12 Административное право рф

342 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

Во-вторых, Конституция РФ и еще в большей степени сам ГК предусматривают законные основания приобретения, ограничения и прекращения права собственности. В частности, допускается при­нудительное отчуждение имущества (ст. 35 Конституции РФ, п. 2 ст. 235 ГК).

В-третьих, следует не ослаблять, а повышать роль государ­ственных гарантий права собственности.

В-четвертых, как известно, государство может иметь доли в капитале негосударственных коммерческих организаций, в том чис­ле Золотую акцию, а также своих представителей в органах управ­ления ими.

§ 2. Понятие и цели организации управления

•• 1. Управление может рассматриваться с различных точек зре­ния — социально-экономической, политической и др. Администра­тивно-правовая организация управления представляет собой серд­цевинный аспект организации исполнительной-власти, обеспечен­ной нормами административного права.

Административно-правовая организация управления (далее — организация управления) есть закрепленная нормами администра­тивного права система субъектов, призванных осуществлять управ­ление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внут­ри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления явля­ются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный орга­низационный механизм осуществления функций исполнительной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие соответ­ствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе их служащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных админи­стративным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как государ­ственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее бла­гоприятных условий для действенного функционирования испол­нительной власти, соответствующего интересам граждан, обще­ства и государства. Рациональная организация осуществления исполнительной власти является одним из важнейших условий

343

Глава 20. Основы административной организации управления

упорядочения государственного управления, его экономичности и нормальной государственной деятельности в целом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов управленческой деятель­ности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимо­действие между ними с тем, чтобы исключить в системе управле­ния работу на "холостом" ходу, параллелизм и дублирование в осу­ществлении одних и тех же функций.

Организация управления должна учитывать роль исполнитель­ной власти в обществе в целом и одновременно особенности струк­туры экономики, социально-культурной и административно-поли­тической деятельности в РФ в условиях федеративного государ­ственного устройства и системы местного самоуправления.

В настоящее время возникла крупная проблема учета особен­ностей момента и перспектив в эволюции управленческих струк­тур. Государственное управление, имея свои закономерности раз­вития, должно в наибольшей степени соответствовать тем конкрет­но-историческим задачам, которые ему предстоит решать. Но не только. Его система должна формироваться так, чтобы создавать необходимые условия для повышения эффективности решения про­блем, определяющих перспективы развития общества.

Управленческие структуры, находясь в зависимости от соци­ально-экономической и политической систем, должны обладать спо­собностью оказывать сильное влияние на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-экономическими процес­сами. На такой подход должны быть запрограммированы все кон­структивные элементы административной организации управления, его системы.

Формирование современной системы управления предполага­ет преодоление ряда организационных стереотипов, вобравших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противоречащих совре­менным. Современному характеру взаимоотношений между органа­ми государственного управления РФ и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция "единой системы отраслевых министерств, ведомств", основанная, как известно, на жестокой цен­трализации и отношениях по принципу "власть — подчинение". Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями единых систем министерств и ведомств. В деятельности министерств и ведомств значительный удельный вес занимали опе­ративное управление предприятиями, учреждениями и организа­циями и решение вопросов их деятельности в форме непосредствен­ного распорядительства. Таким образом, единая система министер­ства, ведомства означала высокую степень социально-экономичес­кой, организационной, правовой централизации, обособленности и

12*

344 Раздел VII. Основы адм.-правовой организации управления экономикой

замкнутости этой системы, на базе которой процветал ведом­ственный диктат вышестоящих отраслевых и межотраслевых органов. Самостоятельность и инициатива предприятий, учрежде­ний и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на вышестоящие органы стали принципом деятельности их администрации.

В настоящее время предприятия, а также социально-культур­ные учреждения в основном децентрализованы. Децентрализация выражается в том, что они, во-первых, дифференцированы по фор­мам собственности, составляя частную, государственную, муници­пальную и другую собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, негосудар­ственные предприятия и учреждения, сохраняя свою отраслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государственные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную принадлежность, укрепи­ли свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обре­ли ту степень самостоятельности, которая не позволяет безоговороч­но рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего отраслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных предпри­ятий, получивших государственное имущество в хозяйственное ве­дение, со значительным допуском условности можно сказать о том, что они также выведены из подчинения вышестоящих отраслевых органов управления в том смысле, что последние не вправе осуще­ствлять непосредственное управление подведомственными предпри­ятиями, вмешиваться в их производственную и хозяйственную де­ятельность, диктовать свои условия ее осуществления.

В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь от­дельными элементами прямого управления, связанными с замеще­нием должностей руководителей, обеспечением выполнения зако­нов, финансированием бюджетных учреждений, бюджетным финан­сированием определенных мероприятий, проводимых предприяти­ями. Назначение и освобождение от должности руководителей, ре­шение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государ­ственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооцени­вать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности предприятий предполагает усилен­ное управляющее воздействие государства на различные стороны его деятельности.

Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они мо­гут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предприятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими началами фор-

345