§ 2. Региональные начала

В российском праве понятие регионального управления оста­ется неопределенным. Научная литература раскрывает его сущность на основе анализа правовых актов, а также административной прак­тики. Здесь оно трактуется также неоднозначно. Часто отождеств­ляется с управлением в границах территорий субъектов РФ и ме­стного самоуправления, то есть территорий республик, краев, об­ластей, городов, районов, сел, поселков. Такое понимание террито-

365

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

риального управления является базовым. Кроме того, представле­ние о регионах часто и обоснованно увязывается с экономическим районированием, территориями с особыми климатическими услови­ями и национальным составом населения, территориями нового ос­воения и депрессивными, староосвоенными экономическими зона­ми, экологически неблагоприятными зонами и другими¹. Правовое обеспечение регионального управления не может быть отвлечено от местного самоуправления, имеющего, как известно, территориаль­ную основу в административных границах субъектов РФ.

Многообразие региональных проблем, зависящих от различных особенностей регионов, предполагает определение конкретных об­щегосударственных и региональных мер, обеспечивающих рост ре­гионального социально-экономического развития. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов, либо на их структуру, состав функций и полномочия. Но во всех этих случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории РФ, а терри­тории местного самоуправления являются к тому же частями тер­риторий ее субъектов.

Наиболее четкие научные, правовые и организационные очер­тания получило региональное управление в административных гра­ницах субъектов РФ и отчасти местного самоуправления (в неко­торых случаях потому, что территориальная основа местного само­управления может быть уточнена в обновленном законодательстве о местном самоуправлении). Оно представляет собой исполнитель­но-распорядительную деятельность органов исполнительной влас­ти субъектов РФ и местного самоуправления по руководству на дан­ной территории всеми подведомственными им отраслями и сфера­ми деятельности. Но такое понимание регионального управления применительно к территориям субъектов РФ и местного самоуправ­ления верно в его соотношении с федеральным управлением. Если последнее увязывать с территориальным фактором, то оно также является территориальным в том смысле, что распространяется на всю территорию РФ.

Это означает, что управление в границах территорий субъек­тов РФ и местного самоуправления осуществляется в пределах го­сударственного управления РФ в целом и в этих пределах имеет свою организационно-правовую самостоятельность и значение.

¹ В Основных положениях региональной политики в РФ, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803, под регионом понимается часть территории РФ, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта РФ либо объединять территории нескольких субъектов РФ.

Однако это не исчерпывает все возможные оттенки в трактовке данного понятия. Например, иногда оно может указывать на территориальный прин­цип организации дела и т. д.

366 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Это также означает, что те или иные региональные проблемы должны решаться и решаются на федеральном уровне управления, о чем будет сказано подробнее ниже.

Административно-правовое регулирование регионального уп­равления в субъектах РФ осуществляется на разных уровнях: фе­деральном, субъектов РФ, местного самоуправления.

Условно можно выделить три блока нормативных актов, кото­рые связаны с административно-правовым обеспечением управле­ния в регионах:

а) Конституция РФ, федеральные конституционные и феде­ральные законы, акты Президента РФ и федеральных органов ис­полнительной власти;

б) конституции республик, уставы субъектов РФ, законодатель­ство субъектов РФ, правовые акты их органов исполнительной вла­сти;

в) правовые акты органов местного самоуправления примени­тельно к их территориальной сфере деятельности.

При этом роль и полномочия органов исполнительной власти в области правового обеспечения регионального управления огра­ ничены законодательством и связаны с его исполнением. Их реали­ зация должна исключать ущемление прав и интересов субъектов РФ и местного самоуправления. '

Важнейшие ориентиры в области рационального сочетания общегосударственных и региональных аспектов в деятельности го­сударственных органов и органов местного самоуправления опре­делены в Концепции государственной национальной политики РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909, и в Основных положениях региональной политики в РФ, утвержден­ных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803.

Реальное правовое обеспечение управления в субъектах РФ представляет собой в настоящее время довольно пеструю картину. В республиках его исходные начала установлены конституциями этих республик. Положения конституций детализируются их зако­нами и другими правовыми актами самостоятельно. Имеющиеся различия в правовом обеспечении управления в отдельных респуб­ликах часто не вызываются объективными особенностями и явля­ются продуктом субъективного усмотрения.

Статус органов исполнительной власти республик не всегда урегулирован должным образом. В большинстве республик отсут­ствуют законы или иные правовые акты о правительствах, мини­стерствах, ведомствах республик, в которых бы определялась и разграничивалась их компетенция. Часто указанные органы дей­ствуют в соответствии с актами об их образовании либо нормами актов, регулирующих отдельные вопросы их компетенции. Практи­ческая деятельность органов исполнительной власти республик во многом определяется назначением тех или иных органов.

367

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

Аналогичное разнообразие наблюдается в системе органов ис­полнительной власти других субъектов РФ.

Напомним, что в отдельных отраслевых законодательных ак­тах определяются основы компетенции органов государственной власти, в том числе и исполнительных органов РФ и ее субъектов.

Принцип регионального управления имеет и иную основу. Он заложен в организационную систему и функции механизма испол­ нительной власти РФ и ее субъектов. Речь идет о необходимости учета органами исполнительной власти особенностей территорий, имеющих разнообразное выражение (в том числе постоянное или временное). Так, в правовом регулировании учитываются особенно­ сти Крайнего Севера, зон экологического бедствия и т. д. Огромные масштабы нашей страны, разнообразие ее социально-экономичес­ кой структуры, климатических и других факторов требуют гибко­ го сочетания общефедеральных и различных региональных инте­ ресов. На территориях свободных экономических зон устанавлива­ ются льготы по сравнению с общим режимом хозяйственной и внеш­ неэкономической деятельности. 1

Территориальный принцип управления нередко получает свое воплощение в различных региональных и межрегиональных объе­динениях. В последнем случае речь идет о формированиях экстер­риториального типа, объекты которых находятся на различных тер­риториях.

Организационное обеспечение связей исполнительной власти с территориями возможно в различных вариантах: создание орга­нов, специализирующихся на конкретных направлениях связей; об­разование для этих целей подразделений в составе заинтересован­ных органов; возложение соответствующих функций на орган или его подразделение; образование иных формирований из предста­вителей регионов и вышестоящих органов для выработки согласо­ванных решений; создание в регионах вышестоящими органами своих органов, взаимодействующих с заинтересованными органа­ми регионов.

Значительный потенциал для интеграции федеральных и ре­гиональных интересов заключает в себе программно-целевое управ­ление.

В реализации территориального принципа в управлении сле­дует избегать крайностей. На разных уровнях власти многие отда­ют предпочтение этому принципу, усматривая в укреплении реги­онального управления магистральное направление в развитии го­сударственной политики. Но не все еще отдают себе отчет в том, что местничество ничем не лучше ведомственности, и оно также плохо вписывается в рыночные отношения. Симптомы регионального мо­нополизма могут иметь опасные последствия для общества, если не будут своевременно устранены. Регионы нашей страны существенно

368 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

отличаются друг от друга объективными особенностями. В рамках единого государства нельзя не учитывать этого обстоятельства в государственной политике и практике. Наличие сильного российс­кого государства отвечает коренным интересам всех регионов и народов страны. Только такое государство способно противостоять автаркии и обеспечить единое экономическое и соответствующее ему правовое пространство, территориальную целостность, равно­правие всех народов и граждан России.

Существование единого мощного Российского государства вовсе не означает концентрации всей власти в руках федеральных орга­нов и призрачность самостоятельности субъектов РФ. Напротив, такое государство возможно при условии той реальной их самосто­ятельности, границы которой характеризует правильное соотноше­ние федеральных и региональных интересов.

Многие катаклизмы, которые ныне часто порождаются регио­нальными конфликтами, подтверждают уже давно сделанные вы­воды:

а) в государственном устройстве следует перейти от наци­онально-территориального к территориальному принципу, то есть к областному (губернскому) делению и отказаться от респуб­лик, автономных областей, округов. Тем самым будет ослаблена почва для спекуляции национальными интересами; национализм был бы изъят из арсенала государственного строительства при дей­ствительном учете национальных культур, традиций и т. п.;

б) изменение административно-территориального деления. Приближение его к крупным экономическим районам. Это позволило бы полнее и комплекснее обеспечивать интересы регионов и вмес­те с тем ослабить региональный сепаратизм. Естественно, что та­кая реформа привела бы к сокращению количества областей, кра­ев, что, как показала практика, вызывает противодействие со сто­роны их руководителей, не желающих терять власть.

Система управления отраслями и сферами в различных терри­ториальных аспектах интегрируется Президентом РФ, Правитель­ством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ. Являясь органами общей компетенции, они выполняют задачи, фун­кции и полномочия по руководству экономикой, социально-культур­ной и иной деятельностью в территориальном, межотраслевом и от­раслевых аспектах. Президент РФ, соблюдая Конституцию РФ и федеральные законы, вправе решать различные вопросы по орга­низации и осуществлению управления всеми отраслями и сферами управления. И хотя его полномочия в этой области неконкретизи­рованы, на практике он издает правовые акты по самым разнооб­разным вопросам.

Основная тяжесть по руководству отраслями и сферами управ­ления в российском масштабе лежит на Правительстве РФ. Ему принадлежит огромная роль в формировании и обеспечении испол-

369

Глава 21. Территориальные и отраслевые начала в управлении

нения федерального бюджета, в проведении единой финансовой кредитной и денежной политики, а также единой государственной политики в различных областях (культуры, образования, здравоох­ранения и т. д.). На него возложены многие другие функции, име­ющие общероссийское значение.

Организационно и юридически территориальный аспект его деятельности достигается благодаря тому, что оно объединяет и направляет деятельность федеральных органов межотраслевого и отраслевого управления, принимает по вопросам своей компетен­ции правовые акты, обязательные для исполнения на всей терри­тории.

Органы исполнительной власти общей компетенции субъектов Федерации осуществляют координирующую деятельность непосред­ственно, а также через подчиненные им органы отраслевого и меж­отраслевого управления. Особенность их деятельности в том, что она должна осуществляться с учетом системы местного самоуправле­ния и наличия в его ведении многих муниципальных объектов.

Компетенция органов исполнительной власти общего характера устанавливается не только путем прямого закрепления полномочий. Как уже отмечено, она определяется еще и в виде подчинения им системы отраслевых органов. Тем самым конкретизируются пред­меты их ведения, а также предполагается осуществление комплекса полномочий, характерных именно для руководства деятельностью подчиненных органов с учетом особенностей подведомственных от­раслей. Например, в правовых актах отсутствуют нормы, закреп­ляющие перечень отраслей, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Но ему подчинены отраслевые органы, что по­зволяет судить о том, какими именно отраслями оно занимается; подчинение Министерства путей сообщения Правительству РФ указывает на то, что оно руководит железнодорожным транспор­том, подчинение Министерства экономического развития и торгов­ли РФ обязывает его руководить торговлей и т. п.

Поэтому органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют свои полномочия в зависимости от их характера, непосредственно и через подчиненные органы, призванные руково­дить порученными им отраслями и сферами. Эти органы — верши­ны специализированных систем управления соответствующими от­раслями и сферами деятельности, формируемых с учетом принципа федерализма.

Представление о региональном управлении будет неполным без учета того, что его своеобразной разновидностью является местное самоуправление.

Система местного самоуправления находится в процессе фор­мирования. Но совершенно ясно главное — она нацелена на усиле­ние самостоятельности регионов в удовлетворении повседневных нужд населения с его непосредственным участием в решении этой

371

370 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой