослідження та розбудова реального механізму протидії проявам правопорушень прав та свобод громадян посадовими особами, вчинення ними адміністративних правопорушень у сфері своєї службової діяльності, з огляду на зміни до чинного законодавства та посилення в державі ролі виконавчої гілки влади, є наріжним каменем реформування системи державного управління в Україні та особливо актуальним питанням юридичної науки сьогодення. 

Слід зазначити, що науковим розробкам щодо зазначеної проблематики присвячені роботи таких фахівців, як В.Б. Авер’янов, В.С. Ан­джиєвський, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Бітяк, В.В. Богуцький, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, Е.Ф. Демський, Є.В. Додін, М.М. Дорогих, Д.П. Калаянов, А.П. Клюшніченко, Л.В. Ко­валь, Ю.М. Козлов, В.К. Колпаков, Т.О. Коломоєць, А.Т. Комзюк, О.П. Коренєв, М.В. Лошицький, В.Я. Малиновський, М.І. Мельник, Н.М. Мироненко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, О.І. Остапенка, В.М. Плішкін, Л.Л. Попов, В.П. Пєтков, Л.М. Розін, А.О. Селіванов, О. Старцев, М.М. Тищенко, В.К. Шкарупа, О.М. Якуба, Н.В. Янюк, О.Н. Ярмиш та інші науковці. Проте вважаємо, що деякі із зазначених досліджень були проведені на основі вже не чинного сьогодні законодавства, не враховують останніх досягнень науки адміністративного права а також були проведені в комплексі з іншими дослідженнями та враховували лише галузеві особливості. 

Слід зазначити, що деякі науковці досліджують визначення "посадова особа" виходячи з етимології слова "посада" а також інших суміжних понять. Зокрема досить часто із зазначеним терміном вживають категорії "служба", "службова особа", "державна служба", "державна посада", "професійна діяльність" тощо. Наприклад, у Примітках до статті 364 Кримінального кодексу України міститься поняття "службової особи" [2], а в Законі України "Про державну службу" – поняття "посадова особа" [3]. Тому виникає проблема співвідношення зазначених понять та їх законодавчого визначення. 

Констатуючи наявність дискусії щодо співвідношення зазначених понять в той же час хочемо наголосити, що основною метою цієї наукової роботи є комплексний аналіз сутності поняття "посадова особа" як суб’єкта адміністративної відповідальності. Так, В.Б. Авер’я­нов вважає, що "позаяк поняття посадової особи широко застосовується в кримінальному законодавстві, законодавстві про адміністративну відповідальність, в усіх галузях та сферах управлінської діяльності, то залишається нагальним завдання обґрунтувати і законодавчо закріпити досконаліший варіант визначення даного поняття з урахуванням необхідності уточнення його співвідношення з нововведеним в Конституції України та деяких наступних законодавчих актах поняттям "службова особа"" [4, с. 316]. Важливість такого розмежування підтверджується деякими документами, зокрема щодо надання офіційних роз’яснень законодавства у зазначеній сфері, проте вони "не є нормативно-правовими актами, а мають лише роз’ясню­вальний, інформаційний характер і не встановлюють правових норм" [5]. Зазначене свідчить про важливість та складність зазначеної проблеми у сфері правозастосування. 

Незважаючи на наведене, можемо констатувати той факт, що єдине тлумачення цього поняття в науковій сфері поки що відсутнє, а його трактування є різноманітним, а часом навіть суперечливим. 

Досліджуючи дефініцію "адміністративна відповідальність посадових осіб" хочемо зазначити, що воно є складним та різнобічним, а тому потребує окремого наукового розгляду. Його вихідними поняттями є терміни "посадова особа" та "адміністративна відповідальність", які потребують самостійного розгляду. 

У довідковій літературі, зокрема в етимологічному словнику української мови, термін "посада" трактується у декількох варіантах: службове становище, місце в установі, підприємстві"; слово "насада" – очевидно, запозичення з польської мови; від польського "posada" – посада – становище; фундамент; селище"; пов’язане з польським sadzic – "садити" [6, с. 534].

В іншій довідковій літературі категорія "посада" визначається вже через виконання службових обов’язків – "службове становище, пов’язане з виконанням певних обов’язків у якій-небудь установі, на підприємстві тощо" [7, с. 1074-1075]. Дещо по іншому визначає цей термін всесвітня енциклопедія – "посада – формальне документально закріплене місце працівника в трудовому колективі, яке передбачає виконання певних обов’язків, посадові права і характер відповідальності" [8]. Тобто, крім зазначених вище елементів можемо спостерігати появу нової категорії – "відповідальність". Вважаємо це визначення найбільш повним із наведених. 

Деякі науковці визначають посаду як "первинний осередок, вихідну організаційно-структурну одиницю державних органів, державних підприємств, установ, організацій, що визначає службове місце і становище учасників управлінського процесу". На їх думку "посада є юридичним описанням соціальної позиції особи, що її займає" [9, с. 11]. Одним із недоліків цього визначення вважаємо обмеження посади лише колом державних інститутів. Досить повним, хоч і дещо загальним, є визначення терміну "посада", наведене В. Кравчуком – "визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця певної організації, на яку покладено встановлене законом та корпоративними актами коло повноважень" [10].

Законодавче визначення терміну "посада" міститься у ч. 1 ст. 2 Закону України "Про державну службу" – "це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень [3]. Як бачимо, закон теж визначає цю категорію лише в контексті державної служби, що звісно ж, не охоплює структурні одиниці недержавних установ, підприємств та організацій. Тому слушною буде пропозиція щодо усунення цього недоліку, зокрема після слів "державного" додати – "або громадського" і далі по тексту. 

У довідковій літературі поняття "особа" трактується у декількох значеннях: окрема людина, індивід; людина, що посідає певне становище в суспільстві, у колективі; людська індивідуальність, особистість; людина як втілення індивідуального начала в суспільстві; постать, тіло тощо. Крім того, наводяться види осіб (асоційована, дійова, фізична, юридична тощо) [7, с. 861]. 

Що стосується поняття "посадові особи", то досить часто воно наводиться у дещо спрощеному визначенні – "особлива категорія державних та громадських органів, установ, підприємств, які обіймають досить високу посаду" [7, с. 1075]. Недосконалості такого визначення очевидні – крім явної "вузькості" цього терміну звертає на себе увагу невизначеність такої категорії як "досить висока посада". 

У чинному законодавстві існує чітке визначення досліджуваного терміну. Зокрема, у ст. 2 Закону України "Про державну службу" визначено, що "посадовими особами вважаються керівники та заступники керівників державних органів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій" [3]. Неодноразово наведене визначення піддавалося критиці саме за обмеження рамками категорії "державний". Тому як узагальнення хочемо навести думку В.Б. Авер’янова, який справедливо вважає, що зазначене визначення "не може задовольнити правову теорію і практику з принципових мотивів. По-перше, воно є непослідовним, оскільки в ньому говориться про державних службовців, на яких законом та іншими нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій, а в преамбулі Закону встановлено, що він визначає статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті.

По-друге, у наведеному визначенні говориться про осіб, наділених консультативно-дорадчими функціями. Проте цими функціями можуть бути наділені не тільки посадові, а й інші особи, як практично це і буває. Якщо консультант або радник не наділений організаційно-розпорядчими (точніше, владно-розпорядчими) функціями, то він не може бути віднесений до посадових осіб" [4, с. 315-316]. 

Частинами третьою, четвертою та п’ятою п. 1 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про судову практику у справах про хабарництво" передбачено, що організаційно-розпорядчі обов’язки - це обов’язки по здійсненню керівництва галуззю промисловості, трудовим колективом, ділянкою роботи, виробничою діяльністю окремих працівників на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності. Такі функції виконують, зокрема, керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, державних, колективних чи приватних підприємств, установ і організацій, їх заступники, керівники структурних підрозділів, їх заступники, особи, які керують ділянками робіт. 

Адміністративно-господарські обов’язки - це обов’язки по управлінню або розпорядженню державним, колективним чи приватним майном. Такі повноваження в тому чи іншому обсязі є у начальників планово-господарських, постачальних, фінансових відділів і служб, завідуючих складами, магазинами, майстернями, ательє, їх заступників, керівників відділів підприємств, відомчих ревізорів та контролерів тощо [5]. 

Тому досить часто поняття "посадової особи" розкривають через категорію "службова особа", зокрема, за допомогою тих критеріїв, які наведено у примітці до ст. 364 Кримінального кодексу України: службовими особами є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки за спеціальним повноваженням [2]. Крім наведених у науковій літературі аргументів щодо неможливості вживання цих термінів як тотожних, хочемо підтримати думку деяких науковців, які вважають, що законодавець свідомо вказує, що службовці, які підпадають під це визначення, визнаються службовими особами лише "у статтях цієї глави", тобто тільки для сфери кримінального законодавства [11, с. 8]. 

У науковій літературі термін "посадова особа" трактується не однозначно. Досить часто це залежить від галузевої направленості. Так, О.В. Старцев визначає "посадову особу органу виконавчої влади" як службовця, який наділений державно-владними повноваженнями щодо здійснення юридично значимих управлінських дій, внаслідок яких виникають, змінюються чи припиняються управлінські правовідносини, а також особу, яка постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням виконує функції представника органу виконавчої влади щодо забезпечення виконання прийнятих рішень" [1, с. 11]. Мельничук М. наводить більш чітке визначення у цій сфері - це "державний службовець, який постійно чи тимчасово наділений повноваженнями із підготовки та реалізації юридична значущих дій на прийняття управлінського рішення з метою вчинення державно-владного впливу на об’єкт управлінських відносин" [12, с. 43].

Досліджуючи адміністративно-правове становище посадової особи органів внутрішніх справ України М.О. Іллічов зазначене поняття визначає через особливу відповідальність і категорію "службовець" - "це службовець, який обіймає посаду в органі управління на підставі загальних або спеціальних нормативних актів, виконує організаційно-розпорядницькі функції щодо реалізації компетенції даного органу, наділений спеціальними владними (розпорядницькими) повноваженнями, що виражаються у володінні правом здійснювати дії, які безпосередньо призводять до настання певних юридичних наслідків і несе у зв’язку з цим підвищену відповідальність (соціальну і правову) за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов’язків" [11, с. 8]. У той же час М.М. Колюшка, здійснивши аналіз норм чинного законодавства про відповідальність працівників органів внутрішніх справ стверджує, що більшість працівників ОВС наділені владними повноваженнями, однак не всі з них за характером здійснюваних функцій можуть бути віднесені до посадових осіб [13, с. 10]. 

А.В. Матіос зазначає, що загалом у правовій науці виділяють два підходи у тлумаченні поняття "посадова особа" — широкий і вузький. Найбільш чітке вираження вони знайшли у галузях науки адміністративного та кримінального права. Тривалий час дослідження у кримінально-правовій науці переважали у вивченні даної проблематики. На його думку це було пов’язано з особливістю кримінальної відповідальності у сфері службової діяльності, адже кримінальне право виходить із широкого розуміння поняття "посадова особа" і розглядає посадову особу як суб’єкт, протиправні дії якого мають підвищену суспільну небезпеку. Це мало значний вплив на розвиток інституту адміністративної відповідальності посадових осіб [14, с. 32].

Він вважає, що на відміну від такого підходу, основна увага представників адміністративно-правової науки сконцентровувалася на особливостях правового статусу посадової особи як учасника управлінських відносин. 

Дослідження змісту поняття посадової особи в адміністративному праві відбувалися у межах державної служби, внаслідок чого посадовими особами визнавалися лише державні службовці державних органів та їх апарату [14, с. 32].

Аналізуючи поняття "адміністративна відповідальність" хочемо зазначити, що це складне, багатогранне явище, яке охоплює адміністративно-правові норми, адміністративно-правові відносини, норми, що містять адміністративні санкції, правопорушення з їх статистичними елементами (об’єкт, об’єктивна сторона, суб’єкт, суб’єктивна сторона), діяльність правозастосовних органів та їх посадових осіб та ін. Зрозуміти і пізнати всі аспекти можна за умови, якщо проаналізувати структуру адміністративної відповідальності [15, с. 90].

Підтримуємо думку А.В. Матіоса, який пропонує визначити адміністративну відповідальність в широкому і вузькому розумінні:

адміністративна відповідальність в широкому розумінні – це відповідальність за вчинення адміністративного проступку;

адміністративна відповідальність у вузькому розумінні означає застосування, реалізацію адміністративних стягнень [16, с. 17]. 

Не вдаючись до дискусії стосовно цього визначення у межах цієї наукової роботи пропонуємо під адміністративною відповідальністю посадових осіб розуміти регламентовану адміністративно-деліктними нормами реакцію з боку уповноважених суб’єктів на діяння посадової (службової) особи, які проявилися у порушенні нею встановлених законом заборон або невиконанні покладених на неї обов’язків, що полягає у застосуванні до посадової (службової) особи заходів державного примусу у вигляді адміністративних стягнень, які тягнуть за собою несприятливі наслідки особистого, майнового та іншого характеру і владний осуд винного суб’єкта з метою попередження та припинення правопорушення. 

Також вважаємо за необхідне підтримати пропозицію М.О. Іллічова, який обґрунтовано доводить необхідність поділу посадових осіб на два види посадових осіб публічної служби та служби в громадських (приватних) організаціях. 

Крім того, він пропонує на законодавчому рівні використовувати термін "публічна служба" а не "державна служба", адже саме він найбільш точно відображає зміст відносин, пов’язаних з проходженням служби та обіймання посад в державних органах, і, крім того, є характерним для законодавства багатьох країн світу [11, с. 13].

Пропонуємо окремою статтею в Законі України "Про держану службу" визначити, крім заходів дисциплінарної, й інші види юридичної відповідальності посадових осіб, й, зокрема, заходів адміністративного впливу та адміністративних стягнень за вчинення проступків у сфері службової діяльності. 

Література:

1. Старцев О.В. Адміністративно- правове регулювання відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юр. наук : спец. 12.00.07 "Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право" / О.В. Старцев. – Ірпінь, 20047. – 20 с.

2. Кримінальний кодекс України // Відомості Верховної Ради. – 2001. – № 25-26. – Ст. 131 (із змінами та доповненнями).

3. Про державну службу: Закон України від 16.12.1993 № 3723 // [Електронний ресурс]. – К. : CD-вид-во "Інфодиск", 2009. – 1 електрон. опт. диск (CD-ROM) : кольор. ; 12 см. – Систем. вимоги: Pentium-266 ; 32 Mb RAM ; CD-ROM Windows 98/2000/NT/XP. – Назва з титул. екрану.

4. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер’янов (голова). – К.: Видавництво "Юридична думка", 2004. – 584 с.

5. Щодо надання офіційних роз’яснень законодавства: Лист Міністерства юстиції України від 03.11.2006 №22-48-548 // [Електронний ресурс]. – К. : CD-вид-во "Інфодиск", 2009. — 1 електрон. опт. диск (CD-ROM) : кольор. ; 12 см. – Систем. вимоги: Pentium-266 ; 32 Mb RAM ; CD-ROM Windows 98/2000/NT/XP. – Назва з титул. екрану.

6. Етимологічний словник української мови: У 7 т. / Редкол. О.С. Мельничук (голов. ред.) та ін. – К.: Наук. думка, 1983. – Т. 4: Н – П / Уклад.: Р.В. Болдирєв та ін.; Ред. тому: В.Т. Коломієць, В.Г. Скляренко. – 2003. – 656 с.

7. Великий тлумачний словник сучасної української мови / [голов. ред. В.Т.Бусел, редактори-лексикографи : В.Т.Бусел, М.Д.Василега-Дерибас, О.В.Дмит­рієв, Г.В.Латник, Г.В.Степенко]. – К. : Ірпінь : Перун, 2005. – 1728 с.

8. Вікіпедія (вільна енциклопедія) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://uk.wikipedia.org – Заголовок з екрану.

9. Теоретичні аспекти окремих видів юридичної відповідальності службових осіб органів внутрішніх справ України: за загальною редакцією Гусарова С.М. (навчальний посібник). – Київ: Академія управління МВС, 2009. – 166 с.

10. Кравчук В. Посадові особи юридичних осіб / В. Кравчук // Юридичний радник. – 2007. – № 2 (10). – С. 145–147.

11. Іллічов М.О. Адміністративно-правове становище посадової особи органів внутрішніх справ України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юр. наук : спец. 12.00.07 "Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право" / М.О. Іллічов. – К. , 2002. – 20 с.

12. Мельничук М. Визначення понять "посадова особа органу виконавчої влади" та "керівник органу виконавчої влади" / М. Мельничук // Підприємство, господарство і право. – 2008. – № 7. – С. 40-43.

13. Колюшка М.М. Адміністративно-правові проблеми відповідальності працівників органів внутрішніх справ : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юр. наук : спец. 12.00.07 "Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право" / М.М. Колюшка. – Харків, 2004. – 20 с.

14. Матіос А.В. Генезис адміністративно-правового статусу посадової особи / А.В. Матіос // Право України, 2006. – № 1 – С. 32-37.

15. Макушев П.В. Адміністративна відповідальність як правовий інститут / П.В. Макушев // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. – Донецьк, 2009. – № 4. – С. 89-97.

16. Матіос А.В. Адміністративна відповідальність посадових осіб у сфері державного управління : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юр. наук : спец. 12.00.07 "Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право" / А.В. Матіос. – К. , 2006. – 21 с.

С. Тарадай здобувач ДНДІ МВС України