§ 5. Выполнение международных договоров

После того как договор вступил в силу, начинается стадия его выполнения. Иногда договор может применяться до вступления его в силу. Это так называемое временное применение. Статья 25 Вен­ской конвенции 1969 г. установила: I. Договор или часть договора применяется временно до вступления договора в силу, если: а) это предусматривается самим договором или б) участвовавшие в перего­ворах государства договорились об этом каким-либо иным образом.

Вступление договора в силу означает, что он стал юридически обязательным для его участников и что нарушение положений до­говора повлечет за собой определенные международно-правовые последствия.

Выше уже говорилось, что международный договор сдается на хранение (депонирование). Депозитарий, в частности, выполняет и такую функцию, как информация о времени вступления договора в силу.

Когда речь идет о выполнении международного договора, здесь употребляются различные термины: реализация, осуществление, имплементация, применение, соблюдение, исполнение. В науке международного права и в учебной литературе не придается такого строгого значения формам реализации норм международного права, как, например, в общей теории права (соблюдение, исполнение, ис­пользование, применение)'.

Что касается нормативных правовых актов, то здесь тоже исполь­зуются разные термины. Например, Закон 1995 г. использует термин «выполнение международных договоров» (разд. IV). Венская конвенция 1969 г. выделяет такие формы выполнения (реализации), как соблю­дение (ст. 26—27) и применение договоров (ст. 26—30). Соблюдение договоров включает в себя принцип расtа sunt servanda (договоры должны соблюдаться) и внутреннее право. Это означает, что каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (ст. 26). Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для не­выполнения им договора (ст. 27).

Применение договоров происходит в соответствии со следующими положениями: договоры не имеют обратной силы (ст. 28), территориальная сфера договора (ст. 29), применение последовательно заключен­ных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу (ст. 30). Или, иначе, применение международного договора — это осуществление порождаемых им прав и обязанностей в конкретных международных или внутригосударственных условиях.

Государства при выполнении международных договоров руковод­ствуются двумя принципами: добросовестное выполнение обязательств по международному праву и договоры должны соблюдаться. В этих принципах установлены общие особенности выполнения, а именно: свободное согласие, добросовестность, справедливость, добрая воля, уважение к обязательствам. Добросовестное выполнение государства­ми обязательств означает, что они должны выполнять обязательства:

• в соответствии с Уставом ООН; обязательства по Уставу ООН имеют преимущественную силу;

• вытекающие из общепризнанных принципов и норм междуна­родного права;

• вытекающие из международных договоров согласно общепри­знанным принципам и нормам международного права;

• национальное законодательство государств должно сообразовы­ваться со своими юридическими обязательствами по международному праву¹²⁹.

В содержание принципа «договоры должны соблюдаться» включены взаимные права и обязанности сторон:

• договор должен выполняться независимо от внутренних и внешних событий, за исключением крайних случаев (например, коренное изменение обстоятельств);

• государство не может ссылаться на свое внутреннее право в ка­честве оправдания для невыполнения договора;

• государства не вправе заключать договоры, противоречащие обя­зательствам по действующим договорам;

• запрещается одностороннее прекращение договора, а также его ревизия, если это не обусловлено самим договором;

• разрыв дипломатических или консульских отношений между уча­стниками договора не влияет на правовые отношения, установленные между ними договором, за исключением случаев, когда наличие дипло­матических или консульских отношений необходимо для выполнения договора (ст. 63 Венской конвенции 1969 г.).

Кроме того, при выполнении международных договоров необхо­димо учитывать два правила.

1. Договоры не имеют обратной силы (правило неретроактивно­сти). Это правило не указывается в договоре, но иногда государства специально устанавливают, что данный договор обратной силы не имеет, Обратная сила договора (ретроактивность) иногда допускается госу­дарствами, т.е. распространяется выполнение договора на действия и факты, которые имели место до его вступления в силу. Но это слу­чается редко.

Применение последовательно заключенных договоров, отно­сящихся к одному и тому же вопросу (объекту). Государства иногда заключают такие договоры, и одновременно могут действовать преды­дущие (прежние) и последующие (новые) договоры, но для выполне­ния этих договоров должны быть предусмотрены следующие условия:

в новом договоре должно оговариваться, что применяется или не применяется прежний (предыдущий) договор;

в новом договоре должно быть указано, что он имеет преимущественную силу перед предыдущим договором

• предыдущий договор применяется в той мере, в какой его поло­жения совместимы с положениями последующего договора;

• если участники последующего договора не являлись участниками предыдущего договора, то они могут применять положения предыду­щего договора, но с учетом того, что они совместимы с положениями последующего договора (см. ст. 30 Венской конвенции 1969 г.).

При объяснении второго правила необходимо также знать общие положения, а именно:

а) преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН (ст. 103 Устава ООН);

б) специальный закон отменяет общий закон (1ех specialis derogat generalli);

в) последующий закон отменяет предыдущий (1ех posterior derogat! prior).

Пример. Договорами, относящимися к одному и тому же объекту, явля­ются Женевские конвенции по морскому праву 1958 г. — о территориаль­ном море и прилежащей зоне, о континентальном шельфе, об открытом море, о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря — и все­объемлющая Конвенция ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г. Конвенция ООН 1982 г. включила многие положения Женевских кон­венций 1958 г., и она имеет преимущественную силу перед Женевскими конвенциями. Если государства не присоединились к Конвенции ООН 1982 г., то Женевские конвенции 1958 г. продолжают действовать между участниками этих конвенций.

Выполнение международных договоров — это деятельность госу­дарств на международном и национальном уровне, направленная на создание системы правовых и организационных средств, или, иначе, механизма для реализации целей договора. На международном уровне к таким средствам относятся: гарантии; специальные международные органы; использование регулярных контактов между участниками договора; экспертные оценки и совещания; конкретизация договоров общего характера посредством заключения специальных договоров или договоров межведомственного характера; принятие сторонами договора обязательства не заключать с третьими государствами ка­ких-либо соглашений, противоречащих данному договору; судебная и арбитражная процедуры.

Если сторона нарушает договор, то применяются меры междуна­родно-правовой ответственности.

Истории международного права известны такие средства, как клятва, присяга, заклад, занятие территории, залог части территории, финансовое обеспечение, залог определенных ценностей и поручи­тельство.

В международном праве сформировалась система контроля, формы и методы которого закреплены в конвенциях и в отраслях права. Как правило, договоры устанавливают средства их выполнения и кон­троль. Например, Российская Федерация и Индонезия подписали Меморандум о взаимопонимании в области сотрудничества в борьбе с терроризмом. В Приложении к нему «О деятельности Российско-Индонезийской рабочей группы по противодействию международному терроризму» определены функции рабочей группы: а) обмениваться информацией для выявления международных структур, поддержи­вающих террористическую деятельность; б) рассматривать процедуры обмена информацией; в) предлагать пути укрепления сотрудничества в следующих областях: установление правовой основы сотрудничества в осуществлении ареста, выдачи и оказания взаимной помощи в уго­ловном преследовании террористов и их пособников'.

На внутригосударственном уровне также создаются правовые и организационные механизмы, обеспечивающие выполнение международных договоров. Реализация норм международного права в виде договоров на внутригосударственном уровне называется имплементацией (осуществлением). Государства принимают меры внутреннего порядка и обеспечивают координацию деятельности различных ор­ганов по выполнению международных договоров. Во-первых, воз­никает общая обязанность государств привести свое национальное право в соответствие с обязательствами по международному праву. Во-вторых, государствами издаются нормативно-правовые акты, регулирующие порядок вступления международных договоров в силу, их ратификацию и утверждение. В-третьих, государствами конкретно регулируется согласование и взаимодействие норм международных договоров с нормами национального законодательства и определя­ются меры, средства по обеспечению договорных обязательств. Это может быть издание нормативного правового акта, и таким способом договор переводится, трансформируется (преобразуется) в норматив­ный акт. Далее государства вносят в свое действующее законодатель­ство изменения и дополнения в целях выполнения международного договора. Если возникают противоречия, несоответствия, коллизии между национальным нормативным правовым актом и междуна­родным договором, то государства устанавливают общее правило о приоритете норм международного договора: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные зако­ном, то применяются правила международного договора.

Государства в своем законодательстве закрепляют такие способы, как отсылка к международным договорам, рецепция (заимствование и приспособление) международного договора к национальному закону, инкорпорация, т.е. включение международного договора в правовую систему государства. Как подчеркивается в литературе, такие способы предполагают совместное применение норм национального законо­дательства и международного договора.

Государство может издавать административные акты о принятии необходимых мер по выполнению международного договора. Могут быть приняты меры уголовного наказания за нарушение положений международных договоров. В Российской Федерации в 1996 г. принят Федеральный закон о внесении изменений и дополнений к Феде­ральному закону «О международных договорах Российской Федера­ции», установивший, что надзор за выполнением Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

Государство принимает на себя обязательство о предоставлении информации сторонам международного договора, международным органам о законодательных и административных мерах во исполнение договорных обязательств.

Законодательство Российской Федерации (Конституция РФ, Закон 1995г. и другие акты) устанавливает систему внутригосударственных средств и мер в целях выполнения договорных обязательств:

1. Президент и Правительство РФ принимают меры, направленные па обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации.

2. Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают вы­полнение договорных обязательств Российской Стороны по догово­рам и осуществление прав Российской Стороны, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств.

3. Общее наблюдение за выполнением международных договоров в Российской Федерации осуществляет МИД России, которое представ­ляет в правительство предложение о принятии необходимых мер, если другой стороной не выполняется или нарушен международный договор, - это заявление, протест и в конечном итоге аннулирование договора.

При выполнении того или иного договора государство в нацио­нальном законодательстве предусматривает ряд условий. Например, ст. 2 Закона о ратификации нового Договора о СНВ установила девять условий выполнения Договора.

И последнее. В связи с изучением темы «Выполнение междуна­родных договоров» необходимо знать, что такое несамоисполнимые и самоисполнимые международные договоры.

Несамоисполнимые договоры реализуются с помощью национально­го законодательства; как уже говорилось, это трансформация, отсылки и другие способы. Наряду с несамоисполнимым международным до­говором применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений этого договора.

Самоисполнимые договоры являются как бы завершенными по своему содержанию, т.е. они содержат такие конкретные правила, которые могут применяться без какой-либо конкретизации во внутригосударственных отношениях. Эти договоры автоматически действуют на тер­ритории государства, но с его согласия, т.е. государство берет на себя обязательство выполнять такие договоры. Термин «самоисполнимые международные договоры» является доктринальным, научным; в норма­тивно-правовых актах такого термина нет, он заменен термином «непо­средственно»; см., например, ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О между­народных договорах Российской Федерации»: «Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно»; см. также п. 2 ст. 7 ГК РФ, а также п. 1 ст. 81 Федерального закон РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»: «Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей сре­ды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно».

Чаще всего к самоисполнимым нормам международного права и договорам относят общепризнанные принципы и нормы междуна­родного права, договоры о правах человека. Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и др.

Во внутригосударственных отношениях применение права — это деятельность компетентных органов. За последнее время в Российской Федерации обращено особое внимание на правоприменительную дея­тельность в целях выполнения международных договоров. На единый процесс применения международного права указал Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федера­ции». В целях обеспечения правильного и единообразного применения судами международного права при осуществлении правосудия Пленум Верховного Суда РФ дал соответствующее разъяснение, основываясь на положениях Венской конвенции 1969 г.

Принятый закон Украины от 23 февраля 2006 г. № 3477-ГУ «О вы­полнении решений и применении практики Европейского суда по пра­вам человека» регулирует отношения, которые возникают в связи с обязанностью государства выполнить решение Европейского суда по правам человека по делам против Украины.

Толкование международных договоров. Как правило, толкование происходит в процессе выполнения международных договоров. Толко­вание — это деятельность по уяснению и разъяснению норм договора. Результатом толкования является акт, издаваемый компетентными органами. Толкование международного договора обеспечивает его кон­кретное понимание и правильную реализацию, особенно это относится к многосторонним международным договорам. Здесь применяются принципы герменевтики, т.е., применительно к международным договорам, их правильное понимание, толкование и применение.

Основная цель толкования состоит в том, чтобы преодолеть труд­ности в процессе выполнения договора: неопределенность положе­ний, терминов договора, неправильная практика его применения, одностороннее толкование договора. При толковании должна быть заявлена общность намерений сторон, т.е., иначе, толкование — это согласованный подход в целях преодоления трудностей, споров, не­ясности в содержании, возникших в процессе применения договора. Допустимо и одностороннее толкование международного договора (органами государства), но оно не должно нарушать объект и цели договора и должно учитывать, что договор — это соглашение государств. Отсюда задачей толкования является выяснение содержания согласованных воль сторон в договоре. А.Н. Талалаев отмечает, что «реаль­ность воли и согласования государственных воль в международном договоре проявляется именно в его тексте, языке»'.

Выше говорилось, что договор легче реализуется, если на стадии его заключения была тщательно установлена аутентичность текста договора, составленного на двух или нескольких языках. В догово­ре также предполагается, что термины договора имеют одинаковое значение в каждом аутентичном тексте. Тем не менее в процессе реа­лизации договора возникают споры. Многие международные дого­воры закрепляют специальную статью, а именно: любой спор между двумя или несколькими государствами-участниками относительно толкования или применения настоящего договора, который не разре­шен путем переговоров или процедур, специально предусмотренных в настоящем договоре, передается по требованию любой из сторон в этом споре на разрешение Международного суда ООН, если стороны не договорились об ином способе урегулирования. Международный суд дает также консультативное заключение о толковании какого-либо международного договора. Толкование Международным судом норм международного права по своим результатам приближается к право­творчеству.

Республики Беларусь, Казахстан и Россия подписали в 2008 г. Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании. Статья 9 Соглашения закрепляет: «Споры, связанные с применением или тол­кованием положений настоящего Соглашения, разрешаются путем консультаций и переговоров между Сторонами, а в случае недостижения согласия передаются на рассмотрение в Суд Евразийского эконо­мического сообщества».

Нередко толкование международных договоров становится пред­метом острых дипломатических дискуссий. Кроме того, проблемы толкования занимают важное место и во внутригосударственной сфере, где выполняются международные договоры.

Как видно, право толкования международного договора принадле­жит сторонам договора, международным судебным (и арбитражным) органам, специальным международным органам. Труднее решается вопрос о праве толкования международного договора внутригосудар­ственными органами.

В российском законодательстве нет четких норм о праве органов го­сударства толковать международные договоры. По логике, если договор заключается от имени какого-либо органа, то последний имеет право его толковать. Международные договоры толкуют высшие судебные инстанции. Такое право предоставлено и судам общей юрисдикции. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» дано разъяснение по вопросам толкования и о праве судов общей юрисдикции толковать международные догово­ры: «В случае возникновения затруднений при толковании общепри­знанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерацией рекомендовать судам использовать акты и решения международных организаций, в том числе органов ООН и ее специализированных учреждений, а также обращаться в Пра­вовой департамент Министерства иностранных дел Российской Феде­рации, в Министерство юстиции Российской Федерации (например, для уяснения вопросов, связанных с продолжительностью действия международного договора, составом государств, участвующих в до­говоре, международной практикой его применения)».

Венские конвенции 1969 и 1986 гг. впервые закрепили общие правила толкования договора. Обе конвенции содержат разд. 3 «Толкования договоров» (ст. 31—33). Статьи установили следующие общие правила:

1) договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обыч­ным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте;

2) договор должен толковаться в свете его объекта и целей. Оба правила называют «золотыми»; Контекст договора охватывает кроме текста преамбулу и приложения

Наряду с контекстом учитываются: а) любое соглашение между участ­никами относительно толкования договора или применения его положе­ний; б) последующая практика применения договора, которая устанав­ливает соглашение участников относительно его толкования (ст. 31.3).

В Венских конвенциях 1969 и 1986 гг. говорится о дополнительных средствах толкования. К ним относятся: подготовительные материалы (Например, на стадиях заключения договора) и обстоятельства заключения договора. Ведь государства не все включают в текст междуна­родного договора, как правило, остается материал (выступления, заяв­ления, протоколы и др.), который в дальнейшем может быть основой для правотворчества или годится для толкования договора.

Дополнительные средства образно называют «железными опилка­ми», которые постоянно притягиваются к «магниту», т.е. к основному тексту договора.

Общие правила и дополнительные средства толкования составляют концентрический круг. Толкователь текста постепенно отдаляется концентрическими кругами от центра к периферии; происходит своего рода «последовательное окружение» текста договора.

Приемы (способы) толкования. В международно-правовой литерату­ре приемы толкования основываются на общей теории права. К приемам толкования относятся историческое, филологическое (грамматическое), систематическое, логическое, формально- (специально-) юридическое, телеологическое (целевое). Применяя по аналогии эти приемы, необходимо учитывать особенности заключения и содержания международного договора.

Приемы толкования помогают уяснить точное значение текста меж­дународного договора. Здесь учитывается все, в том числе терминология и разноязычие договора. Статья 33, п. 1 Венской конвенции 1969 г. преду­сматривает, что при установлении аутентичности текста договора на двух или более языках возможны расхождения между этими текстами и пре­имущественную силу будет иметь какой-либо один определенный текст.

Стороны договора сами определяют, на каком языке осуществляет­ся толкование. Например, в договоре между Российской Федерацией и Венгрией записано: «В случае расхождений в толковании будет ис­пользоваться текст на английском языке».