Глава 11. Административно-правовые формы

го выражения задачи и функции исполнительной власти, а потому их и нельзя (за редким исключением) отнести к правовым формам реализации исполнительной власти.

-», Тем не менее в пользу развития договорных элементов в сфе­ ре государственного управления может свидетельствовать Феде­ ральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек­ тов Российской Федерации". В контексте этого закона договор при­ знается правовой формой разграничения предметов ведения и пол­ номочий между органами государственной бласти РФ и ее субъек­ тов, а соглашение — правовой формой передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнителями субъек­ тов РФ друг другу части своих полномочий.

Аналогичного характера косвенные варианты некоторых адми­нистративно-правовых связей, имеющих договорную форму, мож­но обнаружить при анализе взаимоотношений между органами ис­полнительной власти субъектов Федерации. Так, краевая, област­ная администрация может осуществлять полномочия, дополнительно передаваемые ей по договорам органами исполнительной власти РФ и исполнительными органами системы местного самоуправления; также на договорной основе она вправе передавать им часть своих полномочий; вступать в договорные связи с исполнительными орга­нами других краев, областей, автономий и республик, в частности, для координации деятельности в различных сферах и отраслях уп­равления, для объединения финансовых ресурсов и т. п.

В столь же опосредованной форме элементы административ­но-правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законо­дательных актов (например, о поставках продукции, налогах, об управлении федеральным имуществом и т. п.). Определенные эле­менты такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (на­пример, предварительное соглашение об условиях поступления на государственную службу).

Еще один пример. Водный кодекс РФ предусматривает возмож­ность заключения договора пользования водными объектами меж­ду органами исполнительной власти субъектов РФ и водопользова­телем. Имеется в виду соглашение между названными сторонами о порядке использования и охраны водных объектов¹. Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто гражданско-правовых отношений.

В настоящее время административно-правовые соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государ-

ственных предприятий. При этом контракт содержит в себе не толь­ко обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.

Оценивая проблему административно-правовых договоров (со­глашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наи­более отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых от­ношений. Однако они предшествуют собственно юридически-влас­тной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае заключения контрактов они тре­буют последующего юридически-властного волеизъявления полно­мочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управ­ленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически-властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретных административных пра­воотношений, но способствует формированию сложного состава юри­дического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного- субъекта управления в виде изда­ния индивидуального правового акта. В других случаях результа­том соглашения может быть издание нормативного административ­но-правового акта, что означает невозможность рассматривать со­глашение как юридический факт.

Следовательно, говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполни­тельной власти, оснований не имеется. Их роль пока вспомогатель­ная. Концептуальная база для их реального использования в сфе­ре государственно-управленческой деятельности пока еще не сфор­мирована.

См. СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.

223

Глава 12. Административно-правовые методы