7. Международно-правовое регулирование туризма и туристических услуг

Туризм, по определению Международной академии туризма (Монте-Карло, Монако), представляет общее понятие для всех форм временного выезда людей с места постоянного жительства в оздоровительных целях и (или) для удовлетворения познаватель­ных интересов в свободное время или в профессионально-деловых целях без занятий оплачиваемой деятельностью в месте времен­ного Пребывания. Международный туризм и туристические услуги стали одним из мощнейших средств экономического развития в мире. Внешнеторговые операции по туризму и международным путеше­ствиям представляют вид деятельности государств по предоставле­нию различного рода туристических услуг и товаров туристского спроса с целью содействия удовлетворению широкого круга культур­ных и духовных потребностей туриста и путешественника.

К специальным принципам международного туризма можно от­нести такие, как свобода передвижения и свобода выбора место­жительства в пределах каждого государства (ст. 13 Всеобщей декла­рации прав человека 1948 г.), свобода передвижения и отсутствие дискриминации (ст. 1 Хартии туризма 1985 г.) и др.

Международно-правовое регулирование туризма и туристических услуг основывается на международных договорах и международных обычаях.

Международные обычаи (источники обычного права) в части их использования перечисляются, например, в Кодексе туриста 1985 года. Весьма многочисленны международные договоры (двусторонние), например Соглашение между Правительством Российской Федера­ции и Правительством Аргентины о сотрудничестве в области туриз­ма 1998 года, Соглашение между Правительствами Российской Федерации и Литовской Республики о сотрудничестве в области туриз­ма 1998 года и др. К числу многосторонних международных дого­воров можно отнести Конвенцию ООН «О таможенных льготах для туристов» 1954 года, Конвенцию ООН о контракте на путешествие 1970 года и др.

Определенную роль в международно-правовом регулировании играют резолюции международных организаций, такие как Хартия по туризму и Кодекс поведения туриста, принятые Генеральной ас­самблеей Всемирной организацией по туризму (ВОТ) в 1985 году, а также Рекомендации Римской дипломатической конференции ООН по туризму и международным путешествиям 1963 года, Директива Комиссии Европейских сообществ «Зеленая книга в области туриз­ма Европейского Союза 1990 года» и др.

Так, в Директиве ЕЭС 90/314 СЕЕ от 13 июня 1990 г. применяется понятие «услуга, включающая все», которая определяется как соче­тание не менее двух элементов, продаваемых по общей цене, и вклю­чающих: а) транспорт, б) проживание и в) другие услуги, не отно­сящиеся к первым двум и составляющие значительную часть «услуги, включающей все». Отсюда следует, что для российской международ­ной туристической практики существенными элементами тура явля­ются только транспорт и размещение.

Правовой статус туриста и международного путешественника. Рекомендации экспертов Лиги Наций 1937 года о правовом положе­нии туриста вошли в Конвенцию ООН о таможенных льготах для туристов 1954 года по формированию общего понятия «турист». «Турист» означает любое лицо независимо от его расы, пола, языка и религии, которое вступает на территорию какого-либо договарива­ющегося государства, кроме того государства, в котором это лицо обычно проживает, и остается там не менее 24 часов и не более 6 месяцев в течение любого 12-месячного периода с дозволенной целью, кроме цели иммигрировать, как-то: с целью туризма, развле­чения, спорта или лечения, или по семейным обстоятельствам, или учения, религиозного паломничества, или с деловыми целями. Между­народный союз официальных туристических организаций (МСОТО) в 1959 году принял рекомендацию, позволяющую отличать от турис­тических поездки со следующими целями: государственная служба (визиты государственных деятелей, парламентские, правительствен­ные делегации, дипломатические, торговые миссии и т.п.); научные экспедиции (географические, экономические, арктические, антарк­тические и др.). В дальнейшем Римская дипломатическая конферен­ция ООН по туризму и международным путешествиям 1963 года сформулировала в заключительном документе определение времен­ных посетителей, к которым относятся «турист» и «экскурсант».

Временным посетителем является любое лицо, посещающее дру­гую страну помимо той, которая является его обычным местом жительства, по любой причине, за исключением занятия профессио­нальной деятельностью, вознаграждаемой в посещаемой стране. Отсюда туристами предложено считать временных посетителей, на­ходящихся в посещаемой стране по меньшей мере 24 часа ради удовольствия, отдыха, отпуска, здоровья, образования, религии, спорта; с деловыми намерениями, по семейным обстоятельствам, в командировке, для участия в конференциях.

Экскурсантами считаются временные посетители, прибывшие в посещаемую страну менее чем на 24 часа (включая круизных турис­тов). Международной конвенцией ООН о контракте на путешествие 1970 года (ст. 1) определяется правовой статус путешественника, который предоставляется любому лицу, заключившему с организа­тором путешествия контракт на путешествие и оплатившего его стоимость.

Таким образом, основные международные документы и конвен­ции, а также серия межправительственных договоров, заключенных государствами в области туризма, такие как Соглашение между Пра­вительством Федеративной Республики Бразилии и Правительством Республики Колумбии, Соглашение по туристическому сотрудниче­ству между Правительствами Французской Республики и Республи­кой Ирак, Соглашение между Бразилией и Соединенными Штатами Мексики, относящееся к сотрудничеству в области туризма, Договор между Соединенными Штатами Америки и Мексикой в области туризма, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Аргентинской Республики о сотрудничестве и взаимной помощи в области туризма и др., сформулировали основы правового статуса временного посетителя, который распространя­ется на туриста, путешественника и экскурсанта. Общим квалифи­кационным положением правового статуса временного посетителя является заключение договора (контракта) на услуги туристической программы (тура) или путешествия и оплаты стоимости контракта или тура.

Отсюда правовой статус туриста, путешественника и экскурсанта определяется международными многосторонними договорами (кон­венциями) и договорами (соглашениями), заключенными государ­ствами между собой, и получает международно-правовой статус. В юридическом смысле выделяется категория «иностранный турист», который не является «иностранцем». Это гость, временный посети­тель, к тому же весьма желанный, поскольку он расплачивается валютой за невалютное обслуживание. В силу этого совокупность прав и обязанностей иностранного туриста заслуживает быть выде­ленной в самостоятельный «статус международного туриста». Такой статус с развитием институтов, регулирующих международные тури­стические связи, определяется признанием международными турис­тическими конвенциями, заключенными в рамках ООН, и многочисленными двусторонними межгосударственными соглашениями по вопросам туристского обмена.

Развитие международного Туризма между странами происходит путем интернационализации туристских услуг, которые являются сопутствующими процессами экономической интеграции. Прояв­лением процесса интернационализации можно считать: упрощение формальностей по получению виз и паспортов, вплоть до их полной ликвидации; политико-экономические меры, облегчающие развитие туристских связей и путешествий (таможенные, валютные, кредит­ные и др.); создание международных предприятий и организаций (бю­ро путешествий, транспортные общества и др.) и связанные с этим вывоз и перемещение капитала через границы для инвестиций в туристские услуги и другие страны. Примечательной чертой между­народного туризма в рыночной системе является постоянно растущая роль государства в данной сфере услуг. Мотивом такого роста явля­ется доход от международного туризма. Эта роль осуществляется непосредственным созданием государственных организаций и пред­приятий в области туристских услуг, субсидированием и предостав­лением льгот для предпринимательской деятельности и поддержкой рекламной деятельности.

Значительную роль играет социальный туризм в развитии между­народного туризма в рыночной системе хозяйства. Развитие массо­вого туризма и особенно получение от него выгод должны учитывать­ся при оценке капитала вместе с прибываниями от социального туризма в мирохозяйственных связях. Определенные меры и предо­ставление льгот для основной массы общества привели в движение новые слои населения и сделали социальный туризм одной из пред­посылок успешной предпринимательской деятельности в области международных туристских связей и путешествий.

В ряде государств Центральной и Восточной Европы широко рас­пространена форма услуг международным путешественникам – «шоп-туры», по которым путешественникам предоставляются воз­можности организации закупок на фабриках, в закрытых торговых центрах, на складах готовой продукции и др. Одной из интересных форм отдыха является форма услуг «тайм-шер», которая объединяет многие курорты мира в форме клубного туризма.

Международной конвенцией ООН о контракте на путешествия 1970 года определяется правовой статус (или международный стан­дарт) «контракта на путешествия», «контракта на организацию путе­шествия» и «посреднического контракта на продажу путешествия» (ст. 1.1). Конвенцией определены функции организатора путеше­ствия, посредника на продажу путешествия и самого путешест­венника – любого лица, которое примет на себя обязательства, за­крепленные в контракте на путешествие (ст. 1.6). Особо выделяются международные стандарты «гостиничного контракта», определенные

Международной гостиничной конвенцией касательно заключения контрактов владельцами гостиниц и турагентами 1979 года. Конвен­ция применяется по отношению к гостиничным контрактам между­народного характера, заключенным между владельцами гостиниц и турагентами, чье местонахождение или местонахождение их пред­приятий зарегистрировано в разных государствах (ст. 4).

Следует отметить, что правоотношения между производителем туристских услуг (транспортные организации, гостиницы, рестора­ны, экскурсионные бюро) и турагентствами или туроператорами ре­гулируются агентскими соглашениями, разработанными Междуна­родной ассоциацией авиационного транспорта (ИАТА).

Система предоставления лицензии ИАТА на основе агентского соглашения получила наибольшее распространение при продаже транспортных услуг. Другой системой взаимоотношений между про­изводителем туристских услуг и турагентами является договор фран­шизы. Этот договор предусматривает передачу прав и привилегий на сбыт туристских услуг, охраняемых торговой маркой либо произво­димых на основе технологии франшизодателя. Операции по между­народному туризму в международных отношениях осуществляются: туристическими агентствами, туроператорскими фирмами, туристски­ми корпорациями, гостиничными комплексами, компаниями других отраслей рыночного хозяйства в туристском бизнесе (транспортные, торговые фирмы, промышленные фирмы, банки, страховые компа­нии и транснациональные корпорации туристической сферы услуг).

Международные масштабы туризма. Его гармоническое разви­тие способствует совершенствованию международного партнерства и сотрудничества как на универсальной (мировой), так и на регио­нальной основе посредством межгосударственного межправитель­ственного сотрудничества по каналам международных организаций неправительственного и профессионального статуса.

В их число входят: специализированные органы системы ООН, другие органы ООН, где вопросы развития международного туризма обсуждаются эпизодически и не являются главными в сфере их дея­тельности, региональные организации, содействующие развитию меж­дународного туризма, международные коммерческие организации по туризму, международные неправительственные специализированные организации и национальные объединения и ассоциации в области туризма и международных путешествий.

Важный вклад в гармоническое развитие туризма вносит коорди­нация деятельности межправительственных и неправительственных организаций.

Координация деятельности национальных туристических адми­нистраций в рамках региональной экономической интеграции по­зволяет унифицировать стандарты услуг, туристского продукта и тем самым повысить рентабельность туристской инфраструктуры. Среди региональных объединений и союзов в области туризма и междуна­родных путешествий следует отметить: Ассоциацию по туризму стран АСЕАН, Туристическую ассоциацию стран Азии и Тихого океана (ПАТА), Комитет по туризму Латиноамериканской экономи­ческой системы, Конференцию туристических организаций Латин­ской Америки, Латиноамериканскую федерацию социального туриз­ма, Межамериканскую гостиничную ассоциацию и Совет по туризму Центральной Америки, Арабский гостиничный союз и Арабский ту­ристический союз, Организацию по развитию туризма в Африке, Панафриканскую туристическую организацию, Комитет гостинич­ной и ресторанной индустрии Европейского Союза, Туристическую ассоциацию Общего рынка и Скандинавский туристический союз.

В октябре 1994 года Межпарламентская ассамблея стран СНГ приняла рекомендательный законодательный акт «Об основных прин­ципах сотрудничества государств – участников СНГ в области туриз­ма». Впервые в законодательном акте были определены осново­полагающие термины и понятия, принципы государственного регулирования отношений в сфере туризма, правовая основа туристи­ческой деятельности, достаточные для разработки соответствующих национальных законов во всех государствах СНГ. 1 ноября 1996 г. Бюро Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республи­ки Казахстан, Киргизской Республики и Российской Федерации при­няли Обращение к главам государств, парламентам, правительствам стран СНГ о развитии туристических связей. Разработана целевая программа развития туристических связей между странами Содруже­ства. Основной целью программы является создание в рамках СНГ высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплек­са, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения по­требностей граждан стран Содружества и иностранных граждан в разнообразных туристических услугах, а также формирование совре­менной нормативно-правовой базы и основ системы межгосударствен­ного, в рамках СНГ, регулирования туристической деятельности.

Всемирная туристическая организация (ВТО). В 1925 годуIМеж­дународный конгресс официальных ассоциаций, занимающихся пе­ревозкой туристов, основал Международный союз официальных туристических организаций (МСОТО), который в 1975 году был преоб­разован во Всемирную туристическую организацию (ВТО). Согласно п. 1 ст. 3 Устава, основной целью ВТО является «содействие развитию туризма для внесения вклада в экономическое развитие, международ­ное взаимопонимание, мир, процветание, всеобщее уважение и соблю­дение прав человека и основных свобод для всех людей без различия расы, пола, языка и религии». Членами Организации являются дей­ствительные, ассоциированные и присоединившиеся члены.

Высшим органом ВТО является Генеральная ассамблея, которая созывается на очередные сессии каждые два года. Руководящий орган ВТО – Исполнительный совет, который в период между сессия­ми Генеральной ассамблеи принимает решения по административ­ным и техническим вопросам. При Исполнительном совете имеется ряд вспомогательных органов (комитеты и региональные комиссии). Секретариат возглавляется генеральным секретарем. Штаб-квартира ВТО размещена в Испании (Мадрид). На VIсессии Генеральной ассамблеи ВТО в 1985 году была принята Хартия туризма и Кодекс туриста. Под эгидой ВТО состоялись Всемирная конференция по туризму 1980 года (Манила, Филиппины), Всемирное совещание по туризму 1982 года (Акапулько, Мексика) и Международная конфе­ренция ВТО совместно с Международным парламентским союзом по туризму 1989 года (Гаага, Королевство Нидерланды). Следует обра­тить внимание и на Хартию Международной федерации журналистов и писателей по туризму (ФИЖЕТ), принятую в 1982 году.

Руководствуясь положениями Декларации Рио об окружающей среде и развитию 1992 года, Всемирная туристическая организация (ВТО), Всемирный совет по туризму и Совет Земли решили способ­ствовать осуществлению плана действий «Повестка 21 для индустрии туризма» в целях улучшения состояния окружающей среды и обеспе­чения более устойчивого развития туризма и международных путе­шествий. Разработаны девять приоритетов для правительств и ассо­циаций в этой области.

Большинство стран имеет свои национальные туристические организации (НТО). Во Франции и Испании они входят в правитель­ство, другие создаются независимо от правительства, но поддержи­ваются им централизованными финансовыми субсидиями, как в Со­единенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. Чаще НТО являются общественными организациями. Согласно ре­комендациям, национальные туристские организации должны вы­полнять следующие функции: представление правительственных интересов по туризму в международном масштабе; заключение дву­сторонних и многосторонних соглашений с целью увеличения тури­стических потоков между странами-участницами; организация совместных маркетинговых исследований туристического рынка; оптимизация туристических национальных ресурсов; организация технического и финансового сотрудничества; обеспечение взаимно­го упрощения таможенного контроля; полицейское и денежное ре­гулирование; организация туристических услуг в национальном и международном масштабах и т.п.

Во многих странах мира создаются некоммерческие ассоциации, которые представлены консультативными советами по туризму. Эти советы объединяются в неправительственные международные орга­низации, такие как Всемирная ассоциация туристических агентств и туроператоров, Международный совет турагентств, Международ­ная федерация ассоциаций турагентств и др.