§ 5. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти

В правовом положении данных органов имеются общие и спе­цифические черты. Общим является то, что:

а) они представляют собой в организационно-правовом отноше­нии самостоятельные, обособленные звенья; пользуются самостоя­тельностью во взаимоотношениях с соответствующими органами других ветвей власти, а также с Правительством РФ, между собой и с однопрофильными нижестоящими органами;

б) выполняют специализированные задачи и функции феде­рального значения в пределах компетенции, установленной норма­тивными правовыми актами;

в) в своей деятельности руководствуются Конституцией РФ, федеральными законами, правовыми актами Президента и Прави­тельства РФ. Права каждого из них индивидуализируются положе­нием о данном органе, в концентрированном виде выражающем его задачи, функции, компетенцию, основы организации;

г) руководители федеральных органов (министерств и др.) об­ладают рядом однородных полномочий в решении определенных вопросов. Они утверждают структуру и штатное расписание цент­рального аппарата данного органа; в пределах предоставленной компетенции назначают и освобождают работников; утверждают положения о структурных подразделениях органа и решают дру­гие вопросы.

Руководители этих органов несут персональную ответствен­ность за выполнение возложенных на возглавляемые ими органы задач и осуществление ими своих функций;

д) имеется совпадение основных правовых форм их деятель­ности. Ими являются приказы, распоряжения, инструкции. В поло­жениях о конкретных органах исполнительной власти называются также указания, положения, наставления, правила, уставы. Но та­кой подход не связан с тем или иным их видом.

Общее состоит также в том, что перечень видов указанных органов устанавливается Президентом РФ. В соответствии с дан­ным перечнем создаются конкретные федеральные органы испол­нительной власти.

Наряду с общими правовой статус федеральных органов испол­нительной власти включает специфические черты, установленные применительно к их определенным организационно-правовым фор­мам. Различия имеются в:

а) характере их деятельности.

Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, призванный осуществлять различные по своему характеру виды деятельности; проводить государственную политику в установленной сфере; осуществлять управление в со-

114

115

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

ответствующей области; координировать здесь деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, но только в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства РФ.

Юридические особенности функций и полномочий федераль­ных министерств определяются, во-первых, прежде всего тем, явля­ется ли министерство органом отраслевого или межотраслевого уп­равления; во-вторых, спецификой порученных ему сфер и отраслей. Министерства межотраслевой компетенции осуществляют преиму­щественно функции координации и регулирования, а также реша­ют конкретные вопросы в порядке реализации данной функции.

Министерства отраслевой компетенции осуществляют разно-плановые функции, "привязанные" к функционированию и разви­тию соответствующей отрасли. Они участвуют в формировании го­сударственной политики, а также обеспечивают ее проведение в отрасли; разрабатывают и реализуют федеральные целевые и от­раслевые программы по развитию отрасли; выступают государ­ственными заказчиками продукции, используемой в отрасли и т. д.

Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняет раз­нообразные задачи и функции соответствующего отраслевого про­филя (см. Часть вторую учебника).

Государственный комитет Российской Федерации, федераль­ная комиссия — федеральные органы исполнительной власти, при­званные осуществлять на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению; функциональ­ное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба России, российское агентство, федераль­ный надзор России являются федеральными органами исполнитель­ной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, кон­трольные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах не обо­значены основания создания различных форм федеральных орга­нов исполнительной власти, выполняющих однородную по своему характеру деятельность;

б) их подчинении. С этой точки зрения они подразделяются на две группы.

Характерным для правового положения большинства феде­ральных органов исполнительной власти является то, что они на­ходятся в ведении Правительства РФ. К другой группе относятся органы, руководство которыми осуществляет Президент РФ по воп­росам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными кон­ституционными законами, федеральными законами.

К федеральным органам исполнительной власти, подведом­ственным Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Кон­ституцией РФ либо иными законодательными актами РФ, относятся, например, министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел,

федеральная служба охраны РФ, Служба внешней разведки РФ, федеральная служба безопасности РФ, Федеральная пограничная служба РФ, Федеральная служба внешней разведки РФ и др.

Таким образом, Президенту РФ напрямую подчинены в основ­ном органы, представляющие атрибуты государства как политичес­кой организации, обладающей аппаратом принуждения.

Однако характер конституционных полномочий Президента таков, что в силу необходимости их осуществления в сфере его вли­яния оказываются и другие федеральные органы исполнительной власти. Например, Президент РФ назначает и освобождает от дол­жности федеральных министров независимо от того, какие мини­стерства они возглавляют.

Очевидно, что прямое подчинение федеральных органов испол­нительной власти Президенту РФ ограничивает полномочия Пра­вительства РФ по руководству соответствующими органами, ослаб­ляет его влияние на них и контроль за их деятельностью;

в) определении их правового статуса. Положения о федераль­ных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти — Правительством РФ;

г) назначении и освобождении руководителей. Оно также осу­ществляется с учетом вышеназванных групп органов. Президентом РФ назначаются руководители подведомственных ему органов фе­деральной исполнительной власти, а руководители других — Пра­вительством РФ;

д) правовом положении руководителей федеральных органов исполнительной власти. Кроме особенностей в подчинении, назна­чении на должность и освобождении от должности специфика их статуса выражается в том, что министерства возглавляют входящие в состав Правительства РФ федеральные министры. Осуществляя руководство возглавляемыми министерствами, министры одновре­менно участвуют в принятии правительственных актов с правом решающего голоса. Государственный комитет, федеральная комис­сия возглавляется, соответственно, председателем Государствен­ного комитета РФ, председателем федеральной комиссии России; федеральную службу возглавляет руководитель (директор) феде­ральной службы России, российское агентство — генеральный ди­ректор российского агентства; федеральный надзор — начальник федерального надзора России. Их руководители не входят в состав Правительства по должности и не имеют права решающего голо­са при решении им тех Или иных вопросов.

Кроме того, руководители некоторых федеральных органов исполнительной власти являются одновременно первыми замести­телями или заместителями Председателя Правительства РФ. Со­ответствующие органы подчиняются, во-первых, Правительству РФ

116

117

Раздел П. Субъекты административного права