Раздел V

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

Глава 16

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

§ 1. Административный процесс: сущность, виды

Процесс — совокупность последовательных действий, соверша­емых для достижения определенного результата; порядок осуще­ствления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном про­цессе и т. п.

Государственно-управленческая деятельность имеет процессу­альную форму.

С юридических позиций процесс есть реализация норм мате­риального права. Деятельность по реализации материальных ад­министративно-правовых норм можно рассматривать в качестве ад­министративного процесса. Он предназначен для того, чтобы обес­печить применение указанных правовых норм в сфере государ­ственного управления в целях достижения юридических резуль­татов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы.

Данная функция составляет прерогативу субъектов исполни­тельной деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме происходит юридически-властная реализа­ция задач и функций исполнительной власти. Но процесс правопри­менения не сводится лишь к обеспечению соблюдения соответству­ющих правил поведения (диспозиции). В равной мере на долю субъ­ектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: право-применителъный и правоохранительный.

При характеристике административного процесса прежде всего необходимо учитывать общие качества, присущие этим двум на­правлениям его практического воплощения в повседневной государ­ственно-управленческой деятельности. Эти качества, во-первых,

находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в его юридическом понимании и, во-вторых, органически связаны с определяющими свойствами деятельности' по практической реали­зации исполнительной власти. Последние находят свое выражение в юридической властности и односторонности волеизъявлений со­ответствующих субъектов исполнительной власти. Административ­но-процессуальная деятельность не может осуществляться вне вли­яния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (наряду с формами, методами ее осуществления и т. п.).

Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нель-3h понять сущность административного процесса и, соответственно, административно-процессуальной деятельности. Его суть заключа­ется в том, что реально административно-правовые отношения все­гда воспринимаются только как процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых отношений получают свое вы­ражение прежде всего и главным образом в процессуальной форме.

В целом проблема административного процесса до сих пор у нас полностью не решена как в теоретическом, так и в законодатель­ном или ином юридическом варианте. Об этом, в частности, свиде­тельствует тот факт, что начиная с 60-х гг. ведется непрекращаю­щаяся дискуссия по этому поводу. В результате сложились два подхода к ее решению, причем оба они имеют право на существо­вание.

1. Административный процесс иногда рассматривается как со­вокупность всех действий, совершаемых исполнительными орга­нами (должностными лицами) для реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс трактуется в качестве самой государственно-управленческой дея­тельности во всем многообразии ее практических проявлений. С фактической стороны, действительно, отождествление деятельно­сти по управлению с процессуальной деятельностью оправданно. С чисто же юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее российское законодательство и подзаконные ад­министративно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Речь мо­жет идти лишь о частичных вариантах регламентации тех или иных сторон повседневно осуществляемых управленческих действий, раз­нообразных по своему назначению, юридическому содержанию и последствиям. Существующий нормативно-правовой материал, по­зволяющий объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса, крайне разрознен; единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать

275

274

Раздел V. Административно-процессуальное право