Глава 21 . 1

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ, ОТРАСЛЕВЫЕ И МЕЖОТРАСЛЕВЫЕ НАЧАЛА В УПРАВЛЕНИИ

§ 1. Основы разграничения компетенции

в области управления между органами

исполнительной власти Российской Федерации

и ее субъектов

Данная проблема производна от конституционного разграни­чения предметов ведения и полномочий между РФ как единым го­сударством и ее субъектами. Однако за пределами компетенции ор­ганов исполнительной власти вообще находятся вопросы правосу­дия и прокурорского надзора как особых конституционных функ­ций. Взаимодействие с судами, органами прокуратуры осуществ­ляется в основном в порядке реализации полномочий органами исполнительной власти по материально-техническому обеспечению деятельности органов судебной власти и прокурорского надзора, а также осуществления последними своих полномочий по обеспече­нию законности в деятельности органов управления.

Сферы компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в основном совпа­дают. Это во многом определяется целями управления. Его повсед­невное функционирование связано и подчинено осуществлению за­дач государственной деятельности в соответствии с компетенцией РФ и ее субъектов во всех других, кроме названных, отраслях и сферах деятельности. Тем не менее остается фактом то, что в за­конодательстве полномочия между законодательными (представи­тельными) и исполнительными органами государственной власти должным образом не разграничены.

Предметы ведения и полномочия, реализация которых предпо­лагает включение механизма исполнительной власти, разнообраз­ны: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита национальных меньшинств; установление системы федеральных органов исполнительной власти и порядка их организации и деятельности; федеральная государственная собст­венность и управление ею; установление основ федеральной поли­тики и разработка федеральных программ в области государствен­ного, экономического, экологического, социального, культурного и на­ционального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирова-

ние; основы ценовой политики; федеральные экономические служ­бы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федераль­ные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; феде­ральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятель­ность в космосе; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; обо­ронное производство; определение порядка продажи и покупки ору­жия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исклю­чительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая сис­тема и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет; федеральная государствен­ная служба.

Основы разграничения компетенции между РФ и ее субъекта­ми закреплены Конституцией РФ, Федеративным договором и ины­ми договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Отдельные договоры уже заключены между РФ и Татарстаном, Башкортостаном и некоторыми другими субъектами РФ.

Однако Федеративный договор действует в той части, в кото­рой не противоречит положениям Конституции РФ. Например, он противоречит ст. 5 Конституции, установившей равноправие субъек­тов РФ. Но справедливости ради надо сказать, что равноправны они все же не во всем. Так, республика признается государством, ее статус определяется Конституцией РФ и конституцией республи­ки. Каждый другой субъект РФ не признается государством, его статус определяется Конституцией РФ и уставом. Эти формальные моменты на практике влияют на компетенцию по управлению, орга­низацию ее осуществления. Конституция РФ предусматривает так­же возможные особенности правового статуса автономной области, автономного округа. Он может быть закреплен в федеральном за­коне об автономной области, автономном округе. Отношения авто­номных округов, входящих в состав края или области, могут регу­лироваться федеральным законом и договором между органами го­сударственной власти, автономного округа и органами государствен­ной власти соответственно края, области.

Принцип равноправия республик вообще не исключает разли­чий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных пол­номочий. Ведь имеется в виду формальное равноправие. Однако фактическое неравноправие может явиться следствием договоров между органами государственной власти РФ и ее отдельными субъ­ектами. Каждый субъект РФ имеет конституционное право на зак­лючение такого договора, но его содержание может быть различным.

359

358 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Напомним также о возможности делегирования полномочий орга­нами государственной власти РФ органам государственной власти ее субъектов, и наоборот.

Неравноправие субъектов с точки зрения предметов ведения и полномочий отражено в правотворческой деятельности, особенно в указах Президента РФ. Так, для Башкортостана установлена бо­лее низкая процентная ставка отчисления от налогов в федераль­ный бюджет, чем для Пермской области. Необходимо также учиты­вать объективные потребности в учете особенностей регионов, обус­ловленных независящими от них обстоятельствами (климатические условия, зоны бедствий и т. д.).

Важно иметь в виду, что Конституция РФ устанавливает не равенство субъектов, а их равноправие во взаимоотношениях с фе­деральными органами государственной власти (п. 4 ст. 5).

Правовыми актами, определяющими разграничение компетен­ции по управлению между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и ее субъектов, являются: Конституция РФ, федеральные законы "О принципах и порядке разграничения пред­метов ведения и полномочий между органами государственной вла­сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" от 24 июня 1999 г.; "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации" от 6 октября 1999 г.; законодательство по отдель­ным отраслям.

Разграничение базируется на принципе федерализма, в соот­ветствии с которым выделяются:

а) предметы ведения и полномочия федеральных органов го­сударственной области;

б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Последние не очерчены в федеральных нормативных актах. Предполагается, что это те предметы ведения и полномочия, кото­рые не принадлежат федеральным органам государственной влас­ти, а также находящиеся за пределами предметов и полномочий совместного ведения РФ и ее субъектов. К этой части компетенции органов государственной власти субъектов РФ применим принцип: "Разрешено все, что не запрещено законом". Однако реализация этого принципа не может противоречить положениям Конституции РФ и основанному на ней федеральному законодательству.

В нормативных правовых актах субъектов РФ данный вопрос также решается по-разному. В одних конституциях, уставах соб-