Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть 7

не самой исполнительной власти как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федераль­ных и региональных органов исполнительной власти).

3. Исполнительная власть — непременный атрибут государ­ственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судеб­ной властями. До принятия Конституции РФ 1993 г. законодатель­ная власть осуществлялась только на федеральном и республикан­ском уровнях. Разделение властей в буквальном смысле имело из­вестные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как все субъекты Федерации вправе осуществлять собственное пра­вовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конститу­ции РФ). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется исполнительная и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государ­ственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предпри­ятий и учреждений, негосударственных формирований.

4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение, право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным при­знаком является то, что власть реализуется в отношении к различ­ным (коллективным или индивидуальным) элементам государствен­но-организованного общества, то есть в общегосударственном мас­штабе и в качестве специфической государственной функции, пра-воприменителъного (правоисполнительного) характера. Данное ка­чество исполнительной власти наиболее существенно, так как рас­крывает ее особую государственно-правовую природу, позволяет отграничить исполнительство такого характера от исполнительства (исполнения), присущего любой организованной ячейке человечес­кого коллектива или общества в качестве средства управления соб­ственными делами (самоорганизация).

5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государ­ственной власти, не может отождествляться с видом государ­ственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельно­сти — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна испол­нительной деятельности. Власть — сущностное выражение тако­вой деятельности, ее функциональной направленности и компетен-ционной определенности, то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государствен­ному управлению, которое всегда характеризовалось как определен­ный вид государственно-властной деятельности.

9

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть

6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде го­сударственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это — ее принципиальное качество и назначение. Однако имеется в виду правоприменение особого рода. Так, судебная власть также является правоприменительной, но применение (исполнение) тре­бований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, то есть когда эти требования нарушаются и возникает необходимость в судебном принуждении либо в судебной правоохране. Для исполнительной же власти характерно в основ­ном правоприменение позитивного характера, то есть прямое ис­полнение требований законодательства прежде всего в целях нор­мальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздей­ствием объектов экономики, культуры и т. п.

7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенци­ей — органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государствен­ной власти.

Исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность этих государственных органов. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ст. 77 Конституции РФ). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти.

8. Исполнительная власть, имея субъектное выражение, не может пониматься как система органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную деятельность. Из ст. 77 Конституции РФ вовсе не вытекает вывод о том, что единая сис­тема органов исполнительной власти и есть сама исполнительная власть. Она получает свое выражение в их практической деятель­ности.

9. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и осуществляется на началах федерализма. Это озна­чает, что конституционным или законодательным путем проводит­ся разграничение предметов ведения и полномочий (т. е. компетен­ции) между федеральными исполнительными органами и аналогич­ными органами субъектов Федерации. Важная роль при этом при­надлежит Федеративному договору и иным договорам о разграни­чении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституции РФ).

10. Исполнительная власть характерна тем, что в непосред­ственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее су­щественные атрибуты государственной власти, как-то: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские фор-

мирования (например, внутренние, железнодорожные войска), ми­лиция, службы внутренней и внешней безопасности и т. п.

Изложенные положения дают необходимую основу для реше­ния вопроса о соотношении исполнительной власти и государствен­ного управления.

Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые ка­тегории. Государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. По своему на­значению оно представляет собой не что иное, как вид государ­ственной деятельности, в рамках которого практически реали­зуется исполнителгмая власть.

Следовательно, государственное управление практически осу­ществляется и в рамках государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявле­ние единой государственной власти приобретает реальный харак­тер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющихся органами государственного управления. Го­сударственное управление, понимаемое как исполнительно-распо­рядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

В этом смысле интерес представляет, например, раздел III Лесного кодекса РФ — "Государственное управление в области ис­пользования, охраны, защиты ... лесов", в главе 8 которого говорится об "органах исполнительной власти, осуществляющих государствен­ное управление" в регулируемой кодексом области¹.

Следует, однако, иметь в виду, что понятие "государственное управление" — более широкое по сравнению с исполнительной вла­стью. Последняя в известном смысле производна от государствен­ного управления. Она призвана определить объем и характер го­сударственно-властных полномочий, реализуемых в процессе го­сударственно-управленческой деятельности. С другой стороны, го­сударственное управление — это и есть тот вид деятельности, ко­торый направлен на практическую реализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляет содержа­ние деятельности по государственному управлению, выражая преж­де всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно, все субъекты исполнительной власти одновре­менно являются звеньями системы, государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном

См. СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 610.

10

11

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ