Теоретико-правові засади відповідальності представницьких органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою

Після здобуття незалежності в Україні розпочалось формування особливого виду публічної влади – місцевого самоврядування. Разом з тим, чинна нормативно-правова база закладає певні протиріччя вже навіть щодо визначення поняття "місцеве самоврядування". В Конституції України закріплено, що місцеве самоврядування – це право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [1]. Тим самим наголос робиться на безпосередності влади жителів відповідних населених пунктів. Але, безумовно, в сучасних умовах важко собі уявити, що право громади самостійно вирішувати питання місцевого значення буде абсолютним і не буде опосередковано повноваженнями відповідних органів та посадових осіб, як представників відповідних громад. 

Цілком слушно зазначається в літературі, що "…вся історія існування самоврядування протягом багатьох століть довела, що державні і місцеві справи здатні на місцях вирішувати відповідні органи, які працюють, на відміну від громад постійно, кваліфіковано і повинні нести відповідальність за свою діяльність, що не властиво територіальній громаді" [2, 519].

Тому, можна погодитись з логікою законодавця, який уточнив поняття місцевого самоврядування, закріплене Конституцією України. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997р. [3] у ст. 2 визначає поняття місцевого самоврядування як гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. 

Таке визначення цілком узгоджується і з міжнародними стандартами. Так, ратифікована Україною Європейська хартія місцевого самоврядування закріплює, що під місцевим самоврядуванням розуміється право й реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення [4]. Причому, "це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, вибраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого й загального голосування. Ради або збори можуть мати у своєму розпорядженні підзвітні їм виконавчі органи" [4]. Як бачимо, значне місце в розумінні поняття місцевого самоврядування відводиться саме радам, як виборним органам, які здатні у повному обсязі представляти права місцевого населення. 

Проте, з огляду на те, що первинним суб’єктом все ж лишається територіальна громада, то у процесі реалізації владних повноважень між громадою та радою виникають відносини, серцевиною яких є принцип відповідальності. 

Відповідальність у системі взаємовідносин територіальної громади і її представницьких органів проявляється в різних формах підзвітності, підконтрольності ради перед громадою та у можливості дострокового припинення повноважень ради громадою. 

Відповідальність при цьому виступає гарантією попередження зловживань з боку влади і є механізмом стримувань і противаг. Варто погодитись з думкою про те, що "відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування настає за порушення вимог, зобов’язань і норм статусу, реалізація і дотримання яких покладається територіальною громадою на представницькі органи та депутатів зокрема" [5, 2]. Природа відповідальності представницьких органів пов’язана з необхідністю забезпечення реального верховенства народу в політичній системі, з необхідністю застосування ефективних засобів впливу народу на тих суб’єктів, кому він свою владу делегував. 

В ідеалі уся діяльність органів місцевого самоврядування повинна бути підпорядкована інтересам громади. Але нажаль, не поодинокі випадки, коли місцеві ради в своїй діяльності не дотримуються цієї конституційної вимоги і не працюють в інтересах територіальних громад. Безумовно в цьому випадку необхідно ставити питання про застосування до місцевих рад конкретних заходів відповідальності. 

На думку ряду авторів, відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування характеризується такими ознаками, як системність, інституційність у механізмі забезпечення, колективність, централізованість, перспективний та ретроспективний характер [5, 3]. Можемо погодитись з виділенням таких ознак, як системність, інституційність та колективність.

Ознака системності проявляється в тому, що місцеве самоврядування функціонує в наслідок ефективної взаємодії територіальної громади з представницькими та іншими органами місцевого самоврядування. Саме за допомогою механізму відповідальності приводяться у збалансовану систему відносини між громадою та її представницькими органами.

Інституційний характер відповідальності представницьких органів обумовлений тим, що механізми її застосування нормативно врегульований та передбачає виконання ряду послідовних, взаємозалежних дій. 

Специфіка відповідальності представницького органу місцевого самоврядування полягає також в тому, що дострокове припинення повноважень може застосовуватись як до окремих депутатів, членів відповідної ради, так і до місцевої ради в цілому, як до колективного суб’єкта. З огляду на це ряд науковців зазначають, що "відповідальність представницького органу може бути як індивідуальною, так і колективною". У випадку застосування індивідуальної відповідальності мова йде про припинення повноважень депутата, в тому числі і шляхом відкликання, а санкція колективної відповідальності полягає у можливості розпуску представницького органу іншим органом, або виборцями [6, 16]. Вважаємо, використання поняття "індивідуальна відповідальність органу" взагалі є недоречним. Виборна особа (депутат) не може нести особисту відповідальність за діяльність колегіального органу в цілому. У правовому аспекті це проявляється, зокрема, у різних підставах відповідальності перед населенням депутата і представницького органу. Тому, вважаємо, відкликання депутата не може бути формою відповідальності виборного органу місцевого самоврядування, а є самостійною формою конституційно-правової відповідальності депутата, як виборної особи. 

Разом з тим, в літературі висуваються і інші думки. Так, з точки зору Е.С. Шугріної "негативну відповідальність перед населенням несуть лише виборні особи місцевого самоврядування, що проявляється у можливості їх відкликання виборцями. Виборні органи місцевого самоврядування несуть перед населенням лише позитивну відповідальність у вигляді регулярних звітів про свою діяльність" [7, 11]. Вважаємо, що варто вести мову про дуалістичність, подвійність організаційних форм здійснення юридичної відповідальності представницькими органами місцевого самоврядування. В одному випадку, це позитивна відповідальність, що проявляється у необхідності виборної особи відзвітувати про свою діяльність, у другому випадку – обов’язок особи (органу) зазнати негативних наслідків у зв’язку зі своєю протиправною діяльністю. 

Проте, чинне законодавство передбачає необхідність звітності лише щодо окремих депутатів, колективний звіт представницького органу і форми його можливого представлення нашим національним законодавством не передбаченні. Дати оцінку діяльності всього представницького органу на підставі звітів окремих депутатів не виявляється можливим. Тому єдиною формою відповідальності представницького органу є саме його колективна негативна конституційно-правова відповідальність у формі дострокового припинення повноважень усього органу. 

Нажаль доводиться констатувати відсутність прямої залежності між звітування окремих депутатів про свою діяльність і можливістю застосування санкцій до органу в цілому в разі негативної оцінки такої діяльності виборцями. Вважаємо за доречне запропонувати такий механізм. За результатами депутатських звітів перед населенням необхідно приймати відповідне рішення (резолюцію) щодо оцінки роботи відповідного депутата. 

Якщо певна кількість депутатів (вважаємо, що більше половини складу представницького органу) за результатами свого звіту отримають негативну оцінку, це можна розглядати як підставу для дострокового припинення повноважень всього органу. Безумовно, що в такому випадку мають бути вироблені чіткі вимоги щодо порядку проведення таких звітів, зокрема, щодо кворуму виборців, щодо змісту звіту та критеріїв оцінювання діяльності депутата. 

Отже, відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування слід розуміти як настання певних негативних наслідків до органу в цілому. В свою чергу факт притягнення представницьких та інших органів місцевого самоврядування до відповідальності громадою варто визначати як застосування до цих суб’єктів конституційно-правових санкцій. Санкція це обов’язковий елемент реалізації відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Саме санкція вказує на ті негативні наслідки (правові обтяження, обмеження юридичного або матеріального характеру), які настають (можуть настати) для органів та посадових осіб місцевого самоврядування. 

Найчастіше санкція розуміється як закладена в юридичній формі можливість (загроза) примусу у відношенні до зобов’язаної особи на випадок невиконання нею обов’язку [8, 123], або як заходи (вид та обсяг) державного примусу, застосовувані у разі її порушення [9, 286]. 

Таким чином, конституційно-правові санкції як форма конституційно-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування – це законодавчо визначені негативні наслідки (правові обмеження юридичного характеру) примусового впливу по відношенню до відповідних суб’єктів у випадку невиконання ними конституційних обов’язків або зловживання відповідними правами. 

До представницьких органів місцевого самоврядувань можуть бути застосуванні різноманітні санкції. Першою санкцією у відповідному переліку буде дострокове позбавлення (зміна) конституційного статусу представницького органу місцевого самоврядування. Так, за ст. 75 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", територіальна громада в будь-який час може достроково припинити повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень [3]. 

Аналізуючи даного роду санкції, О. О. Кутафін зазначає, що дострокове припинення повноважень як міра конституційної відповідальності іноді є близькою до дисциплінарної відповідальності як за формою, так і за порядком застосування. Однак, відмінність полягає в тому, що дисциплінарна відповідальність застосовується за порушення трудової дисципліни, невиконання трудових завдань, а конституційно-правова має більш широкий арсенал підстав [10, 331]. Також як відносно самостійний захід конституційно-правової відповідальності білоруський вчений Г. А. Василевич розглядає саморозпуск органу місцевої влади, проводячи паралель з явкою з повинною або добровільним відшкодуванням збитків [11, 2].

Спірним є питання про віднесення до конституційно-правових санкцій визнання неконституційними актів або їх окремих положень, зупинення дії актів представницького органу місцевого самоврядування. Відповідно до п. 4 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради з обґрунтуванням зауважень [3]. Крім того, згідно п. 10 цієї статті акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

В літературі зупинення та скасування актів традиційно розглядається як захід конституційної відповідальності або як самостійний вид відповідальності. Так, С.А. Авак’ян пише, що скасування акта одного органу іншим означає, що акт був незаконним або недоцільним. 

Скасування є оцінкою діяльності органу, який прийняв цей акт. Це міра державного примусу, що характеризує її як санкцію [12, 35]. М. Д. Шиндяпіна вважає, що видання незаконних актів і рішень слід розглядати як різновид конституційних правопорушень, якщо воно порушує передусім конституційні норми. Скасування, зупинення дії неконституційного акта, на її думку, є в даному разі мірою конституційної відповідальності, що, в своєю чергою, не виключає застосування до правопорушника заходів дисциплінарної або іншої відповідальності [13, 86]. Розглядаючи означену санкцію як міру державноправової відповідальності можна вважати, що несприятливі наслідки у даному разі полягають у приниженні авторитету органу (посадової особи), який прийняв акт [14, 116]. 

Деякі вчені вважають, що ця міра являє собою лише усунення з правового простору акта, якого в ньому бути не може: тут ніхто нікого не наказує. Саме по собі визнання правового акта частково або повністю незаконним або навіть неконституційним, стверджує Д. Т. Шон, не викликає будь-яких обмежень або позбавлень матеріального чи юридичного характеру для тих, хто їх видав. Скасування акта не позбавляє від відповідальності її авторів [15, 37]. На даних позиціях стоять і деякі вітчизняні науковці. Зокрема, Д. М. Лук’янець, по суті заперечуючи існування конституційної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності, вважає, що в даному разі має місце ліквідація наслідків протиправної діяльності у вигляді неконституційних актів, а не вплив на особу, яка вчинила ці дії [16, 13].

Відмічаючи дискусійність цього питання, на наш погляд, зупинення дії та скасування незаконних актів таки можна визнати однією з санкцій відповідальності представницьких органів місцевого самоврядування: у даному разі наявна негативна публічно-правова оцінка діяльності тих, хто видав незаконний акт, та несприятливих наслідків для них. 

Так, систематичне скасування актів того чи іншого органу дозволить поставити питання про неналежне виконання ним своїх обов’язків. Саме ці дві ознаки (негативна оцінка діяння та несприятливі наслідки для суб’єкта) мають стати основним критерієм для віднесення тієї чи іншої міри до санкцій юридичної, у тому числі конституційно-правової відповідальності.

Отже, відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування перед територіальними громадами є конституційно-правовою відповідальністю, настає внаслідок порушення останніми правових норм і втілюється у застосуванні до них певних заходів впливу, тобто покладенні відповідних санкцій. Конституційно-право­вими санкціями, які можуть застосовуватись до представницьких органів місцевого самоврядування є дострокове припинення їх повноважень та зупинення дії або визнання неконституційними актів цих суб’єктів. 

Література:

1. Конституція України від 28.06.1996 р. – К: Парлам. вид-во, 2010. – 32 с. – (Бібліотека офіційних видань).

2. Фрицький О.Ф. Конституційне право України: [підручник] / О. Ф. Фри­цький – К. : Юрінком Інтер, 2002. – 536 с. 

3. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21.05.1997 р. № 280/97–ВР [Текст] // ВВРУ. – 1997. – № 4. – Ст. 170.

4. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15.10.1985 р., ратифікована Законом України від 15.07.1997 р. // ВВРУ. – 1997. – № 38. – Ст. 249.

5. Стрілець Ю.П. Відповідальність представницьких органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою: інституційна сутність поняття / Ю.П. Стрілець // Теорія і практика державного управління. – 2009. – Вип. 4 (27). – С. 1-6.

6. Богданова Н.А. К вопросу о понятиях и моделях народного представительства в современном государстве / Н.А. Богданова // Проблемы народного представительства в Российской Федерации: [сб. статей] / Под ред. проф. С.А. Авакъяна. – М.: Изд. МГУ, 1998. – С. 14-22.

7. Шугрина Е. С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления / Е. С. Шугрина // Городское управление. – 1998. – № 8. – С. 11-14.

8. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность : (Очерк теории) / С.Н. Братусь. – М.: Городец-издат, 2001. – 220 с.

9. Скакун О. Ф. Теорія держави і права: [підручник] / О.Ф. Скакун. – Пер. з рос. – Харків: Консум, 2001. – 656 с. 

10. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] : учебник для студентов высших учебных заведений / О. Е. Кутафин, В. И. Фа­деев ; М-во образования. – Москва: Проспект, 2011. – 3-е изд., перераб. и доп. – 669 с.

11. Василевич Г. А. Конституционный контроль и практика правоприменения в Республике Беларусь / Г.А. Василевич // Журнал российского права. – 2001. – № 1. – С. 2-5.

12. Авакъян С. А. Санкции в советском государственном праве / С.А. Авакъян // Советское государство и право. – 1973. – № 11. – С. 35.

13. Шиндяпина М. Д. Стадии юридической ответственности [Учеб. пособие для вузов по юрид. специальности] / М. Д. Шиндяпина; Юрид. ин-т МВД России. – М.: Кн. мир, 1998. – 168 с.

14. Сивицкий В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор научной конференции / В. А. Сивицкий // Государство и право. – 2002. – № 2. – С. 116.

15. Шон. Д. Т. Конституционная ответственность / Шон. Д. Т. // Государство и право. – 1995. – № 7. – С. 37.

16. Лук’янець Д. М. Інститут адміністративної відповідальності: проблеми розвитку: [монографія] / Д. М. Лук’янець. – К: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. – 2001. – 220 с.

М.П. Пихтін кандидат юридичних наук,

заслужений юрист АР Крим, ХНУВС