5. Правовое положение беженцев, вынужденных переселенцев и перемещенных лиц

Проблема беженцев существует давно, но в XXвеке она стала приобретать столь массовый характер, что международное сообще­ство было вынуждено приступить к поиску ее решения. Первые международно-правовые акты, посвященные проблеме беженцев, были заключены уже в 20-е годы нашего столетия.

После Второй мировой войны в рамках ООН для решения про­блемы беженцев в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН было учреждено Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Его функции заключаются в обеспечении международной защиты беженцев и нахождении окон­чательного или долгосрочного решения их проблем посредством добровольной репатриации или ассимиляции в других государствах.

Под мандатом или под защитой УВКБ ООН находятся любые лица, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жерт­вой преследований по признаку расы, вероисповедания, граждан­ства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасностей, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства.

В последующем к этому определению вводились дополнительные критерии с целью приспособить мандат УВКБ ООН к изменяющемуся характеру причин увеличения потока беженцев. Это, например, касалось беженцев, являющихся жертвами не только преследований, но и вооруженных конфликтов и массовых нарушений прав челове­ка. Поэтому в практике появился термин «лица, нуждающиеся в международной помощи».

В настоящее время существует несколько категорий беженцев. Категория беженцев, входящая в компетенцию УВКБ ООН, получи­ла название «мандатные» беженцы. Этот термин применяется к ли­цам, которые рассматриваются УВКБ ООН в качестве беженцев в соответствии с Уставом этой организации. «Мандатные» беженцы могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН в результате проводимых ею программ оказания помощи. «Конвенционные» бе­женцы пользуются правами и льготами, предоставляемыми государст­вом убежища в соответствии с Конвенцией 1951 года и Протоколом 1967 года.

Конвенция о статусе беженцев 1951 года (вступила в силу 22 ап­реля 1954 г.) – это международный договор, разработанный одно­временно с созданием УВКБ ООН. Он является основным универ­сальным соглашением между государствами по проблеме беженцев, а также правовым фундаментом международной системы защиты беженцев. Конвенция содержит общее определение понятия «бе­женец», не привязанное к определенным национальным группам. Согласно ст. 1 Конвенции, беженец –это лицо, находящееся вне страны гражданской принадлежности в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, веро­исповедания, гражданства, принадлежности к определенной со­циальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны или вернуться в нее вследствие опасений стать жертвой преследований; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Одно из важных положений, заложенных в Конвенции, заключа­ется в утверждении принципа невысылки, в соответствии с которым любое лицо, ищущее убежище, не может быть насильно возвращено в государство, где может подвергнуться преследованиям. Конвенция определяет правовой статус беженца, решает вопросы социального и медицинского обеспечения и ряд других.

В то же время в Конвенции содержится ряд ограничений времен­ного и географического характера, не позволяющих на современном этапе охватить всех беженцев, нуждающихся в правовой и полити­ческой защите.

В 1967 году вступил в силу Протокол, касающийся статуса бежен­цев. Он отменил ограничение действия Конвенции 1951 года во времени и пространстве. Конвенция стала носить универсальный харак­тер. По состоянию на 1 января 1999 г. около 140 государств являются участниками Конвенции или Протокола. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу 2 февраля 1993 г.

Личный статус беженца определяется законами страны его доми­цилия, а в случае его отсутствия – законами страны его пребывания. Конвенция о статусе беженцев подробно регулирует следующие во­просы: право беженца в отношении собственности, авторские и про­мышленные права, вопросы трудоустройства, социального и меди­цинского обеспечения и др. В отношении некоторых прав беженцы пользуются национальным режимом (право на обращение в суд, авторские права, образование и т.д.), а в отношении других прав (право собственности, право ассоциаций, работа по найму и др.) – режимом не менее благоприятным, чем тот, которым при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранные граждане.

Конвенция о статусе беженцев 1951 года содержит положение о том, что государства-участники будут «по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев». Одним из способов этого является предоставление им гражданства государства убежища. Например, в России Законом РФ «О гражданстве Российской Феде­рации» 1991 года предусмотрено, что обычным условием приема в гражданство является ценз оседлости в пять лет всего или три года перед обращением с ходатайством. Для беженцев существуют льго­ты – эти сроки сокращены вдвое (ст. 19).

Отдельную категорию беженцев составляют палестинские бежен­цы. После арабо-израильской войны 1948 года 3,5 млн. палестинцев оказались за пределами Палестины. Для решения их проблем ООН учредила Ближневосточное агентство ООН для помощи палестин­ским беженцам и организации работ (БАПОР). В результате палес­тинские беженцы не подпадают под действие мандата УВКБ ООН, Конвенции о статусе беженцев 1951 года и Протокола к ней.

Существует также ряд международных договоров по проблеме беженцев регионального характера (например, Конвенция по кон­кретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г.), на основе которых создаются международные органы как временного, так и постоянного характера. Важно отметить, что в этих документах по­нятию «беженец» часто придается более расширительное толкова­ние, чем в Конвенции 1951 года, Протоколе 1967 года и Уставе УВКБ ООН.

В России приняты два закона, регулирующих правовое положение беженцев, – Федеральный закон РФ «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 28 июня 1997 г. и 21 июля 1998 г. и Федеральный закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. с изменениями и дополнениями от 20 декабря 1995 г.

Определение понятия «беженец», сформулированное законом, идентично определению Конвенции 1951 года. Беженцем не может признаваться любое лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление. Закон подробно регламентирует процедуру признания за лицом, ищущим убежище, статуса беженца; правовой статус беженца; регулирует вопросы международного сотрудничества в данной области; устанав­ливает систему государственных органов (в России проблемой бе­женцев занимается Федеральная миграционная служба России), обеспечивающих выполнение положений закона и т.д.

Вынужденный переселенец – правовая новелла в международном праве. В соответствии со ст. 1 Закона РФ «О вынужденных пересе­ленцах», – это гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реаль­ной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для про­ведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка. Помимо граждан РФ вынужденными переселенцами могут быть признаны граждане РФ, вынужденные покинуть место жительства на террито­рии иностранного государства, на территории одного субъекта Рос­сии и прибывшие на территорию другого субъекта РФ; иностранцы или лица без гражданства, постоянно проживающие на территории РФ и изменившие место жительства в пределах территории РФ на основании вышеперечисленных причин, а также граждане бывшего СССР, постоянно проживавшие на территории одной из республик бывшего СССР, получившие статус беженца в России и утратившие этот статус в связи с приобретением гражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших им в период действия статуса бе­женца в обустройстве на территории России.

В связи с тем что проблема беженцев и вынужденных пересе­ленцев охватила все пространство бывшего СССР, важное место в ее решении занимает международное сотрудничество стран – участниц СНГ. Для координации действий в этой области 24 сентяб­ря 1993 г. в Москве было подписано Соглашение о помощи бе­женцам и вынужденным переселенцам, дополненное 10 февраля 1995 г.

Россия тесно сотрудничает с УВКБ ООН и Международной орга­низацией по миграции (MOM). В 1992 году между УВКБ ООН и Россией было подписано Соглашение об учреждении Бюро регио­нального представителя Верховного комиссара ООН по делам бе­женцев, которое имеет право регистрировать беженцев и выдавать им соответствующие документы. Аналогичное Соглашение о сотруд­ничестве заключено сMOMв 1992 году.

Одной из категорий граждан, пользовавшихся правовой защи­той после окончания Второй мировой войны, являлись перемещен­ные лица.

Перемещенные лица – это лица, насильственно вывезенные во время Второй мировой войны с оккупированных немецкими войсками и их союзниками территорий для использования в качестве рабочей силы. После окончания войны вопросами возвращения перемещен­ных лиц в страну их постоянного местожительства занималась со­зданная в 1946 году Международная организация по делам беженцев. Советский Союз заключил ряд международных соглашений о репат­риации своих граждан, насильственно перемещенных в ходе войны.

В современных международно-правовых документах термин «перемещенные лица» не используется, хотя в практике УВКБ ООН и других международных организаций, занимающихся проблемой миграции, встречаются термины «лица, перемещенные за пределы страны» и «лица, перемещенные внутри страны».

В последние десятилетия международное сообщество сталкивает­ся с фактами перемещения населения, получившими название «массо­вый исход», или «массовый приток», населения, характеризующийся перемещением населения с территории одного государства на терри­торию другого государства в силу определенных обстоятельств.