Глава 1. Государственное управление, исполнительная власть 5

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принци­пиальных обстоятельства. Прежде всего — государственное управ­ление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти.

Второе обстоятельство связано с тем, что при характеристике государственного управления акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить уп­равляющее воздействие с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата го­сударства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответ­ствующих решений (например, законов), а в их реализации, то есть в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечи­вающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая много­образие общественных отношений, нуждающихся в упорядочива­ющем, то есть постоянном управляющем воздействии. Вообще не­допустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и воз­никает необходимость в специализированном управленческом зве­не государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение — это, в рассматриваемом аспекте, и есть, по существу, непосредствен­ная государственно-управленческая деятельность, то есть управ­ляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения — законодательный либо ис­полнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо под­законного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственно­му управлению как разновидности социального управления.

§ 2. Исполнительная власть: механизм, соотношение с государственным управлением

Государственная власть всегда едина в своих основных прояв­лениях: законодательство, исполнителъство, правосудие.

Теория "разделения властей" (условность данной формулы очевидна) исходит из следующих принципиальных позиций. Госу­дарственная власть не может принадлежать одному лицу или одно­му государственному органу, ибо это создает угрозу появления то­талитарного, антидемократического режима. Не может она также

6 Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

ограничиваться лишь законодательством. Соответственно государ­ ственная власть должна строиться на определенной функциональ- но-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически-властные пол­ номочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они — ветви единого "дерева". Но раздел властных функций между ними необходим, а потому и появились три ветви государственной власти, отличаю­ щиеся определенной степенью самостоятельности. Каждой ветви со­ ответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выра­ жающие. ,

Все это в принципе было характерно и для организации госу­дарственно-властного механизма в советский период на основе "раз­деления труда" внутри него. Не тождественны ли в таком случае "разделение труда" и "разделение властей"? Имеются достаточные основания для положительного ответа на данный вопрос, так как "ветвь" власти и "вид труда" по ее осуществлению связываются с практической деятельностью государственных органов, функцио­нально и компетенционно отличающихся друг от друга. Кроме того, государственная власть рассматривается в обоих случаях как еди­ный механизм с чисто внутренним распределением функций меж­ду его элементами (частями, ветвями, видами работ и т. п.). Нако­нец, в обоих случаях главный акцент делается на соотношении вет­вей власти или "видов работ". Налицо, следовательно, отсутствие сущностных различий между "разделением властей" и "разделени­ем труда". Что же в такой ситуации характерно для исполнитель­ной власти?

^ 1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государствен­ной власти РФ, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

2. Исполнительная власть самостоятельна, но только в фун-кционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с прак­тической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определенная часть го­сударственно-властных полномочий. Другая часть таких полномо­чий приходится на долю законодательной и судебной властей. Сле­довательно, исполнительную власть можно характеризовать в ка­честве подсистемы в рамках системы единой государственной вла­сти или же ее механизма. Однако необходимо учитывать, что дей­ствующим законодательством фиксируются функции и компетенция