6. Борьба с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ

История употребления человеком различных наркотических ве­ществ насчитывает не одно тысячелетие. Границы между допусти­мым использованием наркотиков и злоупотреблением ими, а также роль медицинских и социальных факторов широко варьируются на разных уровнях культуры.

Растущее понимание опасности злоупотребления наркотически­ми средствами, широкой нелегальной торговли и контрабандного их распространения диктовало необходимость принятия не только на­циональных мер контроля, но и согласованных международных дей­ствий. Это находило и находит свое объяснение в том, что, с одной стороны, наркомания являлась и является тяжелым социальным бед­ствием всех государств, а с другой стороны, незаконный оборот нар­котических средств и психотропных веществ дает колоссальные прибыли преступным наркокланам. Поэтому борьба с незаконным оборотом указанных средств и веществ стала транснациональной проблемой.

Несомненно, что проблема наркомании имеет четко выраженный медицинский аспект, однако корни этого явления носят социальный характер и последствия его весьма многогранны. Они имеют прямое и непосредственное отношение к криминологии, ибо наркомания – одно из общепризнанных явлений, сопутствующих преступности.

Взаимосвязь наркомании и преступности определяется: противо­правными действиями, связанными с производством, распростране­нием наркотических средств и психотропных веществ и т.д.; совер­шением наркоманами преступлений с целью завладения наркотиками или психотропными препаратами или средствами для их приобрете­ния; преступлениями, совершаемыми под непосредственным воздейст­вием наркотиков или психотропных веществ на психическое состоя­ние их потребителей. Естественно, это побуждало государства принимать не только все более эффективные меры внутригосудар­ственного контроля за незаконным оборотом наркотиков и психо­тропных веществ, но и искать пути к многостороннему международ­ному сотрудничеству.

Первая в истории Международная конвенция о наркотиках была разработана на Международной конференции по опиуму, проходив­шей в Гааге в 1911-1912 годах. В ней участвовали 12 государств: Германия, США, Китай, Франция, Англия, Италия, Япония, Нидер­ланды, Персия, Португалия, Россия и Сиам. Участники Конвенции, в частности, взяли на себя обязательства принять действенные зако­нодательные меры, направленные на осуществление контроля над опиумом-сырцом (ст. 1 гл. I), ограничить количество географических объектов (портов, городов, станций, пограничных пунктов и т.д.), через которые будет разрешен экспорт или импорт опиума (ст. 2 гл.I). Государства-участники обязались принять также меры для воспре­пятствования экспорта опиума-сырца в страны, запретившие его ввоз, и осуществлять контроль над вывозом данного наркотического вещества в страны, ограничивающие его импорт (ст. 3 гл.I). Гла­ваIIкасалась ограничений в отношении курительного опиума; в главеIIIпредусматривалось использование других наркотических средств (медицинский опиум, морфин, кокаин и др.) только в «меди­цинских и других разумных целях» (ст. 9-13 гл.III). Кроме того, договаривающиеся стороны брали на себя обязательство применять правовое регулирование производства и торговли в отношении оп­ределенных медицинских наркотических препаратов. Тем самым впервые делалась попытка предусмотреть контроль в будущем над новыми наркотическими средствами. Что касается ответственности за неправомерное владение наркотиками, то стороны констатирова­ли готовность рассмотреть вопрос о возможности издания новых или совершенствования существующих законов, предусматривающих наказания за указанные деяния (ст. 20 гл.V), и осуществить обмен через правительство Нидерландов (депозитарий) текстами правовых актов и статистической информацией (ст. 21 гл.V) и т.д.

К концу Первой мировой войны Гаагскую конвенцию по опиуму 1912 года подписало 41 государство, но ратифицировали ее только 16. И тем не менее последующим вступлением в силу этого документа как бы завершился один из периодов становления международно-правовой помощи в борьбе с наркоманией и межгосударственного контроля над незаконным оборотом наркотиков.

Положения, зафиксированные в Гаагской конвенции 1912 года, нашли свое дальнейшее развитие в Женевской конвенции 1925 года, особенно в части контроля над международным оборотом наркоти­ческих средств. Конвенцией был установлен такой порядок (ст. 12 и 13): в каждом случае на ввоз и вывоз наркотиков, подпадающих под действие Конвенции, должно быть выдано отдельное разрешение с указанием наименования вещества, его количества, адресов и иных реквизитов импортера и экспортера. Кроме того, во избежание утеч­ки наркотиков из законного оборота в период их экспорта-импорта Конвенция регламентировала порядок транзитных перевозок и хра­нения наркотиков на складах третьих стран.

Таким образом, Женевская конвенция 1925 года ввела систему лицензий и регистрации внешнеторговых сделок о наркотиках. Госу­дарства обязывались представлять подробные статистические данные по таким операциям. Наряду с этим вводилась, хотя и в весьма не­совершенной форме, система оценки потребностей стран в нарко­тических средствах. Контроль за соблюдением взятых государствами обязательств возлагался на вновь созданный орган международного контроля – Постоянный центральный комитет (позже он получил название «Постоянный центральный комитет по наркотическим средствам»).

Конвенция предусматривала также необходимость применения национальных уголовно-правовых санкций за нарушение действую­щего законодательства, касающегося ее применения.

В 1931 и 1936 годах были приняты еще две конвенции об ужес­точении оборота наркотических средств, и таким образом к концу 30-х годов сложилась определенная система международного контро­ля за производством наркотических веществ и торговлей ими.

В послевоенные годы в международные договоры о наркотичес­ких средствах вносились изменения и дополнения, в той или иной мере отражавшие новые исторические условия.

После образования Организации Объединенных Наций 16 февра­ля 1946 г. Экономический и Социальный Совет ООН создал Комис­сию по наркотическим средствам. Перед ней была поставлена цель содействовать реализации международных соглашений по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и обеспечить непре­рывность и дальнейшее развитие международного контроля в этой области.

Комиссия, состоящая из представителей 24 государств, являлась и является одним из основных органов, осуществляющих координа­цию международной деятельности в рассматриваемой сфере. Члены ее избираются Экономическим и Социальным Советом ООН.

Развитие системы контроля над оборотом наркотиков и усиление борьбы с их незаконным распространением происходило постепен­но. Сфера контроля расширялась с принятием каждого нового меж­дународно-правового договора и изменениями в характере потребле­ния наркотиков в разных зонах мира.

В 1961 году на конференции в Нью-Йорке был выработан дейст­вующий ныне многосторонний международный договор о наркоти­ческих средствах – Единая конвенция о наркотических средствах (вступила в силу в 1964 г.). Прежде всего она должна была заменить документы, принятые ранее, на протяжении более полувекового периода, упорядочить сложившуюся систему международного конт­роля, привести ее в соответствие с происшедшими в мире социально-экономическими изменениями. Необходимо было также создать эффективную систему контроля за производством сырьевых продук­тов (опийного мака, необработанного опиума, листьев коки и каннабиса).

Единая конвенция состоит из 51 статьи и 4 Списков наркотичес­ких средств, распределенных в зависимости от применения к ним режима контроля. К моменту ее принятия международный контроль за наркотическими средствами осуществляли 4 органа: Комиссия по наркотическим средствам, призванная вырабатывать в этой области общую политику, Постоянный центральный комитет по опиуму и Контрольный орган по наркотическим средствам, являвшиеся спе­циализированными органами надзора, Комитет экспертов по токсикогенным средствам при Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), занимающийся медицинской стороной наркомании и при­званный решать в меру своей компетенции и вопросы о международ­ном контроле над новыми наркотическими средствами, в том числе и синтетическими.

Согласно Конвенции, Комиссия по наркотическим средствам призвана рассматривать и решать следующие вопросы (ст. 8): а) вно­сить изменения в Списки наркотических средств, подлежащих соот­ветствующему контролю; б) обращать внимание Комитета на любые обстоятельства, которые могут иметь отношение к выполнению его функций; в) давать рекомендации, касающиеся выполнения задач, выдвинутых Конвенцией; г) обращать внимание государств, не явля­ющихся странами Конвенции, на постановления и рекомендации Комиссии по борьбе с наркоманией.

В соответствии со ст. 5 Конвенции 1961 года вместо Контрольно­го органа и Постоянного центрального комитета по опиуму был создан Международный комитет по контролю над наркотиками в составе 11 членов (ст. 9), избираемых Экономическим и Социальным Советом ООН на 3 года; трое из них должны иметь медицинское, фармакологическое или фармацевтическое образование. Эти три лица должны быть выбраны из пяти кандидатов, рекомендуемых ВОЗ. Ос­тальные восемь членов Комитета должны избираться из числа лиц, кандидатуры которых предлагаются либо членами ООН, либо сторо­нами Конвенции, не являющимися членами ООН.

Функции Международного комитета по контролю над наркотика­ми заключаются в том, чтобы осуществлять постоянные наблюдения за ходом международной торговли наркотиками с целью обнаруже­ния центров незаконного оборота, исследовать любой относящийся к наркотикам вопрос, который может быть доведен до сведения Ко­митета каким-либо правительством, получать разрешения в случае явного нарушения государствами договорных обязательств, а также предлагать «коллективные меры, которые представляются при суще­ствующих обстоятельствах необходимыми» для исполнения положе­ний Конвенции. В качестве средства для обеспечения выполнения договоров о наркотиках Комитет может в случае необходимости обращаться к Экономическому и Социальному Совету, к обществен­ности и в исключительных случаях рекомендовать эмбарго на импорт или экспорт наркотических средств или на то и другое.

Контроль Комитета за международной торговлей наркотиками должен осуществляться на основании специальных постановлений, предусмотренных ст. 31 Единой конвенции.

Одним из основных инструментов международного контроля являются статистические сведения, представляемые Международ­ному комитету, и исчисления потребностей в наркотических сред­ствах, определяющие ограничение ввоза (ст. 21), а также вывоза (ст. 31) и др.

В Единой конвенции о наркотических средствах существенное значение придается годовому докладу Комитета о состоянии борьбы с незаконным оборотом наркотиков, представляемому Экономичес­кому и Социальному Совету через Комиссию по наркотическим сред­ствам. Доклад является значимой возможностью, с помощью которой Комитет может обратить внимание правительств на невыполнение обязательств, вытекающих из положений Конвенции.

Система международного контроля над оборотом психотропных веществ установлена ныне действующей Венской конвенцией о пси­хотропных веществах, принятой в 1971 году.

Названная Конвенция состоит из преамбулы, 433 статей и при­лагаемых перечней веществ (Списки I,II,IIIиIV), в отношении которых установлены различные режимы контроля. Комиссия по наркотическим средствам пришла к выводу о необходимости уста­новления четырех режимов контроля, которые должна определять ВОЗ с последующим утверждением Комиссией по наркотическим средствам.

Венская конвенция требует, чтобы стороны имели систему инс­пекций, охватывающую своим надзором изготовителей, производи­телей, импортеров и экспортеров, оптовых и розничных распреде­лителей психотропных веществ, а также медицинские и научные учреждения, использующие такие вещества.

Разработанная в Конвенции система регулирования международ­ной торговли предусматривает возможность запрещения и ограниче­ния импорта и экспорта психотропных веществ (ст. 13).

Существенное значение имеют статьи Конвенции, касающиеся борьбы с незаконным оборотом психотропных веществ, которая должна осуществляться при тесном международном сотрудничестве, но «с должным учетом своих конституционных, правовых и админи­стративных систем» (ст. 2).

В целях повышения эффективности борьбы с незаконным обо­ротом наркотических и психотропных веществ на состоявшейся в 1988 году под эгидой ООН международной конференции был принят очередной в этой области документ – Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ. Она не отменяет действие Конвенций 1961 и 1971 годов. В отличие от ранее принятых документов, положения новой Конвен­ции, состоящей из 34 статей, направлены преимущественно на по­вышение эффективности международно-правовых мер по пресече­нию международной торговли указанными средствами и веществами и обеспечению неотвратимости наказания преступников.

К числу преступных Конвенция 1988 года относит следующие деяния, связанные с наркотическими средствами и психотропными веществами: их производство, изготовление, экстрагирование, рас­пространение, продажу, поставку на любых условиях, переправку, транспортировку, импорт или экспорт, а также культивирование опиумного мака, кокаинового листа, растения каннабис в целях незаконного производства наркотиков. Подлежат наказанию и пуб­личное подстрекательство или приобщение других лиц к соверше­нию указанных противоправных деяний и вступление в преступный сговор в целях их совершения (ст. 3 «Правонарушения и санкции»). Предусмотрены в этой же статье отягчающие вину обстоятельства: организованная группа, применение оружия, насилия, вовлечение в преступную деятельность несовершеннолетних, ранее имевшая мес­то судимость, особенно за аналогичное правонарушение. Имеется и установление о том, что государства в необходимых случаях могут устанавливать длительные сроки давности наказания за предусмот­ренные в Конвенции и указанные выше преступления.

По усмотрению сторон в качестве дополнительных или (в случае совершения малозначительных правонарушений) в порядке альтер­нативных мер может быть применено такое воздействие, как лечение, перевоспитание, восстановление трудоспособности или социальная реинтеграция.

Одной из наиболее важных новелл, содержащихся в Конвенции, является ст. 5 («Конфискация»), содержащая положение, в соответ­ствии с которым каждая сторона принимает «такие меры, которые могут потребоваться для конфискации доходов, полученных в резуль­тате занятий наркобизнесом... или собственности, стоимость которой соответствует таким доходам». Это предопределило право государст­ва-участника предоставить возможность своим правоохранительным органам определить, выявить и «заморозить» или арестовать любую собственность с целью последующей конфискации. Конвенция на­правлена на организацию сотрудничества правоохранительных орга­нов разных стран в этой области. Она предусматривает ряд его новых форм, например применение метода контролируемых поставок, который стал довольно широко и успешно применяться в междуна­родной практике по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Смысл этого метода заключается в том, что соответствующие органы государства, обнаружив незаконную перевозку наркотиков или психотропных веществ, вступают в негласный контакт с соот­ветствующими службами страны, куда следует груз. Таким образом удается установить не только перевозчика, но и получателя груза, а в ряде случаев и более полную цепь преступников, занимающихся наркобизнесом.

В Конвенции содержатся специальные положения, касающиеся выдачи преступников (ст. 6) и регламентирующие вопросы правовой помощи в расследовании и судебном разбирательстве уголовных дел.

Российская Федерация, будучи продолжателем (правопреемни­ком) СССР, стала участницей всех рассмотренных выше универсаль­ных конвенций, направленных на борьбу против наркомании и не­законного оборота наркотических средств и психотропных веществ. Свое внутреннее законодательство в рассматриваемой области она привела в соответствие с международно-правовыми нормами. Уго­ловный кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за следующие преступления, связанные с нарко­манией:

• умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшее заболевание наркоманией или токсикоманией (ст. 111);

• вовлечение несовершеннолетнего в систематическое употреб­ление одурманивающих веществ (ст. 151);

• контрабанда наркотических средств и психотропных веществ (ст. 188);

• незаконное изготовление, приобретение, хранение, перевозка, пересылка либо сбыт наркотических средств или психотропных веществ (ст. 228);

• хищение либо вымогательство наркотических средств или психотропных веществ (ст. 229);

• склонение к потреблению наркотических средств или психо­тропных веществ (ст. 230);

• незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества (ст. 231);

• незаконная выдача либо подделка рецептов или иных докумен­тов, дающих право на получение наркотических средств или психо­тропных веществ (ст. 233).

Ужесточения по составам преступлений, связанных с наркотичес­кими средствами и психотропными веществами, в новом Уголовном кодексе РФ объясняются сложившейся негативной ситуацией в Рос­сии, возникшей в связи с широким распространением наркомании, особенно среди молодежи, в том числе среди несовершеннолетних. По данным МВД Российской Федерации, примерно 2 млн. граждан РФ постоянно употребляют наркотики и еще 500 тыс. состоят на медицинском учете как наркоманы.

Около 30 процентов всех изымаемых в России наркотиков попа­дают в страну вследствие отсутствия надлежащего контроля на гра­нице со странами СНГ. Таким образом, с распадом СССР объективно возникла необходимость в региональном сотрудничестве по борьбе с незаконным оборотом наркотиков в СНГ. В октябре 1992 го­да в Киеве было подписано Соглашение о сотрудничестве между Министерствами внутренних дел стран Содружества в борьбе с не­законным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Оно дало возможность правоохранительным органам стран Содруже­ства использовать единый центральный банк данных, созданный совместными усилиями на базе МВД России, в котором хранится более 100 тыс. единиц информации о лицах, представляющих инте­рес для органов внутренних дел с точки зрения борьбы с наркомани­ей. Кроме того, также на базе МВД Российской Федерации создана центральная коллекция образцов наркотических средств, психотроп­ных и сильнодействующих веществ, находящихся в незаконном обо­роте, для служебных целей спецслужб государств – участников Со­дружества.

Сотрудничество органов внутренних дел стран СНГ осуществля­ется также в следующих формах:

1. обмен оперативно-розыскной, оперативно-справочной и кри­миналистической информацией о конкретных фактах, событиях и лицах, причастных к межгосударственному незаконному обороту наркотиков, транспортных средствах, грузах, почтовых отправлени­ях, маршрутах, используемых при незаконном обороте наркотиков;

2. методах сокрытия и маскировки, применяемых при реализации нар­котиков; новых видах наркотиков, появившихся в незаконном обо­роте, а также иной интересующей стороны информации;

3. проведение по запросам государств-участников оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных действий по делам о пре­ступлениях, связанных с наркотиками;

4. оказание помощи в области борьбы с «отмыванием» денег, полученных в результате преступной деятельности, связанной с не­законным оборотом наркотиков, и др.

На состоявшемся в июне 1999 года в Астане заседании Совета министров внутренних дел СНГ главы правоохранительных органов обсудили идею создания «пояса безопасности» вокруг Афганистана, являющегося основным поставщиком наркотиков в страны Содруже­ства. Министры договорились также о подготовке антинаркотичес­кого соглашения на уровне правительств в рамках СНГ.

В 1994 году страны СНГ подписали Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве таможенных служб в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Этот международно-правовой документ направлен на совершенствование деятельности таможенных служб по предупреждению, раскрытию и пресечению незаконного оборота наркотиков и надлежащее выполнение обяза­тельств, вытекающих из универсальных международно-правовых актов в этой области.

В мае 1996 года Советом глав государств СНГ утверждена Меж­государственная программа совместных мер борьбы с организован­ной преступностью и иными видами опасных преступлений на тер­ритории стран Содружества до 2000 года, в том числе с незаконным оборотом наркотиков.

В 1997 году были подписаны Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, Соглашение между Правительст­вом Российской Федерации и Правительством Киргизской Респуб­лики о сотрудничестве в вопросах контроля над наркотическими средствами и психотропными веществами, а в 1998 году – Согла­шение между Правительством Российской Федерации и кабинетом министров Украины в борьбе против незаконного оборота наркоти­ческих средств, психотропных веществ, прекурсоров и злоупотреб­ления ими и Соглашение между Правительством Российской Феде­рации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в вопросах контроля над наркотическими средствами и психо­тропными веществами.

Суть указанных двусторонних международно-правовых актов сво­дится к тому, что стороны взяли на себя взаимные обязательства ко­ординировать свою национальную политику и выступать с согласованных позиций на международных форумах по проблемам нарко­мании, осуществлять скоординированные программы в сфере пре­дотвращения злоупотребления наркотиками, а также реабилитации больных наркоманией.

Соглашения с Узбекистаном и Кыргызстаном заключены на пять лет, с Украиной и Казахстаном – на десять лет.