Глава 7 Население и международное право

1. Понятие населения и регламентация его положения

Под населением в международном праве понимается совокуп­ность физических лиц, живущих на территории определенного государства и подчиненных его юрисдикции. В понятие населения любого государства входят: а) граждане данного государства (основ­ной состав населения); б) иностранные граждане; в) лица, имеющие двойное гражданство (бипатриды); г) лица, не имеющие гражданства (апатриды).

Правовое положение населения любой страны регулируется внут­ренним законодательством – конституциями, законами о граж­данстве и другими нормативными актами государства. Вместе с тем имеется определенная группа вопросов, которые регулируются на основе международно-правовых норм и принципов, например режим иностранцев, защита национальных меньшинств и коренного на­селения.

В принципе все население государства находится под его юрис­дикцией.

Существует целый ряд универсальных международных докумен­тов, которые являются основой для широкого признания прав всех категорий населения любого государства.

2. Международно-правовые вопросы гражданства

Понятие гражданства. Под гражданством понимается устойчивая правовая связь физического лица с определенным государством, выраженная в обладании взаимными правами и обязанностями.

Институту гражданства исторически предшествовал институт подданства, означавший подчинение лица монарху. Термин «граж­данин» был провозглашен и юридически закреплен во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года. Впоследствии этот институт приобрел международно-правовое значение и стал выражением юридического статуса лица, его государственной при­надлежности.

Гражданство как правовое понятие обозначает совокупность пра­вовых связей между индивидом и государством и указывает при этом на принадлежность лица к определенному государству. Наиболее типичным и прочным видом фактической связи лица с государством является его постоянное проживание на территории государства. В гражданстве аккумулируются как политико-правовые, так и со­циальные, морально-нравственные и психологические отношения и связи, которые существуют между личностью и государством. Иными словами, гражданство имеет не только юридическое значение, опре­деляющее правовую связь между лицом и государством, но также социальное значение, определяющее принадлежность лица к обще­ству и участие в его жизни.

Гражданство следует рассматривать и как правовую категорию, связанную с населением государства. Необходимо различать факти­ческое население, о котором говорилось выше, и население в госу­дарственно-правовом смысле. К последнему относятся лишь гражда­не данного государства, и не только те, которые проживают на его территории, но и находящиеся за рубежом. Иными словами, терри­ториально гражданство не ограничено.

Гражданство определяет правовое положение личности как внут­ри государства, так и за его пределами в международном общении. Институт гражданства выполняет как бы двуединую социально-правовую функцию. С одной стороны, гражданство является основа­нием права на получение защиты со стороны своего государства, с другой :– оно выступает в качестве инструмента защиты прав и интересов государства. С гражданством связаны как правовой статус личности, так и юрисдикция государства, предполагающая ответ­ственность лица перед государством.

Гражданство представляет собой такой институт, в котором соот­носятся нормы национального законодательства и международного права. Помимо национального законодательства по вопросам граж­данства существуют двусторонние и многосторонние соглашения государств, регулирующие вопросы гражданства.

Гражданство можно рассматривать как субъективное право лица, и в этом смысле следует говорить о праве индивида на гражданство. Обоснованием такого толкования служат ст. 15 Всеобщей деклара­ции прав человека 1948 года и п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, в которых прямо указывается на это право. Речь идет о гражданстве как о признанном законом отношении лица к конкретному государству. Гражданство означает наличие у индивида конституционных прав, свобод и обя­занностей, установленных каждым конкретным государством.

Способы приобретения и утраты гражданства. Каждое государ­ство в силу своего суверенитета самостоятельно регулирует вопросы приобретения и утраты гражданства.

Гражданство может быть приобретено по рождению (происхож­дению), путем натурализации, на основании международного догово­ра и в некоторых случаях путем реинтеграции (восстановления) и пожалования. Реинтеграция может иметь место в случае отмены ре­шения о незаконном лишении гражданства, а пожалование представ­ляет собой случай предоставления гражданства за особые заслуги перед государством.

Основным способом приобретения гражданства является получе­ние его в силу рождения. Все другие способы встречаются сравни­тельно редко. Это вполне объяснимо: основная масса людей, получив гражданство при рождении, не меняет его на протяжении всей своей жизни.

Приобретение гражданства по рождению. Наиболее распрост­раненным способом приобретения гражданства является филиация, или его приобретение в силу рождения. Как это вытекает из обще­признанных норм и принципов международного права, каждый ребе­нок имеет право на гражданство. Согласно содержанию принципа 3 Декларации прав ребенка 1959 года, п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года, п. 1 ст. 7 Конвен­ции о правах ребенка 1989 года ребенок ни при каких обстоятельст­вах не должен остаться апатридом, то есть лицом без гражданства.

Филиация может иметь место на основе двух принципов: «права крови» (jussanguinis) и «права почвы» (jussoli), а в ряде случаев законодательство государств предусматривает смешанную систему. Согласно принципу «права крови» (национальный принцип), граж­данство ребенка определяется гражданством его родителей и не за­висит от места рождения. Этому принципу следуют многие страны Европы, в том числе и Россия.

Согласно принципу «права почвы» (территориальный принцип), гражданство определяется по месту рождения ребенка и не зависит от гражданства его родителей. По этому принципу определяют граж­данство многие страны Латинской Америки.

Действие принципа «права почвы» исключается в отношении детей иностранных дипломатов и консулов, что предусмотрено в Факультативном протоколе к Венской конвенции о дипломатичес­ких сношениях 1961 года и в Факультативном протоколе об обяза­тельном разрешении споров к Венской конвенции о консульских сношениях 1963 года.

Во многих правовых системах при смешанном браке гражданство ребенка могут определить сами его родители путем подачи совмест­ного заявления в органы регистрации актов гражданского состояния. В некоторых из них (например, во Франции) родившееся от смешанного брака лицо может по достижении совершеннолетия самостоя­тельно решать вопрос о своем гражданстве.

Приобретение гражданства в порядке натурализации. Другим способом приобретения гражданства является так называемое уко­ренение, или приобретение гражданства в порядке натурализации. Известны индивидуальная натурализация (по заявлению) и натурали­зация в силу правопреемства государств.

Индивидуальная натурализация в практике некоторых государств иногда ограничивается в законодательном порядке различными ого­ворками дискриминационного характера в отношении отдельных категорий лиц по национальным, религиозным и политическим при­знакам. Это выражается в предпочтении или облегчении натура­лизации лиц определенной национальности или происхождения. Так, в израильском Законе о репатриантах 1950 года установлено, что каждое лицо еврейской национальности, прибывшее на постоян­ное жительство в Государство Израиль, автоматически и незамедли­тельно приобретает его гражданство.

Приобретение гражданства в порядке натурализации является добровольным актом волеизъявления со стороны натурализуемого лица. Это выражается как в подаче заявления о натурализации по собственной воле, так и в молчаливом согласии при территориаль­ных изменениях. Однако без согласия государства натурализация не­возможна. Односторонние действия государства, направленные на навязывание своего гражданства гражданину другого государства или апатриду с точки зрения международного права считаются противо­правными. Принудительная натурализация является ничтожной с самого начала.

Практически во всех государствах в законодательном порядке закреплены определенные предпосылки натурализации. Основной из них является домицилий, или ценз оседлости, определенной длитель­ности (во Франции и США – 5 лет, в Англии и Норвегии – 7 лет, в Испании – 10 лет и т.д.). Условие о необходимости фактической связи с государством, или оседлости, содержится в ряде международ­но-правовых актов, в частности в некоторых договорах Версальской системы (ст. 51 договора Нейи 1919 г., ст. VIВашингтонского со­глашения по вопросам гражданства между американскими государ­ствами 1923 г.). В Конвенции ООН о сокращении безгражданства 1961 года также закреплено положение о предпочтении оседлости сроком от пяти до десяти лет. Ценз оседлости сроком в семь лет определен в Соглашении Скандинавских стран по вопросам граж­данства 1969 года. Кроме того, может быть выдвинут и ряд допол­нительных условий: знание языка данной страны, достижение опре­деленного возраста, хорошая нравственность и др.

В законодательстве и практике многих государств утвердилось положение о том, что «жена следует гражданству мужа». Конвенцией о гражданстве замужней женщины 1957 года (ст. 3) и Конвенци­ей о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (ст. 9) установлено, что женщина, вступая в брак с иностранцем, имеет право сохранить свое гражданство или в порядке доброволь­ной натурализации принять гражданство мужа.

Во многих государствах в качестве условия натурализации законо­дательным порядком предусматривается принесение присяги в вер­ности государству. К примеру, это относится к Великобритании, США, Молдове и др.

Следует выделить и натурализацию на основе закона, которая не основана на личном выборе лица. Натурализация по указанному основанию может иметь место как правовое следствие усыновления, установления опеки, признания отцовства, поступления на военную или государственную службу.

В некоторых странах помимо обычной натурализации законода­тельством предусмотрено и приобретение гражданства в порядке регистрации, которое международным правом не регламентируется.

При нынешнем состоянии норм международного права о граждан­стве, которое главным образом состоит из обычных правил, вопросы натурализации, как уже отмечалось, являются в принципе суверен­ной областью государства. Сохранение внутренней юрисдикции со­ответствует потребности правительства полагаться на лояльность на­селения: государства должны быть свободны в том, чтобы обеспечить себе наличие политико-правовой связи с лицами, которые являются его гражданами, или с теми, кто хочет считаться таковыми. При этом международно-правовые стандарты в области гражданства должны сосуществовать с принципом невмешательства во внутренние дела государств. Однако такие вопросы, как гражданство, могут, тем не менее, составлять предмет обязательств, взятых государством по от­ношению к другим государствам и, таким образом, перестают быть исключительным делом этого государства. В таких случаях вопрос о том, имеет ли государство право действовать определенным образом, приобретает международный характер. К тому же чрезмерно ограни­чительное внутреннее регулирование приобретения гражданства может оцениваться как противоречащее международному праву.

Приобретение и перемена гражданства на основании междуна­родных договоров. В "ряде случаев они имеют место при заключении мирных договоров, специальных соглашений по территориальным вопросам: в связи с образованием новых государств в результате объ­единения двух или нескольких государств в одно государство (напри­мер, объединение ГДР и ФРГ) или разделения одного государства и образования нескольких государств (например, распад СССР).

Таким образом, приобретение гражданства по причине правопре­емства может иметь место в результате появления нового субъекта международного права. Оно не является видом коллективной натурализации. Определяющим поведением того или иного лица при таких обстоятельствах является то, что оно продолжает оставаться на территории нового субъекта международного права и не ста­вит вопрос о своем намерении выйти из вновь возникшего граж­данства.

Приобретение гражданства также может иметь место: при заклю­чении соглашений о репатриации; при переходе части территории от одного государства к другому (цессия), а также при обмене отдель­ных участков территории между сопредельными государствами; при добровольном выборе гражданства(оптация) и автоматическом его изменении(трансферт); при территориальных изменениях. При оптации население в индивидуальном порядке может выбрать граж­данство. При этом имеется в виду, что оптант будет проживать на территории того государства, гражданство которого он избрал. Прак­тика свидетельствует о том, что оптация происходит, как правило, при браке, при ликвидации двугражданства и т.д.

При трансферте, встречавшемся сравнительно редко, население территории, переходящей от одного государства к другому, соответ­ственно переходило из одного гражданства в другое, независимо от его согласия.

Утрата гражданства возможна: а) в результате добровольного выхода из гражданства (экспатриации); б) при денатурализации, то есть принудительном лишении гражданства натурализованных лиц государством; в) на основании положений международного договора; г) при перемене гражданства в случае натурализации, в связи со вступлением в брак, усыновлением и т.д.

Экспатриация, то есть выход из гражданства по собственному желанию, бывает свободной и разрешительной. В настоящее время во многих государствах мира она не запрещена. Строгие ограничения на выход из гражданства вводятся лишь в период военного времени, хотя и без того в международном и государственном праве утвердился принцип, предопределяющий лояльность гражданина в отноше­нии своего государства. Право лица на экспатриацию вытекает и из ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года. Свобода выхода из гражданства по собственной воле за­креплена в целом ряде договоров, определяющих порядок оптации.

Разрешительная система выхода из гражданства заключается в прекращении гражданства на основе принятого решения компетент­ного государственного органа по заявлению заинтересованного лица. Она установлена во многих странах мира. Некоторые государства требуют при этом подтверждения того, что лицо приобретет новое гражданство.

Свобода выхода из гражданства бипатридов была установлена ст. 6 и 7 Гаагской конвенции 1930 года и ст. 2 Европейской конвен­ции о сокращении случаев множественности гражданства 1963 года.

Денатурализация в большинстве государств производится в со­ответствии со специальными внутригосударственными правовыми актами, в основе которых лежит принцип утраты связи натурализо­ванного лица с государством, предоставившим ему гражданство.

Принудительное лишение гражданства в силу закона может осу­ществляться автоматически без всякого производства по делу, в част­ности по причине неопределенно долгого пребывания за границей, особенно в государстве прежнего гражданства. Причиной денатура­лизации могут послужить сообщение заведомо ложных данных при натурализации, грубое нарушение обязанностей гражданина и др. Денатурализация известна, например, в законодательствах Канады, Ирландии, Судана, Венесуэлы, Болгарии.

В современном международном праве вопросы лишения граждан­ства разработаны сравнительно слабо. В ст. 8 Конвенции о сокра­щении безгражданства 1961 года содержится обязанность государст­ва не прибегать к лишению лиц гражданства, если это лишение делает их апатридами. Вместе с тем эта норма не является общепризнанной. Лишение гражданства может происходить по решению высшего должностного лица в государстве (например, президента), высшего органа государственной власти или по приговору суда.

Двойное гражданство и безгражданство. Двойное гражданство (бипатризм) – это правовое положение лица, свидетельствующее о том, что оно является гражданином двух или более государств в со­ответствии с их законами. Иными словами, приобретение двойного гражданства осуществляется только в силу норм национального зако­нодательства различных государств.

Двойное гражданство возникает: а) при территориальных изменениях; б) при миграции населения; в) в случае коллизии при приме­нении законов о приобретении гражданства; г) в результате смешан­ных браков и при усыновлении; д) при натурализации, если лицо, приобретающее гражданство другой страны, не теряет своего преж­него гражданства и т.д.

В силу определенных социально-экономических, политических, идеологических и других причин институт двугражданства признает­ся в ряде государств мира, например в Англии, Армении, Бангладеш, Белоруссии, Германии, Израиле, России, Франции, некоторых стра­нах Латинской Америки и т.д. Двугражданство, с одной стороны, создает для государства определенные социально-экономические и политические преимущества, а с другой – нарушает оптимальный режим регулирования правового статуса индивида и может негативно отражаться на отношениях других лиц в обществе с бипатридами. Бипатрид имеет возможность пользоваться правами по законам го­сударств, гражданство которых он имеет. Одновременно он имеет и двойную обязанность. В рамках таких правоотношений могут возни­кать коллизии. Это приводит к межгосударственным проблемам правового, политического, социально-экономического характера. В частности, бипатрид не может обеспечить равное выполнение своих обязанностей по отношению к государствам, наделившим его своим гражданством. Тем самым он дискриминирует то государство, для которого он выполняет меньше обязанностей. В свою очередь, одно из этих государств может дискриминировать самого бипатрида. Законодательство большинства государств о гражданстве, как и международно-правовые нормы, регулирующие эти отношения, на­правлено на ограничение и сокращение числа лиц с двойным граж­данством. В то же время не исключается возможность иного решения вопроса в интересах личности при соблюдении соответствующих интересов того или иного государства.

В международной практике можно выделить по крайней мере три различных подхода к двойному гражданству: признание двойного гражданства; запрещение двойного гражданства; допущение двойно­го гражданства. В соответствии с этим в международной практике различают три вида договоров, посвященных вопросам двойного гражданства.

Первый – договоры, направленные на урегулирование вопросов двойного гражданства, примером которого может служить Соглаше­ние между Российской Федерацией и Туркменистаном по данному вопросу от 23 декабря 1993 г.

Второй – договоры, направленные на ликвидацию двойного гражданства как такового. Значительное число договоров о предот­вращении возникновения случаев двойного гражданства в свое время заключил Советский Союз с социалистическими странами. В основу было положено правило, согласно которому лицо с двойным граж­данством могло выбрать в течение определенного срока одно из гражданств. Если в течение этого срока выбор не был сделан, такое лицо сохраняло гражданство государства, на территории которого постоянно проживало.

Третий – договоры, направленные на устранение последствий двойного гражданства (в связи с оказанием дипломатической защиты или военной службы). Они включают ряд положений многосторон­ней Гаагской конвенции о некоторых вопросах, относящихся к кол­лизии законов о гражданстве 1930 года, Европейской конвенции о сокращении случаев множественности гражданства 1963 года и ряд двусторонних договоров, соглашений и конвенций.

Основным международно-правовым средством устранения двугражданства является заключение международных договоров на дву­сторонней, региональной или многосторонней основе.

Международное сообщество при помощи и на основе междуна­родно-правовых актов способно решить и решает вопросы устране­ния двугражданства с использованием следующих правовых механиз­мов: утраты первичного гражданства в случае приобретения нового гражданства; исключения действия принципа «jussoli»; нотации; добровольного отказа от одного из гражданств, имеющихся у инди­вида, и др.

Национальные правовые нормы, не исключая значения междуна­родно-правовых средств, также предусматривают некоторые спосо­бы устранения бипатризма. К таковым следует отнести: оптацию; передачу гражданства родителей детям мигрантов, утратившим реальную связь с родиной по «праву крови»; получение гражданства отца при смешанном браке и матери при раздельном проживании, при разводе и др.

В законодательстве многих государств не без оснований закреп­лен так называемый принцип непризнания двойного гражданства. Конечно, он означает лишь непризнание его правовых последствий, а между тем этот принцип прямо вытекает из ст. 3 Гаагской конвен­ции 1930 года. В то же время не существует общепризнанной меж­дународно-правовой нормы, запрещающей или хотя бы ограничива­ющей применение государством принципа непризнания двойного гражданства.

Безгражданство (апатризм) представляет собой такое правовое положение лица, когда оно не состоит в гражданстве какого-либо государства.

В различных правовых системах термин «лица без гражданства» трактуется по-разному.

Определение безгражданства содержится в ст. 1 Конвенции о ста­тусе апатридов, принятой в Нью-Йорке 28 сентября 1954 г., глася­щей: «В настоящей Конвенции под термином «апатрид» подразуме­вается лицо, которое не рассматривается гражданином какого-либо государства в силу его закона».

Слово «гражданин» в этом определении относится к лицу, кото­рому гражданство было предоставлено государством.

В 1961 году в рамках ООН была принята Конвенция о сокраще­нии безгражданства (вступила в силу 31 декабря 1975 г.), нацеленная на установление благоприятных условий для приобретения апатри­дами гражданства государства постоянного проживания и исключе­ния возможностей обретения лицом статуса апатрида при экспатри­ации. По смыслу Конвенции дети апатридов должны приобретать гражданство по месту рождения, то есть по «праву почвы». В случае территориальных изменений Конвенция предписывает государствам предусмотреть в договорах о передаче территории гарантии от воз­никновения безгражданства.

Безгражданство может возникнуть: а) в случае, когда одно госу­дарство лишает лицо своего гражданства и не предоставляет ему возможность сразу приобрести гражданство другого государства; б) при утрате гражданства, если данное лицо добровольно вышло из гражданства своего государства и не приобрело гражданства в другом государстве; в) при изменении гражданства женщины по причине вступления в брак, когда в соответствии с законодательством страны ее гражданства она при вступлении в брак с иностранцем автомати­чески теряет прежнее гражданство; г) в определенных случаях вслед­ствие территориальных изменений. На лиц без гражданства пол­ностью распространяется юрисдикция того государства, на территории которого они проживают.

Апатризм, разумеется, исключает наличие прочной политико-правовой связи лица без гражданства с государством и представляет собой отрицательное явление как для государства, так и для апатри­дов. Последние ограничены в определенных, прежде всего в полити­ческих, правах. К тому же они не могут претендовать на диплома­тическую защиту какого-либо государства.