Глава 20. Основы административной организации управления

Органа, который бы обладал всем комплексом полномочий по воп­росам административной организации управления, Нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, прича­стными к решению тех или иных вопросов.

Важное значение имеют правильный выбор и закрепление свя­зей между субъектами управления, отраслями и сферами. В дей­ствующих системах управления они имеют различные формы.

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства на­ходящимися в таком подчинении объектами. Объектами, находящи­мися в общем подчинении, осуществляется общее руководство, в основном путем установления правил деятельности (поведения) и осуществления контроля (надзора).

Общее подчинение может иметь место как при наличии про­межуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государственные про­мышленные предприятия находятся, как правило, в общем подчи­нении соответствующих министерств и государственных комитетов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомственности.

Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления промежуточ­ных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организа­ционных и правовых связей, чем при общем подчинении. Непосред­ственное подчинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъекта управления, решение кадровых вопросов, применение дисциплинарных мер к работникам, элементы непосредственного распорядительства, отмену актов объ­екта управления и т. д. Непосредственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений являются обычно также непосредствен­ными. Но они могут быть и через "голову" промежуточного звена данной системы управления в том смысле, что соответствующий субъект находится в непосредственном подчинении такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отноше­ниях между руководителями (начальниками и т. д.) и работниками, командирами и другими военнослужащими и т. п.

Оперативное подчинение означает юридическую зависимость данного субъекта управленческих отношений от другого только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других сферах. В оперативном подчинении могут находиться организации и опреде­ленные категории лиц. Например, начальнику станции в оператив­ном отношении подчиняются действующие на ее территории работ­ники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безо-

II

348 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

пасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при выполнении конкретных задач подразде­лениями и службами правоохранительных органов.

Оперативное подчинение предусматривается также в случаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должно­стного лица) либо при необходимости руководства текущей работой органа (должностного лица вышестоящего подчинения). Например, руководители ряда главных управлений Администрации Президен­та РФ подчинены ему непосредственно, а в оперативном отноше­нии — руководителю Администрации.

Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов и полномочий со­вместного ведения, при котором по отношению к одному и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий обладают по опре­деленным для них вопросам юридически властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и пол­номочий тех органов, в подчинении которых находится тот или иной орган управления. Соотношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, подчиненного по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вышестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, подчи­ненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двой­ного подчинения. Орган, имеющий двойное подчинение, принадле­жит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера применения принципа двойного подчине­ния достаточно узка.

По общему правилу, он не фиксируется в нормативных актах в прямой форме. Однако в отдельных случаях статус органов на основе двойного подчинения прямо устанавливается такими акта­ми. Так, в соответствии с Положением о Федеральной государствен­ной службе занятости населения РФ¹ органы службы занятости в субъектах РФ, в районах и городах подчиняются в своей деятель­ности вышестоящим органам занятости и соответствующим органам исполнительной власти в пределах их компетенции.

Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъ­ектов управления двум и более вышестоящим органам государ-

349