Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

ких органов в число представителей государства в органах управ­ления акционерных обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной собственности; с этими органами подлежат со­гласованию проекты решений Правительства РФ о ликвидации федеральных государственных предприятий, расположенных на территории соответствующих субъектов РФ, и т. д.

Более того, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий таково, что органы исполнительной власти субъектов РФ не устраняются от участия в управлении по вопросам, отнесен­ным к ведению РФ. Особенно в тех случаях, когда они ограничи­ваются установлением основ, принципов и т. п. регулирования на федеральном уровне. Например, к ведению РФ отнесено установ­ление лишь правовых основ единого рынка. Это означает, что субъ­екты РФ имеют юридические возможности для осуществления са­мостоятельного регулирования рыночных отношений в соответствии с такими основами.

К совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учи­тывать как общероссийские, так и региональные интересы субъек­тов РФ. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распо­ряжения землей, природными ресурсами; общие вопросы воспита­ния, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита насе­ления; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; координация международных отношений и внешне­экономических связей субъектов РФ и др.

Приоритет в решении вопросов совместного ведения принад­лежит все же федеральным органам государственной власти. В частности, при отнесении предметов ведения и полномочий к совме­стной компетенции путем указания на общие вопросы, общие прин­ципы приоритет в регулировании соответствующих вопросов, ус­тановлении общих принципов принадлежит федеральным органам государственной власти. Субъекты РФ не могут принимать норма­тивные акты, регулирующие именно общие вопросы, устанавлива­ющие общие принципы. Например, к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесены общие вопросы образования. Но такие вопро­сы регулируются федеральными законами и подзаконными актами компетентных федеральных органов исполнительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы и принципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных крите­риях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ограничительного толкования в практической деятельности.

Однако компетенция федеральных органов исполнительной власти сводится к обеспечению исполнения законов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо вопросов, полномочия на

362 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

которые не вытекают из федерального закона. Ибо в Конституции РФ отчетливо сказано, что по вопросам совместного ведения изда­ются федеральные законы.

В отличие от этого субъекты РФ могут принимать в соответ­ствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные акты, среди которых важное место занимают правовые акты орга­нов исполнительной власти субъектов РФ.

В Конституции РФ имеется положение, которое нуждается в специальных существенных оговорках. Оно касается закрепления за субъектами РФ "всей полноты государственной власти" вне преде­лов ведения РФ и полномочий РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомнитель­но, что и вне этих пределов они обладают полнотой государствен­ной власти. Субъекты РФ обладают государственной властью в пре­делах Конституции РФ и федеральных законов, а эти акты — все­гда ограничители власти. Решения органов государственной власти субъектов РФ, противоречащие принципам Конституции РФ, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и призна­ны им неконституционными. Трудно назвать вопрос, по которому правомерное решение этих органов вообще не зависело бы от закона. Очевидно, что, видимо, больше по политическим соображениям под­менено понятие "самостоятельности в осуществлении компетенции", которой они действительно обладают, понятием "полноты государ­ственной власти", наличие которой у них сомнительно.

Полнота власти, вызывающая к себе как словосочетание кри­тическое отношение, неприменима к характеристике компетенции органов исполнительной власти.

Компетенция органов исполнительной власти базируется на предметах ведения и полномочиях соответствующих субъектов РФ и включает:

а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными органами исполнительной власти;

б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совмест­ному ведению с федеральными органами государственной власти;

в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть отно­сящиеся только к их ведению;

г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с феде­ральными органами исполнительной власти;

д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органа­ми местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия субъектов РФ в ее Консти­туции не конкретизированы. Субъекты РФ вправе сами предусмот­реть их соответственно в своих конституциях республик, уставах других субъектов РФ, но сделано это далеко не всеми.

363

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной вла­сти субъектов РФ относятся многие вопросы, находящиеся за пре­делами их совместного ведения с федеральными органами государ­ственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта РФ разрабатывает проект бюджета, распо­ряжается и управляет собственностью субъекта РФ и т. д.

Но говоря о компетенции органов исполнительной власти субъ­ектов РФ, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предме­тов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии на территории субъекта РФ.

Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов РФ часто осуществляют принадлежащие только им пол­номочия, сотрудничая и взаимодействуя с федеральными органа­ми исполнительной власти. Например, при разработке проекта бюд­жета, поскольку в федеральном бюджете также предусматривает­ся финансирование в территориальном аспекте и т. д.

Реализация компетенции РФ и ее субъектов распределяется, в частности, между их различными органами исполнительной вла­сти. При этом система органов исполнительной власти субъектов РФ не копирует систему такого рода федеральных органов. В субъек­тах РФ одни и те же функции и полномочия могут осуществлять­ся различными органами. В таких условиях важнее не разграниче­ние компетенции между конкретными видами органов государствен­ного управления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.

Конституционное разграничение предметов ведения и полно­мочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов не является безупречным. На практике уяснить их границы по мень­шей мере трудно. Сделать это практически невозможно тогда, ког­да одни и те же полномочия одновременно относятся к федераль­ному ведению и совместному ведению органов государственной вла­сти РФ и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ведению РФ (см. п. "в" ст. 71 Конституции РФ), в другом — к совместному ведению (см. п. "б" ст. 72 Конституции РФ). Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ явно тяготеет к веде­нию соответствующих федеральных органов, но она отнесена к со­вместному ведению РФ и ее субъектов.

С точки зрения нормального распределения компетенции, в управленческих системах взаимодействующие инстанции не могут

L

364 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

наделяться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конкретного вопроса. Они должны обладать взаимоисключающими полномочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельности и ответственности субъ­екта управления. Нельзя также исходить из представления, что наличие предметов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на которые спроецированы данные полномочия. Пред­меты и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органа­ми государственной власти РФ и ее субъектов. Разумеется, в Кон­ституции РФ осуществить это невозможно. Нужны федеральные законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения явно запаздывает. Субъекты РФ, либо заполняя правовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.

Законы должны в максимальной степени учесть возможность установления общих правил, значительно конкретизирующих кон­ституционные положения. Однако этими специальными законами не может быть исчерпано все многообразие оттенков в деятельности органов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сей­час от такой практики нет необходимости отказываться — компе­тенция разграничивается в отраслевых законах, различных кодек­сах с учетом особенностей отраслей и сфер деятельности.

Конституция РФ принималась в спешке, в условиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней противо­речивых и недостаточно определенных положений. Возникающие в связи с этим вопросы правомочен "снять" Конституционный Суд РФ, а ее положения должны быть конкретизированы в конститу­ционных и федеральных законах. Следствием этого может явить­ся существенная корректировка концепции разграничения компе­тенции между органами государственной власти РФ и ее субъек­тов. Значимость определенности в этих вопросах несомненна, так как практически связана с проблемой единства и дифференциации федерального и регионального управления.