§ 3. Теории согласования международных и внутригосударственных правовых норм

То обстоятельство, что государства выступают в нормотворческих процессах как создатели одновременно и внутригосударственных, и международно-правовых норм, обусловливает содержательную согласованность данных правил поведения, позволяющую им объединятся в правоприменительные комплексы и регулировать однообъектные общественные отношения. При этом международные и национальные правовые нормы не образуют новой системной конструкции, а остаются частью своих собственных систем права, вступающих друг с другом и определенное функциональное взаимодействие.

В случае, когда целью такого взаимодействия является регулиро­вание отношений между субъектами национального права одного или нескольких государств, возникает вопрос: в каком качестве междуна­родные правовые нормы будут действовать в «сфере ответственности» национальной правовой системы и при помощи какого юридического механизма будет обеспечиваться их согласованность с нормами внут­ригосударственного права данной страны?

В международно-правовой доктрине на этот счет существует несколько концепций. Однако наибольшее распространение среди них получили три — теории трансформации, инкорпорации и имплементации.

Своим рождением и развитием теория трансформации обязана дуалистическому подходу к проблеме соотношения международного и внутригосударственного права. Как и дуализм, она базируется на утверждении самостоятельного существования и раздельного функционирования этих тух систем права. Основной тезис теории трансформации заключается в том, что осуществление международных правовых норм в рамках внутреннего правопорядка конкретной страны возможно только в случае придания таким нормам силы национального права посредством из­дания внутригосударственного правового трансформационного акта.

В более развернутом виде важнейшие положения этой теории мож­но представить следующим образом:

I. Международное и внутригосударственное право представляют собой два различных правопорядка. Поэтому первое не может быть непосредственным регулятором отношений в сфере действия второго.

2. Для придания нормам международного права юридической силы внутри государства они должны быть трансформированы в нормы национального права (другими словами, приобрести силу норм внут­ригосударственного права).

3. Процедура трансформации характерна для всех случаев и спосо­бов приведения в действие норм международного права внутри государства, а проведение трансформации опосредуется изданием соответствующего «трансформационного» национально-правового акта.

Рассмотрим содержание этих тезисов более подробно.

В отечественной правовой доктрине положение о самостоятельно­сти и неподчиненности друг другу международного и внутригосудар­ственного права является общепризнанным. Как правило, не вызывает никаких возражений и утверждение, что внутригосударственный закон или иной правовой акт государственной власти не может быть непо­средственным источником международного права, равно как и меж­дународный договор или международно-правовой обычай ни при ка­ких обстоятельствах не могут быть непосредственными источниками внутригосударственного права'. Указанные предпосылки, однако, с нашей точки зрения, отнюдь не являются достаточным основанием для принципиального заявления о невозможности непосредственного регулирующего воздействия международно-правовых норм на поведе­ние субъектов российского права, с которым выступают сторонники теории трансформации.

Принцип верховенства государственной власти не означает, что в рамках границ соответствующей страны может действовать только один правовой регулятор — национальное право. Суть проблемы, сле­довательно, заключается не в том, что международно-правовая норма в силу своей природы и предназначения не в состоянии выступать в ка­честве регулятора отношений на внутригосударственном уровне, как это утверждают «трансформисты», а в том, допускает или не допускает соответствующее государство ее действие в таком качестве. Поэтому международные правовые акты и обычаи способны выступать в каче­стве источников норм, непосредственно регулирующих отношения между национально-правовыми субъектами различных государств или даже одной страны в тех случаях, когда это санкционировано соответствующим государством.

Примером такого рода санкции генерального характера являются положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, определяющие статус общепризнанных принципов и норм международного права, а также меж­дународных договоров Российской Федерации как составной части правовой системы нашего государства. Примечательно, что речь здесь миг і именно о правовой системе, а не о системе права России'. Указанное конституционное положение следует толковать в том смысле, что нормы международного права включаются в состав правовых регуляторов, действующих на территории нашей страны, становясь элементом нормативного уровня российской правовой системы, а не трансфор­мируются в источники российского права.

Правильность подобной трактовки конституционной нормы можно проиллюстрировать также на примере п. 3 ст. 5 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»⁸⁹, который предусматривает, что «положения офици­ально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для при­менения, действуют в Российской Федерации непосредственно (курсив наш. — Авт.). Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты». Подобное нормативное предписание содержится и в п. 2 ст. 7

Гражданского кодекса РФ, устанавливающем, что между­народные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, регулируемым Кодексом, «непосредственно (курсив наш. — Авт.), кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта». Во всех указанных примерах нормы национального права России разрешают применение положений международных договоров в сфере действия государственного суверенитета Российской Федерации, а не транс­формируют их в нормы внутреннего права нашей страны.

Трансформация в процессе осуществления норм международного нрава внутри государства не происходит, да и не может происходить а силу самостоятельности и независимости систем международного и внутригосударственного права друг от друга. Именно поэтому сто­ронники рассматриваемой концепции вынуждены постоянно заявлять об условности и неточности самого термина «трансформация», кото­рый, таким образом, является неправильным по существу. На этом фоне совершенно неубедительными выглядят все еще встречающиеся в отечественной литературе призывы к продолжению употребления данного термина в научном обороте в силу того, что он уже получил широкое распространение и его замена может породить ненужную путаницу.

В отличие от «трансформистов» сторонники другой распространенной теории согласования норм международного и национального права — теории инкорпорации — считают, что международно-правовые нормы становятся частью национального права (законодательства) определенной страны автоматически, без издания каких бы то ни было внутригосударственных нормативных правовых актов.

Доктрина инкорпорации зародилась в практике английских судов XVIII—XIX вв. и первоначально распространялась только на действие международных обычных норм в правовой системе Великобритании. Один из наиболее известных представителей этой теории англий­ский юрист У. Блэкстоун так характеризовал ее содержание в своих «Комментариях»: «право народов во всех вопросах, на которые рас­пространяется его юрисдикция, принимается во всем своем объеме общим правом и считается частью права страны»¹. При этом, однако, в отношении применения международных договорных норм англий­ские суды придерживались теории трансформации.

Одним из первых государств, воспринявших идеи доктрины инкор­порации на законодательном уровне, стали Соединенные Штаты Аме­рики. В разд. 2 ст. VI Конституции США (1787 г.) нашла закрепление так называемая верховная клаузула (supremacy clause) следующего со­держания: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заклю­чены или будут заключены Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах какого-либо штата

' Цит. по: Shaw M.N. International Law. 4^thed. Cambridge, 1997. P. 105. ² Конституция Соединенных Штатов Америки // Конституции зарубежных го­сударств: Учебное пособие / Сост. В. В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 379-404.

встречаются противоречащие положения»². Нетрудно заметить, что в соответствии с указанным правилом действие основного принципа теории инкорпорации — «международное право является частью пра­ва страны» — было распространено на международные договорные нормы, что определило специфику подхода США к решению этого вопроса в ряду других стран общего права.

Кроме США к числу государств, провозгласивших нормы междуна­родного права частью права страны, относятся, в частности, Германия и Греция. Статья 25 Конституции ФРГ (1949 г.) предусматривает, что общепризнанные нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами в непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории»¹. А согласно п. 1 ст. 28 Конституции Греции 1975 г.) «общепринятые нормы международного права, а также международные соглашения с момента их ратификации законом и вступления их в силу, согласно положениям самого международного соглашения, являются неотъемлемой частью внутреннего греческого права и имеют приоритет перед любым противоречащим им положением закона»².

Другие страны объявили международно-правовые нормы частью своего внутреннего законодательства. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 96 Конституции Королевства Испания (1978 г.) «заключенные в соответствии с законом и официально опубликованные в Испании междуна­родные договоры составляют часть ее внутреннего законодательства»³. Аналогичные положения можно встретить в конституциях Казахстана, Украины и некоторых других государств.

Нетрудно заметить, что в основе теории инкорпорации лежит монистический подход к проблеме соотношения международных и национальных правовых норм, а ее суть сводится к объявлению меж­дународного права целиком и без изменения его природы составной частью внутреннего права. Поэтому содержание этой теории может быть кратко представлено в виде следующих основных тезисов:

1. Международное и внутригосударственное право представляют собой две согласующиеся друг с другом системы права. Поэтому первое может быть составной частью второго.

2. В силу указания конституционной нормы или практики, вы­работанной национальными судебными органами, международные договоры и (или) нормы общего международного права становятся частью национального права (законодательства) соответствующей

страны целиком, без необходимости издания каких-либо дополнительных внутренних правовых актов.

Оценивая обоснованность этих утверждений, отметим, что для меж­дународного и национального права действительно характерна значительная содержательная и функциональная согласованность. Однако не следует забывать и о том, что эти системы права существенно отличаются друг от друга не только по содержанию и

Основной закон Федеративной Республики Германии // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Там же. С. 101-160.

' Конституция Греции // Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л. Окунькова. Т. 1. М„ 2001. С. 646-696.

' Конституция Королевства Испания // Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Сост. В.В. Маклаков. С. 247.

источникам правовых норм, но и по способам их создания и реализации на практике. У них различная природа, сфера действия, предназначение, в силу чего они объективно не могут быть или становиться частью друг друга.

Изложенное позволяет прийти к выводу, что тезис о сохранении нормами международного права своей системной принадлежности при их осуществлении в рамках НПС остается справедливым во всех случаях, даже тогда, когда эти нормы провозглашаются частью внутреннего права страны или ее законодательства.

Достаточно показательным в этом смысле является высказывание немецкого юриста Д. Раушнинга, который, комментируя положении ст..25 Конституции ФРГ, подчеркивает, что содержащаяся в этой ста­тье фраза о том, что «общие нормы международного права являются составной частью права Федерации», может ввести в заблуждение, «Это положение не означает, — пишет он, — что нормы международной) права становятся нормами национального права ФРГ. Они остаются нормами международного права. Смысл данной статьи Конституции в том, что она предписывает применять такие нормы в рамках правовой системы ФРГ»¹. Точно так же профессора Т. Бургенталь и Г. Майер отмечают: «когда мы в США говорим, например, что международное право является «правом страны», мы в действительности имеем в виду, что оно представляет собой часть нашей правовой системы»².

Другими словами, здесь мы имеем дело с юридическими формули­ровками, которые не только не соответствуют фактической ситуации, но и не способны на нее повлиять, так как самостоятельность систем между народного и национального права — объективный и очевидный факт, который невозможно изменить даже при помощи нормативных предписаний конституционного уровня.

Теория инкорпорации, таким образом, вслед за теорией трансфор­мации дает неверное представление о действительном статусе международных правовых норм в рамках национальных правовых систем. Кроме того, при более внимательном рассмотрении данной концепции нетрудно заметить, что ей присущ целый ряд других неточностей и не­достатков, к числу основных из которых следует отнести следующие.

Во первых, в рамках теории инкорпорации не делается различий между международными правовыми нормами, предназначенными для регулирования отношений, возникающих внутри государства, и от­ношений, выходящих за пределы его границ. Вследствие этого частью национального права объявляются как международные правовые акты, устанавливающие, например, порядок заключения и исполнения неэкономических сделок или защиты прав на интеллектуальную собственность, так и договоры, определяющие статус космического пространства или перечень привилегий и иммунитетов дипломатических и консульских работников, хотя различия и в содержании, и в предназначении таких актов очевидны.

Раушнинг Д. Примснение норм международного публичного права в рамках нацио­нальной правовой системы // Российский ежегодник международного права, 1998—1999, СПб., 1999. С. 279.

Buergenthal Г., Maier //. Public International Law in a Nutshell. 2^nd ed. St. Paul (Minn), 1990. P. 4.

Во-вторых, теория инкорпорации (как, впрочем, и трансформации) не учитывает то очевидное обстоятельство, что даже если международно-правовые нормы имеют целью достижение определенной степени урегулирования отношений с участием субъектов национального права, они не всегда пригодны для непосредственной регламентации этих ж ношений. Отсюда возникает проблема самоисполнимых и несамоисполнимых международных правовых норм, которая так и не нашла удовлетворительного разрешения ни в одном из государств, объявив­ших международное право частью своего внутреннего права. Кроме того, следует иметь в виду, что некоторые из таких государств объявили частю своего права только обычные международно-правовые нормы, а этот факт далеко не всегда учитывается в рамках теории инкорпорации.

Наконец, в-третьих, при объявлении международных правовых норм частью права страны возникает целый ряд проблем «технического» характера, которые также не получили единообразного и ис­черпывающего решения в доктрине, законодательстве и правопри­менительной практике соответствующих государств. Эти проблемы, в частности, затрагивают вопросы о юридической силе международных договоров, вступающих в противоречие с положениями принимае­мых позднее национальных правовых актов, а также о соотношении норм международных договоров, заключенных от имени государства разными его органами, с нормами национального права различного уровня. В федеративных государствах к этим проблемам добавляются тяже вопросы определения места международных договоров в системе федеральных нормативно-правовых актов и актов субъектов федера­ции, находящихся в определенном иерархическом соотношении друг с другом.

Большинство из указанных проблем и неточностей довольно ус­пешно преодолеваются в рамках теории имплементации (от англ. imple- mentation - осуществление, претворение в жизнь), которая в последние годы получила широкое распространение в правовой доктрине. На наш взгляд, эта теория, как в понятийном, так и в содержательном плане, гораздо точнее, чем рассмотренные выше концепции, определяет статус и описывает механизм действия международных правовых норм в рамках национальных правовых систем.

Теория имплементации, как и теория трансформации, основывает­ся на постулате о самостоятельности систем международного и внут­ригосударственного права. Однако сущность процесса согласования этих нормативных образований определяется в данном случае по-дру­гому. Теория имплементации рассматривает его не как совокупность различных средств юридической техники, имеющих целью наделение норм международного права силой норм права национального, а как комплекс мероприятий, направленных на признание юридической силы и организационное обеспечение осуществления международно-правовых норм внутри государства. Причем эти мероприятия могут отличаться друг от друга в зависимости от вида норм, а также предмета и конечной цели международно-правового регулирования.

Другими словами, в соответствии с теорией имплементации итогом согласования становится не преобразование норм международного права в национальные правовые нормы, не объявление их частью внутреннего права, а наделение первых способностью действовать в своем собственном качестве в правовой системе соответствующего государства с санкции и при помощи вторых.

Теория имплементации исходит из того, что связь международного и внутригосударственного права является необходимой юридиче­ской связью. Она обусловлена спецификой международных право­вых норм, применение которых в большинстве случаев невозможно без помощи норм национального права. Поэтому суть помощи нацио­нального права праву международному прежде всего состоит в опре­делении тех государственных органов и должностных лиц, которые будут обеспечивать на практике выполнение положений конкретного международно-правового акта или нормы, а также в обеспечении внутригосударственной нормативной основы функционирования и взаимодействия данных субъектов. Это особенно актуально в тех случаях, когда предметом международно-правового регулирования становятся межгосударственные отношения политического и эко­номического характера.

Еще одной особенностью международного права, предопределяю­щей необходимость оказания помощи его нормам со стороны норм национального права, является то обстоятельство, что в международно-правовых нормах «часто содержатся положения, имеющие конечной целью регулирование не отношений между государствами (регулирование отношений между самими государствами является сродством для достижения конечной цели), а отношений с участием субъектов национального права. Так как такие положения реализуются в действиях субъектов национального права, то нужна их «переадресовка» последним, что достигается при помощи норм национального права»⁹⁰. Их главная задача здесь заключается в санкционировании действия международно-правовых предписаний на территории соответствующей страны, а также в определении их места в иерархии норм, составляющих нормативный уровень правовой системы дай­мі но государства.

В тех случаях, когда внутригосударственное право санкционирует действие международно-правовых норм внутри страны, возникает проблема так называемых самоисполнимых и несамоисполнимых правовых норм. Самоисполнимые нормы международных догово­ром в силу их детальной проработанности и завершенности могут применяться внутри государства для регулирования соответствую­щих отношений непосредственно без каких-либо конкретизирующих и дополняющих их норм национального права. Практика зарубежных государств показывает, что самоисполнимыми, как правило, являются нормы, регулирующие отношения между национальными правовыми субъектами различной государственной принадлежности (к их числу, и частности, относятся многие международно-правовые документы, принятые в области международного частного права).

Несамоисполнимые же нормы, даже если государство санкциони­рует их применение внутри страны, требуют для своего исполнения наличия акта внутригосударственного нормотворчества, конкретизи­рующего и адаптирующего их положения к особенностям социального строя и правовой системы данной страны. Необходимость принятия таких актах внутреннего права объясняется тем, что несамоисполнимые международные нормы, как правило, имеют общий характер, определяют известные рамки, масштабы поведения, в пределах которых сами государства устанавливают права и обязанности своих субъектов. Несамоисполнимые нормы международного права принимаются обычно в целях достижения определенной степени урегулирования отношений внутри страны (например, в области обеспечения и соблюдения прав и свобод человека). Именно в таких случаях помощь национального права праву международному в реализации его норм достигает наиболее высокой степени активности.

Таким образом, базовые тезисы теории имплементации могут быть представлены следующим образом:

1. Международное и национальное право представляют собой две различные системы права. Поэтому международные правовые нормы могут выступать в качестве юридических регуляторов отношений в сфере действия внутреннего права государства только с санкции соответствующих национально-правовых норм.

2. Содержание механизма имплементации международно-правовых норм зависит от их вида, содержания и конечной цели международно-правовые нормы принимаются для регулирования межгосударственных отношений, национальное право только обеспечивает нормативную основу функционирования и взаимодействия органов и должности лиц, ответственных за осуществление положений этих норм практике.

Международно-правовые нормы, направленные на урегулирование отношений между национальными субъектами различной государственной принадлежности, являются, как правило, самоисполнимыми и при наличии отсылки к ним норм национального права могут иметь прямое действие на территории соответствующей страны. В свою очередь международные юридические нормы, предназначенные для достижения определенной степени урегулирования отношений между национальным субъектами одной страны, по общему правилу не являются самоисполнимыми, и для осуществления их положений на практике государством принимаются правовые акты, конкретизирующие содержание таких договоров и (или) отменяющие действие противоречащих им предписаний внутреннего права.

3. Процедура имплементации международно-правовых норм представляет собой организационно-исполнительской деятельности.

Подводя итог рассмотрению вопроса о сущности и содержании теорий согласования международных и национальных правовых норм и опираясь на проведенное исследование, можно прийти к выводу, что ни теория трансформации, ни теория инкорпорации не отвечают современному уровню развития международной и национальных правовых систем, не раскрывают сути действительного соотношения их нормативных компонентов друг с другом. Эти концепции вступают в противоречие с фактическим положениям дел, когда они либо ставят искусственный заслон на пути ширящегося год от года регулятивного взаимодействия международных и национальных правовых предписаний в рамках внутригосударственных правопорядков, либо, наоборот, пытаются обосновать возможность стирания здесь всяких различий между ними. Кроме того, рассматриваемые концепции необоснованно упрощать механизм согласования действий норм международного и национального права внутри государств, не давая представления о специфики его работы применительно к отдельным разновидностям юридических правил поведения международного характера.

Наиболее близко к действительности, на наш взгляд, существо указанного механизма раскрывает теория имплементации, которая значительно ближе, чем другие концепции, подошла к пониманию существ действительного соотношения нормативных компонентов международной и национальных правовых систем и сложившейся к настоящему времени мировой практики их взаимодействия.