§ 5. Формы

В механизме государственного регулирования, как уже было сказано, своеобразными и получающими более широкое использо­вание формами становятся государственные программы, государ­ственный контракт (договор), регистрация, лицензирование.

В формах управления важная роль отводится программам: федеральным, региональным, межрегиональным, отраслевым, меж­отраслевым.

Использование программ в государственном управлении ста­ло заметным в 80-е гг. В то время они являлись чаще всего доку­ментами органов Коммунистической партии Советского Союза, а их реализация получала также государственное организационное и правовое обеспечение. Показательной в этом отношении была Про­довольственная программа СССР на период до 1990 г. и меры по ее реализации, утвержденная майским Пленумом ЦК КПСС 1982 г. Во исполнение этой программы был издан ряд постановлений, имев­ших юридическое значение, ибо они были приняты совместно ЦК КПСС и Советом Министров СССР (кстати, утвержденных еще и упомянутым Пленумом ЦК КПСС).

Программы, имеющие значение для государственного управ­ления, принимаются теперь органами государственной власти и, следовательно, являются государственными. Программы полити­ческих партий определяют направления и содержание деятельно­сти только этих партий. Они лишены государственного характера.

В филологическом смысле термин "программа" означает, в частности: план деятельности, изложение содержания и цели дея­тельности и т. д. Отсюда следует, что программа в конечном счете представляет собой в управленческом аспекте своеобразный вари­ант плана государственной деятельности. Но, имея много общего с

401

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

планом, современные программы принципиально отличаются от го­сударственных планов предшествующего периода.

Государственный план характеризовался как закон, безуслов­но, обязательный для выполнения. Термин "закон" в меньшей сте­пени был метафорой по отношению к планам, ибо планы были дей­ствительно правовыми актами, юридически обязательными для ис­полнения. Планы содержали лишь специфические правовые нормы, часто выраженные в цифрах, в заданиях, а также конкретные юри­дические нормы и индивидуальные предписания. Планы, будучи ак­тами юридическими, играли важную трансмиссионную роль, вызы­вая возникновение и развитие правоотношений в контексте различ­ных отраслей права (государственного, административного, граж­данского и др.). Предусматривалась система организационно-право­вого обеспечения планирования и выполнения принятых планов. Деятельность по планированию и выполнению планов охватывала все звенья органов представительной власти и государственного управления, а также предприятий, учреждений и организаций. Фун­кционировала разветвленная специализированная организационная система, обеспечивавшая осуществление функции планирования. Юридический характер государственных планов подчеркивался возможностью привлечения к юридической ответственности за на­рушение плановой 'дисциплины, представлявшей собой важнейшую разновидность государственной дисциплины.

Понятие же и юридические свойства современных программ, принимаемых государственными органами, не получили официаль­ного определения. Несомненно, что они (особенно общефедеральные) являются политико-правовыми актами, имеющими, следовательно, юридическое значение. Это государственные служебные докумен­ты, воплощающие концепции, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность субъектов, причастных к их разра­ботке и реализации. Концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конеч­ные результаты. В соответствии с программами формируется орга­низационно-правовой механизм их реализации.

Программы могут содержать конкретные нормы и предписания. Так, в Основных положениях государственной программы привати­зации государственных и муниципальных предприятий РФ после 1 июля 1994 г. устанавливается, что решения о закреплении в фе­деральной собственности 51% и 25,5% обыкновенных акций может приниматься на срок не более 3 лет только в отношении предпри­ятий по следующим видам деятельности: связь; выработка и распре­деление электроэнергии; атомное машиностроение и др.¹

СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478.

402 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

С помощью программ осуществляется целевое управление в различных сферах. С юридической точки зрения, существенный изъян программ состоит в том, что не установлена юридическая от­ветственность за их недоброкачественность и невыполнение.

Основными видами программ являются федеральные и реги­ональные (их разновидность — межрегиональные программы). Они в свою очередь подразделяются на: а) отраслевые и межотрасле­вые; б) общего характера и целевые.

Система программ обусловливает сложный механизм государ­ственного регулирования. Их заказчиками и разработчиками явля­ются, как правило, государственные органы и иные организации. Они предполагают отбор исполнителей программных мероприятий или программ в целом, который может осуществляться на конкур­сной основе.

В целевых программах должно предусматриваться: решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-техни­ческих, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наи­более эффективного использования; комплексность и экономичес­кая безопасность предусматриваемых мероприятий; согласованность решения федеральных и региональных задач; достижение требуе­мого конечного результата в установленные сроки.

По целевым программам предусматриваются целевое финан­сирование их выполнения и государственный контроль за расходо­ванием средств по реализуемым программам. Это является важней­шим условием реальности программ. Допуская принцип долевого государственно-коммерческого финансирования, государство, не вмешиваясь в деятельность негосударственных инвесторов, содей­ствует созданию законодательной базы для повышения их инвес­тиционной активности и надежной защиты вкладываемых средств. Это означает также, что в механизм выполнения программ могут включаться как государственные, так и негосударственные струк­туры. Например, на такой основе предполагается осуществление государственной программы "Жилье". В соответствии с постанов­лением Правительства РФ от 1 декабря 1994 г. "О мерах по обес­печению участия малых негосударственных предприятий в реали­зации государственных программ и выполнении заказов для госу­дарственных нужд"¹ органы исполнительной власти при разработ­ке государственных программ должны предусматривать возмож­ность участия малых негосударственных предприятий в реализации этих программ.

Программы, при умелом их использовании, могут быть эффек­тивной формой государственного управления и местного самоуправ-

¹ Российская газета. 1994. 29 дек.

403

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

ления. Программное управление позволяет обеспечивать согласова­ние федеральных и региональных интересов, а также способство­вать развитию отраслей и сфер, имеющих приоритетное значение. Оно усиливает его вневедомственный характер. Ибо часто заказчи­ками одной и той же государственной программы выступает не один, а несколько органов исполнительной власти.

Утвержденные или одобренные компетентными органами про­граммы определяют основные ориентиры деятельности исполните­лей программ, в качестве которых чаще всего обозначаются орга­ны государственного управления.

Программы определяют не только содержание деятельности органов государственного управления, но и планирование их реа­лизации. Однако планы в современных условиях не могут предус­матривать конкретные адресные задания предприятиям, учрежде­ниям и организациям. Планируется прежде всего деятельность го­сударственных заказчиков программ, которая не может ущемлять статуса предприятий, учреждений и организаций. Их подключение к реализации программ может осуществляться путем размещения государственных заказов, методом экономического стимулирования, посредством заключения договоров (соглашений).

Порядок разработки и реализации федеральных целевых про­грамм и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ, утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 "О реализации Федерального закона "О поставке продукции для федеральных государственных нужд"¹. В нем определена процедура выбора проблем для программной разработки, формирования, рассмотрения и утверждения программ, механизм их реализации, а также ответственность органов испол­нительной власти за разработку и реализацию программ.

В управлении различными процессами активнее начали ис­пользоваться концепции, доктрины. Имеются в виду документы го­сударственных органов, воплощающие собой теоретические обосно­вания (взгляды) основных направлений в содержании государствен­ной деятельности. В силу такой их специфики концепции, доктри­ны чаще всего не содержат конкретных правовых норм, но будучи утвержденными органами, они приобретают характер государствен­ных документов, имеющих юридическое значение. Концепции, док­трины предполагают правотворчество, связанное с их реализацией. Например, утвержденная Президентом РФ 21 апреля 2000 г. Воен­ная доктрина РФ характеризуется как совокупность официальных

¹ Российская газета 1995. 2 июля.

Входит в практику утверждение программ законами. Так, Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. утверждена Федеральная программа развития об­разования в качестве организационной основы государственной политики РФ в этой области.

404 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения воен­ной безопасности РФ. Вместе с тем констатируется, что реализация ее достигается за счет централизации государственного и военного управления, осуществления комплекса политических, дипломати­ческих, экономических, социальных, информационных, правовых, военных и других мер, направленных на обеспечение военной безо­пасности РФ и ее союзников¹.

При надлежащей государственной власти, предполагающей ее высокий авторитет, программы, концепции, доктрины способны вы­полнять мощную организующую роль в государственном управле­нии обществом.

Государственный контракт (договор) — одна из своеобраз­ных правовых форм регулирования, реализации государственных заказов, применяемых в различных отраслях и сферах.

Государственные контракты (договоры) как правовые формы реализации государственных заказов имеют ту особенность, что сочетают в себе элементы административно-правового и граждан­ско-правового договоров. Главные особенности такого контракта в том, что это государственный контракт (договор) — так он опре­деляется в законах; одной из его сторон является государство в лице уполномоченного органа, предприятия; он заключается в интере­сах государства (федеральных или региональных) и не преследует коммерческих целей, государственный заказчик выступает обязан­ной стороной как перед государством, так и перед исполнителем заказа; в установленных случаях его заключение обязательно как для государственного заказчика, так и для поставщика — испол­нителя заказа.

Используя форму государственного контракта, государство не только обеспечивает свои нужды, но и оказывает регулирующее воздействие на социально-экономические процессы в обществе.

Можно особо выделить три главные гарантии размещения и выполнения государственных заказов: а) добровольность принятия заказов и заинтересованность в их выполнении; б) обязанность за­казчика обеспечить их выполнение необходимыми финансовыми и иными ресурсами; в) взаимная ответственность заказчика и испол­нителя государственных заказов. За невыполнение государственного заказа могут применяться наряду с гражданско-правовыми и иные санкции, предусмотренные федеральным законом, определяющим особенности поставок продукции (работ, услуг) для выполнения го­сударственного заказа.

405

Глава 22. Развитие системы функций, методов и форм управления

Регистрация бывает двух видов: а) уведомительная, или за-явительная; б) регистрация, выступающая в качестве юридического факта, с которым законодатель связывает: легитимность функци­онирования той или иной организации; возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений; признание определен­ных прав и выполнение определенных обязанностей; удостоверение предусмотренных правовым актом фактических обстоятельств.

Регистрация регламентируется нормами различных правовых актов. Отдельные нормы о регистрации юридических лиц содержат­ся в Гражданском кодексе РФ.

Согласно ст. 51 Гражданского кодекса РФ государственная ре­гистрация юридических лиц осуществляется в органах юстиции в порядке, определяемом Законом о регистрации юридических лиц. До введения его в действие применяется ранее установленный по­рядок их регистрации. В связи с этим признаны не утратившими силу ст. 34 и 35 отмененного Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности", посвящен­ные государственной регистрации. Однако указанные статьи долж­ны восприниматься с коррективами на тот счет, что изменились организационно-правовые формы коммерческих и некоммерческих организаций; вместо соответствующих Советов народных депутатов действуют органы местного самоуправления. Но не утратили свое­го значения нормы, которыми установлены обязательность регист­рации юридических лиц; запрещение деятельности незарегистри­рованных юридических лиц; перечень документов, представляемых для регистрации; порядок обжалования отказа в регистрации и др.

Указом Президента РФ от 8 июля 1994 г. утверждено Положе­ние о порядке государственной регистрации субъектов предприни­мательской деятельности¹; распространяющееся на регистрацию как коммерческих, так и некоммерческих организаций.

Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих других случаях и сферах деятельности. Порядок ее осу­ществления определяется в зависимости от цели регистрации и регламентируется многими правовыми актами. Например, предус­мотрена регистрация актов гражданского состояния; граждан в мес­тах пребывания не по месту своего жительства; безработных; бежен­цев; вынужденных переселенцев; лиц, страдающих определенными заболеваниями; оружия; транспортных средств; нормативных актов министерств и ведомств и др.

Лицензирование регламентируется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности".

¹ Российская газета. 2000. 25 апр. См. также Концепцию национальной безо­пасности РФ, утвержденную Президентом РФ 17 декабря 1997 г. (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. // Российская газета. 2000. 18 янв.).

¹ СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1194 (Напомним, что с 1 июля 2002 г. вводится в действие Федеральный закон от 8 августа 2001 г. "О государственной регист­рации юридических лиц").