§ 7. Контрмеры и санкции как инструменты имплементации международно-правовой ответственности государств

Современное международное право поставило вне закона приме нение силы в межгосударственных отношениях, и характерной ею чертой является все более основательная регламентация мер при нуждения.

Принуждение в международном праве имеет свои особенности, предопределяемые прежде всего характером межгосударственны» отношений и методами их правового регулирования. В отсутствие централизованного аппарата принуждения оно осуществляется денен трализованно (индивидуально) — государствами, используя мехпни ш контрмер, и централизованно (коллективно) — при помощи ИНОМ туционального механизма международных организаций посредством международно-правовых санкций.

В доктрине международного права отсутствует однозначная оценка соотношения международно-правовых санкций, контрмер и между­народно-правовой ответственности и отмечается разнообразие теорий и взглядов по данной проблематике'. Проявляется это в том, что, с од­ной стороны, международно-правовые санкции и контрмеры считают формой ответственности государства, ас другой - формы его ответ­ственности наряду с принудительными мерами рассматривают как международно-правовые санкции.

При решении вопроса о соотношении международно-правовых санкций и международно-правовой ответственности необходимо при­нимать во внимание следующие объективные положения.

Реализация международно-правовой ответственности всегда выли­вается в формы, присущие обязанностям субъектов-правонарушителей, применение международно-правовых санкций — в формы, присущие правомочиям субъектов международного права. Формы ответствен­ности субъекта-правонарушителя предполагают негативные для него I юследствия, которые сопряжены с его собственным поведением и об­условлены его противоправными деяниями, а формы международ­но-правовых санкций — негативные для субъекта-правонарушителя последствия, которые предопределены интенсивностью применяемых субъектами международного права законных принудительных мер.

В силу специфики современного международного права его нор­мы, например нормы Устава ООН, уставов других международных организаций, содержат не конкретные указания на объем и формы ответственности, а предусматривают именно право на принуждение, регламентируя условия и порядок применения международно-пра­вовых санкций.

Подобного понимания по вопросу соотношения международно- нраковых санкций и международной ответственности последовательно придерживался И.И. Лукашук, который считал, что «принуждение, будь то контрмеры или санкции, представляет самостоятельный ин­ститут, который связан с ответственностью, но обладает иными харак-

сристиками. На него распространяется действие норм относительно

р и п удительных мер. Контрмеры и санкции являются средством реа- пизации правоотношений ответственности»²⁷⁹.

11еобходимость проведения различия между формами ответствен­ности и международно-правовыми санкциями обусловлена не только теоретическими, но и важными практическими соображениями. Чет­кая грань межцу формами ответственности и формами международно- правовых санкций исключает возможность неоправданной подмены форм ответственности формами санкций.

Отнесение санкций к формам ответственности может быть исполь­зовано объектом-правонарушителем для обоснования отказа выпол нить обязанности, вытекающие из его ответственности, ссылкой на то, что оно уже понесло ответственность, поскольку против него были применены санкционные принудительные меры. Признание за между­народно-правовыми санкциями качества собственно принудительных мер, а не форм ответственности однозначно предполагает, что помимо вызываемых этими мерами лишений государство-правонарушитель должно нести ответственность в объеме, видах и формах, соразмерных характеру правонарушения и его вредных последствий.

Вопрос применения контрмер и санкций активно обсуждался в Ко­миссии международного права ООН, в особенности при разработ ке ранее упоминаемого Проекта статей об ответственности государств Проект не определяет понятие международно-правовых санкций и и\ видов, но зато одним из главных его достижений является разграни чение между формами ответственности и контрмерами.

Основанием применения контрмер является отказ правонарушители прекратить неправомерные действия, выполнить законные требони ния потерпевшего государства. Итак, еще раз акцентируем внимание на том, что контрмеры — это ответные меры, они являются «одно сторонними» и «горизонтальными» (государство по отношению к ю сударству) и выступают как виды реагирования на противоправные деяния¹. Такие действия наступают, когда государство-правонаруши тель не принесло извинений, не наказало виновных, не приняло мер к предотвращению повторения нарушения, не восстановило положе ние, которое существовало до совершения противоправного деянии Контрмеры, и в этом их принципиальное отличие от международно правовых санкций, представляют собой элемент децентрализован! и и«» механизма принуждения государства-правонарушителя и рассматрп ваются как инструмент имплементации ответственности, не носяшиИ карательного характера.

Как видно из материалов КМП ООН, сложным был вопрос о при вовом режиме контрмер. Отмечалось, что внутреннее право государ» I и не содержит никаких указаний о контрмерах, хотя в вопросе о мше риальных последствиях противоправного деяния можно использо­вать аналоги, содержащиеся во внутреннем праве. Далее, нет никаких официальных установлений о средствах правовой защиты, которыми можно было бы воспользоваться против государства, совершившего международное противоправное деяние. И следовательно, потерпевшее государство вынуждено полагаться на свою собственную односторон­нюю реакцию'. Кроме того, в отношении контрмер нет мирового и ин­ституционного контроля. В национальном законодательстве государств по-разному решается вопрос о применении контрмер. Например, в соответствии со ст. 33 Федерального закона «О международных дого­ворах Российской Федерации» в случаях нарушения международного договора Российской Федерации другими его участниками она может принять необходимые меры в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора. Закон не называет виды таких мер. В Федеральном законе от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» ст. 40 «Ответные меры» регламентирует следующие положения: 1. Правитель­ство Российской Федерации может вводить меры ограничения внеш­ней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью (ответные меры) в случае, если иностранное государство: 1) не вы­полняет принятые им по международным договорам обязательства в отношении Российской Федерации; 2) предпринимает меры, которые нарушают экономические интересы Российской Федерации, субъектов 1'оссийской Федерации, муниципальных образований или российских пин либо политические интересы Российской Федерации, в том числе меры, которые необоснованно закрывают российским лицам доступ на рынок иностранного государства или иным образом необоснованно дискриминируют российских лиц; 3) не предоставляют российским лицам адекватную и эффективную защиту их законных интересов и этом государстве, например защиту от антиконкурентной деятельно­сти других лиц; 4) не предпринимают разумных действий для борьбы I противоправной деятельностью физических лиц или юридических лиц этого государства на территории Российской Федерации.

И этой связи необходимо упомянуть и Федеральный закон от 30 де- кйбря 2006 г. М 281-ФЗ «О специальных экономических мерах». В ч. 2 п . I Закона раскрываются обстоятельства, возникновение которых лис г 1'оссийской Федерации право прибегнуть к специальным эконо­мическим мерам. Так, специальные экономические меры применяются

'См.: Ежегодник Комиссии международного права (далее — ЕКМП). 1992. Т. 2. Ч. 2 / ПОИ, Ныо- Йорк; Женева, 1994. С.21.

в случае возникновения совокупности обстоятельств, требующих без­отлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органон и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопас­ности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопас­ности ООН. Как было отмечено выше, коллективные принудитель • ные меры (санкции) и индивидуальные ответные принудительные меры имеют различную природу. В этом плане распространению действия Закона на случаи применения коллективных принуди­тельных мер путем включения в ч. 2 ст. 1 формулировки «а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций» (на основании резолюций Совета Безопас­ности ООН применяются, в частности, экономические санкции, направленные на восстановление и поддержание международного мира и безопасности в соответствии с гл. VII Устава ООН) нелын дать однозначную оценку.

Специальные экономические меры могут выражаться следую­щим образом: приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества; запрещение финан совых операций или установление ограничений на их осуществление; запрещение внешнеэкономических операций или установление огра ничений на их осуществление; прекращение или приостановление действия международных договоров Российской Федерации в облает внешнеэкономических связей; изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин; запрещение или ограничение захода в пор I ы Российской Федерации судов и использования воздушного прост рп и ства Российской Федерации или отдельных его районов; установление ограничений на осуществление туристской деятельности; запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства.

Статья 5 Закона устанавливает порядок определения сроков при менения специальных экономических мер и их отмены. Как слсдуо I из ч. 1 ст. 3, специальные экономические меры носят временный им рактер. Срок их применения в соответствии с ч. 1 ст. 5 устанавливает! Президентом РФ. Решением президента они могут быть как прекри щены досрочно, так и продлены.

В целом необходимо отметить, что содержание закона не позволив! разграничить содержащиеся в нем нормы с нормами иных федерпль ных законов, регламентирующих сходные отношения, на основании которых могут применяться меры защитного характера (например, ст. 40 упомянутого Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»).

Иногда контрмеры сравнивают по аналогии со способами защиты гражданских прав. Например, ст. 12 Гражданского кодекса РФ в числе способов защиты предусматривает способы, защищаемые стороной правоотношения без обращения в суд («самозащита права»),

В КМП вопрос о правовом режиме контрмер стал предметом ост­рой дискуссии, а именно: могут ли быть реторсии и репрессалии со­ставной частью права ответственности государств, и вообще могут ли быть контрмеры пригодными для кодификации? Отрицательный ответ противников: контрмеры часто являются прерогативой более сильных государств. И потерпевшие государства, принимающие контрмеры, зачастую сами оказываются государствами-нарушителями, а государ­ства-правонарушители оказываются жертвами несправедливости. По­этому малые государства рассматривают концепцию репрессалий или контрмеры как синоним вооруженной или невооруженной агрессии. 11оэтому не надо устанавливать строгий режим контрмер, поскольку п о отвечало бы интересам более сильных государств.

С другой стороны, нельзя представить себе, чтобы слабое государ­ство могло эффективно и добросовестно принять контрмеры против сильного государства для обеспечения выполнения обязательств после совершения этим сильным государством международно-противоправ- I юго деяния'. Как видим, вмешательство во внутренние дела, позиция силы и право силы как в прошлом, так и в настоящее время влияют на установление правового режима контрмер.

И еще один довод: контрмеры (в особенности репрессалии) несо­вместимы со ст. 2 Устава ООН о разрешении споров мирными сред­ствами и о неприменении угрозы силой или ее применении, а также со ст. 33 о мирном разрешении споров и ст. 103 о преимущественной силе обязательств по Уставу.

() гсюда вывод: контрмерам нет места в праве, касающемся ответ- 1 I ценности государства, контрмеры являются децентрализованными мерами и антиподом суверенного равенства, равенства перед законом и мирного урегулирования споров². Поэтому не случайно, что Проект ( гитей об ответственности государств не называет виды контрмер. Нее согласны с тем, что в международном праве есть принуждение,

' ЕК.МП. 1992. Т. 2.4. 2. ©, 21. ('м. там же. С. 22.

что оно должно допускаться до определенного уровня, не выходить за определенные границы. Потерпевшее государство, исходя из норм обычного и договорного права, определяет пределы и характер допу­стимых контрмер, чтобы в конечном счете это не давало преимущества какому-либо государству²⁸⁰.

Функции и цели контрмер направлены на прекращение противо­правного деяния, на восстановление нарушенных прав и возмещение материального и нематериального вреда. Контрмеры прекращаются, как только достигнута преследуемая цель. Они могут быть примене­ны в случае, когда нарушаются не права, а только интересы. В КМП приводился такой пример: не может быть контрмерой прекращение оказания помощи развитию. За контрмерами не должна признаваться карательная функция независимо от мотивов, побудивших потерпев шее государство к их применению. Необходимо прежде всего приме­нить согласованные виды регулирования, чтобы отойти от карательных репрессалий²⁸¹.

Условиями применения контрмер являются: а) международно-про­тивоправное деяние; б) исчерпание всех процедур мирного урегули рования; в) предварительное представление со стороны потерпевше­го государства требования о прекращении противоправного деяния; г) надлежащее и своевременное сообщение потерпевшим государствам о своих намерениях.

Контрмеры прекращаются, как только несущее ответственное 11. государство выполняет свои обязательства. Государству-правонаруши телю, которое является объектом контрмер, предоставлена возможност ь использовать процедуры мирного урегулирования. Оно может также требовать приостановления контрмер, если добросовестно сотрудни чает в обязательной процедуре урегулирования спора. И.И. Лукашук обратил внимание на другую сторону вопроса: «Однако переговоры и иные средства мирного урегулирования требуют значительного в ре мени. Несущее ответственность государство может умышленно их затягивать. Между тем в ряде случаев применение контрмер может Г)ы i ь эффективным лишь в случае их немедленного применения, например при замораживании банковских вкладов»²⁸². Пункт 2 ст. 50 Проекта ус I и новил, что принимающее контрмеры государство не освобождается от выполнения своих обязательств по любой применяемой процедуре урегулирования спора, действующей между ними несущим ответствен­ность государством.

В КМП ООН отмечалось, для того чтобы применить контрмеры, I ютерпевшее государство должно располагать также таким психологи­ческим элементом, как убежденность, добросовестность, или должны быть такие объективные показатели, как отказ государства-правонару­шителя от переговоров или отказ прибегнуть к процедуре переговоров'.

Таким образом, потерпевшее государство может «взять право в свои руки», по выражению КМП, и получить от государства-правонару­шителя полное возмещение в соответствующих формах. Кроме того, потерпевшее государство может использовать не только односторонние меры, но и все другие правовые средства вплоть до обращения к ме­ждународным органам и их вмешательства.

Право потерпевшего государства не должно быть правом злоупо­требления. При применении контрмер значение имеет соразмерность, )го вытекает из режима ответственности государства, который «должен определяться с соблюдением качественной и количественной пропор­циональности»²⁸³. Соразмерность признается как важнейший элемент при реализации контрмер и как критерий урегулирования. Контрмеры, применяемые потерпевшим государством, не должны быть несораз­мерны со степенью тяжести международно-противоправного деяния н его последствиями для потерпевшего государства.

Поведение потерпевшего государства должно быть соразмерным двум законным целям контрмер: прекращению противоправного дея­ния и возмещению. Таким образом, соразмерность — это обязатель­ство в равной или пропорциональной мере. Исходя из этого, КМП определила, почему нужна соразмерность: а) чтобы не было злоупо­требления (в силу фактического неравенства государств); б) чтобы не допускать применения неравных средств; в) чтобы не было права шлиона со стороны потерпевшего государства и было бы существенно !десь посредничество третьей стороны '.

В этой связи КМП отметила взаимосвязь между регулированием контрмер и регулированием споров. Хотя нормы об урегулировании споров не связаны непосредственно с темой об ответственности го­сударств, но вместе с тем любое урегулирование контрмер не должно быть в отрыве от процедур регулирования споров. Процедура регули­рования входит в режим применения контрмер. В этой связи в КМ П рассматривался вопрос о полномочиях Совета Безопасности ООН по контролю применения контрмер и о том, может ли он указывать, что контрмеры являются несоразмерными. Исходя из функций Совета Безопасности, было определено, что он может просить потерпевшее государство отложить принятие контрмер, когда, по мнению Совета Безопасности, они будут вызывать обострение ситуации и приведут к возникновению угрозы международному миру и безопасности и ко­гда имеются реальные перспективы мирного урегулирования. Если государство-правонарушитель отказывается прекратить свое проти­воправное поведение или не соглашается с мирным урегулированием, то Совет Безопасности может просить о разумной отсрочке и помимо этого не имеет никакого права требовать, чтобы государство не при­нимало законные контрмеры'.

И последнее. Какие контрмеры являются запрещенными, или, иначе, обязательства, не затрагиваемые контрмерами? Контрмеры не влекут за собой никаких отступлений от:

а) обязательства воздерживаться от угрозы силой или ее примене­ния, закрепленного в Уставе ООН;

б) обязательства по защите основных прав человека;

в) обязательств гуманитарного характера, запрещающих любую форму репрессий в отношении защищаемых ими лиц;

г) других обязательств в соответствии с императивными нормами общего международного права;

д) обязательств уважать неприкосновенность дипломатических и консульских агентов, помещений, архивов и документов.

В связи с этим запрещаются контрмеры, применение которых могу I нарушить названные обязательства по международному праву.

Как было отмечено выше, международно-правовые санкции прел ставляют собой меры принуждения, применяемые к государству-и рано нарушителю в случае его отказа выполнить обязанности, вытекающие из правоотношения ответственности, или ненадлежащего их выполни ния в централизованном порядке ООН в рамках системы коллективной безопасности государств.

Международно-правовые санкции всегда проявление правомочии субъектов международного права и выражаются в формах, свойствен ныхэтим правомочиям и обусловленных характером принудительны* мер, а именно в форме политических (разрыв дипломатических ото шений, приостановка членства или исключение из ООН или других международных организаций), экономических (полный или частичный перерыв экономических отношений) и военных санкций. Применение международно-правовых санкций всегда происходит независимо и во­преки воле субъекта-правонарушителя и представляет собой внешнюю реакцию, вызванную волевым актом субъектов международного права и призванную заставить субъекта-правонарушителя выполнить обя­занности, порождаемые его ответственностью. Это — осуществление права субъектов международного права, имеющее целью обеспечить принудительную реализацию охранительных международно-право­вых отношений посредством санкционных международно-правовых отношений.

В числе мер, вводимых Советом Безопасности в вышеупомяну­тых целях, ст. 41 гл. VII Устава ООН предусматривает «полный или частичный перерыв экономических отношений». Следует отметить, что данный вид мер сам Совет Безопасности ООН квалифицирует как экономические санкции. Так, в резолюции 665 (1900), принятой Советом Безопасности по Ираку и Кувейту, отмечается, что резолю­цией 661(1900) Совет Безопасности решил «применить экономиче­ские санкции согласно главе VII Устава Организации Объединенных 11аций»'.

Анализ современных международных отношений позволяет с уве­ренностью говорить о значительном применении санкций. Так, если за период с начала своего существования до 1989 г., Совет Безопасно­сти ООН применял санкции дважды: в отношении Южной Родезии (1966 г.) и ЮАР (1977 г.)²⁸⁴, то начиная с 1990 г. режим санкций был введен в отношении Ирака, Ливии, Сомали, сил УНИТА в Анголе, Руанды, Сьерра-Леоне, бывшей Югославии, включая Косово, Гаити, Афганистана (Аль-Каида/Тапибан), Эритреи и Эфиопии, Либерии, Конго, Кот-д'Ивуара, Судана, Корейской Народно-Демократической Республики, Ирана. 26 февраля 2011 г. Совет Безопасности ООН при­нял резолюцию 1970 по поводу ситуации в Ливийской Арабской Джа­махирии, в которой на основании гл. VII и ст. 41 Устава ООН потребо- впл незамедлительно положить конец насилию и призвал предпринять шаги для удовлетворения законных требований населения. 17 марта 2011 г. Совет Безопасности принял резолюцию 1973 и постановил вмести запрет на все полеты в воздушном пространстве Ливийской

Арабской Джамахирии, чтобы помочь защитить гражданское населе­ние. Диапазон заявленных целей введения санкций при этом непре­рывно расширяется, охватывая отражение агрессии, восстановление демократических правительств, защиту прав человека, прекращение войн, борьбу с терроризмом и поддержку мирных соглашений.

Роль экономических санкций, рассматриваемых в Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» в контексте вопросов коллективной безопасности и задач предотвращения, определена следующим обра­зом: «Санкции являются жизненно важным, хотя и не совершенным инструментом. Они представляют собой необходимую середину между войной и словами, когда страны, отдельные лица и повстанческие группы нарушают международные нормы и когда отсутствие реакции ослабляло бы эти нормы, ободряло бы других нарушителей или истол­ковывалось бы как согласие»²⁸⁵.

Анализ практики применения Советом Безопасности ООН указан­ных мер позволяет заключить, что реализация формулы «полного или частичного перерыва экономических отношений» предусматривает широкий диапазон форм осуществления, включающих в себя эмбарго, бойкот, экономическую блокаду, замораживание финансовых ресур­сов, включая средства, получаемые или извлекаемые благодаря иму­ществу, находящемуся во владении или под прямым или косвенным контролем объекта санкций, запрет капиталовложений в экономику объекта санкций, а также предоставление ему финансовой, матери альной, технической и другой помощи.

Существенным свойством, определяющим содержание эконом и ческих санкций и отличающим их от иных, предусмотренных Уста вом ООН принудительных мер, является достижение целей введении посредством оказания воздействия на экономику объекта санкций' В зависимости от вышеперечисленных форм осуществления эконом и ческих санкций подобное воздействие может носить как всеобъемл ю щий характер, например в случае введения экономической блокады, тик и «направленный», сдерживая потенциальные возможности объектов санкций по развитию определенных отраслей производства, эконо­мической инфраструктуры, ограничивая товарооборот конкретны­ми группами товаров, инвестиционный режим. Под эмбарго обычно понимается прекращение или ограничение экспорта в государство, совершившее правонарушение. В зависимости от диапазона установ­ленных запретов различают полное и частичное эмбарго.

Полное эмбарго предусматривает прекращение всех экспортных поставок в государство, в отношении которого введен режим меж­дународных экономических санкций²⁸⁶. Так, резолюцией Совета Без­опасности 661 (1990) полное торговое эмбарго, предусматривающее запретна экспорт товаров в Ирак, за исключением поставок, предна­значенных исключительно для медицинских целей, продуктов питания и других предметов, необходимых для удовлетворения гуманитарных потребностей, которые должны были определяться Комитетом Совета Ьезопасности по санкциям, учрежденным указанной резолюцией, было введено Советом Безопасности ООН в отношении Ирака²⁸⁷.

Частичное эмбарго предусматривает ограничения в экспортных поставках отдельных видов сырья или продукции, которые, как пра- вило, являются наиболее необходимыми для экономики государства, м отношении которого введен санкционный режим, или же способст- иовали или способствуют в настоящем совершению им дальнейших правонарушений. В настоящее время указанная форма осуществления жономических санкций получила наиболее широкое применение н практике Совета Безопасности ООН вследствие ее целенаправлен­ного, «избирательного» характера.

Совет Безопасности использует в своей практике эмбарго на постав- ки оружия, нефти и нефтепродуктов, оборудования для переработки п транспортировки нефти²⁸⁸. Впервые введение Советом Безопасности ООН эмбарго на поставки предметов роскоши имело место в отноше­нии Корейской Народно-Демократической Республики.

Важнейшую роль в предотвращении и прекращении вооруженных конфликтов выполняют вводимые Советом Безопасности ООН ре­жимы эмбарго на поставки вооружений. Показательным является тот факт, что за период функционирования Совета Безопасности ООН из введенных им 18 режимов международных экономических санкций 15 из них включали эмбарго на поставки оружия.

Экономический бойкот в отличие от эмбарго предусматривает запрет на осуществление торговых импортных операций с государ­ством-правонарушителем и его субъектами. Иными словами, госу­дарства прекращают или ограничивают импорт сырья, изделий или иного имущества, происходящего из государства-правонарушителя. Различают частичный и полный бойкот, критерием отличия которых выступает всеобъемлющий характер последнего²⁸⁹.

Действие частичного бойкота предусматривает запрет на импорт отдельных видов или групп товаров, продукции, услуг.: Например, в резолюции 1306 (2000) Совет Безопасности ООН постановил, что «нее государства должны принять необходимые меры в целях запрещении прямого и непрямого импорта всех необработанных алмазов из Сьер ра-Леоне на их территорию и просил правительство Сьерра-Леоне в срочном порядке обеспечить введение в действие в Сьерра-Леоне эффективного режима использования сертификата происхождении в торговле алмазами». Запрет на «ввоз на территорию всех государе! и в течение 10 месяцев круглого леса и лесоматериалов, поступающих из Либерии» введен резолюцией Совета 1478 (2003)²⁹⁰.

Экономическая блокада представляет собой комплекс всеобъемлю­щих мероприятий, направленных на изоляцию государства-правонару • шителя со стороны третьих стран в различных сферах экономических взаимоотношений: торговых, финансовых, кредитных, складываю* щихся по поводу движения денежных средств, по передаче технологии и т.п. Режим экономической блокады в качестве составляющих ком понентов может включать как меры эмбарго, так и бойкота.

Широкое применение в практике Совета Безопасности ООН но лучила такая форма осуществления экономических санкций, как «ш мораживание средств, или других финансовых активов, или дру! им экономических ресурсов»²⁹¹.

Осуществление «замораживания средств» представляет собой недо­пущение любого передвижения, передачи, изменения и использования средств или распоряжения ими каким бы то ни было образом, которые приведут к любому изменению их объема, суммы, местонахождения, владения, принадлежности, характера, предназначения или к ино­му изменению, которое позволит использовать средства, включая управление ценными бумагами, но исключая накопление процентов по обоснованным коммерческим ставкам.

«Замораживание экономических ресурсов» предусматривает недо- I |ущение их использования, в том числе для получения средств, товаров или услуг, любым образом, включая, в частности, использование путем продажи или закладывания²⁹².

Следует отметить, что формы осуществления экономических санк­ций модифицируются одновременно с развитием самой концепции санкционного принуждения, отражающей изменения характера меж­дународных угроз, фактор глобального углубления экономической взаимозависимости государств, а также учитывающей прак тические результаты осуществления Советом Безопасности режимов экономи­ческих санкций. Анализ практики применения Советом Безопасности экономических санкций позволяет говорить о тенденции смещения в выборе тех или иных форм осуществления санкций в пользу форм, носящих целенаправленный и избирательный характер, таких как частичное эмбарго, замораживание средств и иных экономических ресурсов объекта санкций.

В зависимости от типа международной организации, принявшей решение о применении экономических санкций, и характера самого решения санкции могут быть полными (универсальными) и (или) частичными (ограниченными) по предметной и (или) простран­ственной сфере. Экономические санкции, применяемые Советом Безопасности в соответствии с гл. VII Устава ООН, являются уни­версальными по пространственной сфере. Что касается предметной сферы, то ее пределы очерчиваются соответствующими резолюция­ми Совета.

В случае если международные экономические санкции являются универсальными как по пространственной, так и по предметной сфере, они будут иметь абсолютный характер и означать полную экономиче­скую изоляцию государства-правонарушителя. Общепризнано, что такого рода меры может принять только ООН и, в частности, ее Совет Безопасности.

Следует заметить, что подобные санкции, мотивируемые инте­ресами обеспечения международного мира и безопасности, несо­мненно имеют политический характер, однако их выражение или метод принуждения — экономический. Так, Г.М. Вельяминов пишет: «Экономические по содержанию санкции, введенные Советом Без­опасности ООН в 1990 г. против Ирака, в 1992 г. — против Ливии, по существу нельзя, разумеется, относить к санкциям именно эконо­мическим (т.е. в рамках международного экономического права или, более узко, — системы ВТО)»²⁹³.

Международные экономические санкции рассматриваются в меж­дународной доктрине и практике как обстоятельства, исключаю­щие ответственность субъектов международного права, которые их применяют, несмотря на то, что их осуществление может вылиться в несоблюдение международных обязательств по отношению к госу­дарству-правонарушителю и причинить ему ущерб. Правомерность санкционных действий субъектов, применяющих санкции, обуслов­лена тем, что ст. 103 Устава ООН установила преимущественную силу обязательств по Уставу перед обязательствами по любому договору, Решения Совета Безопасности о введении экономических санкций принимаются на основе ст. 41 и 42 Устава, согласно которым Совет может «потребовать от Членов Организации применения этих мер», В свою очередь в соответствии со ст. 25 Устава члены соглашаются подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их. Таким образом, решение Совета Безопасности, принятое в соответствии с гл. VII Устава, рассматривается как обстоятельство, исключающее противоправность невыполнения договора. Эта точка зрения нашли отражение и в материалах Комиссии международного права, относи щихся к контрмерам и санкциям²⁹⁴.

Вопросы введения международных экономических санкций за­нимают важнейшее место в процессе осуществления санкционного режима. Принципиальным является следующий момент. Поддержание мира и безопасности в значительной мере зависит от наличия общего понимания того, когда применение экономических санкций является легитимным. Напротив, его отсутствие всегда чревато ослаблением международного правопорядка.

В этой связи при принятии решения о введении международных экономических санкций необходимо исходить прежде всего из того, чтобы экономические санкции содействовали поддержанию между­народного мира и безопасности и были легитимными с точки зрения положений Устава ООН и иных норм международного права.

В силу того что субъекты, принимающие решения о введении экономических санкций, обязаны действовать строго в соответствии и в рамках тех полномочий на применение принуждения, которыми они обладают согласно нормам международного права и принятых уставных документов, проблема легитимности их применения не­посредственным образом связана с вопросами санкционной ком­петенции.

Основополагающие критерии разграничения санкционной ком­петенции субъектов международного права содержатся в Уставе ООН. В соответствии со ст. 24 Устава ООН главная ответственность за под­держание всеобщего мира и безопасности возложена на Совет Без­опасности ООН, который действует от имени всех государств — чле­нов ООН и решения которого обязательны для выполнения каждым из них. Согласно ст. 39 Устава «Совет Безопасности определяет су- шествование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекомендации или решает, какие меры следует принять в соответствии со ст. 41 и 42 для поддержания или восста­новления международного мира и безопасности».

В связи с этим необходимо подчеркну ть следующее. Санкционная компетенция иных международных организаций должна строго со­ответствовать Уставу ООН, и при ее реализации они не имеют права превышать вытекающие из Устава санкционные полномочия.

При принятии Советом Безопасности ООН решения о введении жономических санкций представляется необходимым учитывать сле­дующие базовые критерии легитимности:

I. Серьезность угрозы. Введение экономических санкций допуска- стся лишь в ситуации, существование которой Совет Безопасности <>пределяет как угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии. В этой

связи «самое существенное значение имеет правильная оценка Советом степени такой угрозы»²⁹⁵.

Важнейшими здесь являются следующие вопросы. Существуют ли достоверные доказательства реальности данной угрозы (с учетом воз­можности и конкретного намерения предполагаемого объекта санкций) и является ли введение экономических санкций единственным «отве­том» в сложившихся обстоятельствах. Что касается внутренних угроз, то сопряжено ли это с геноцидом и другими массовыми убийствами, этнической чйСткой или серьезными нарушениями международного гуманитарного права.

2. Правильная цель. Анализ резолюций Совета Безопасности по­зволяет заключить, что целями введения экономических санкций являются в первую очередь пресечение международных правонару­шений, восстановление международного правопорядка, а также со » дание условий реализации объектом-правонарушителем обязательств вытекающих из норм ответственности.

Реализация данного критерия предполагает недопустимость вис дения экономических санкций с целью свержения или изменении в государстве-объекте санкций законных властей.

Как верно отмечает Н.Е. Тюрина, «современный международный правопорядок — это мирное сосуществование государств с различными социально-экономическими системами»²⁹⁶. Исходя из этого, является недопустимым применение экономических санкций для урегулиро вания не связанных с международными правонарушениями разно! ли сий политического или идеологического характера. Любые попытки решения таких разногласий посредством экономических санкций являются противоправными и не могут быть квалифицированы кик международно-правовые санкции.

От подобной практики следует отличать случаи введения Советом Безопасности целенаправленных экономических санкций в отношс нии конкретных лиц и политических элит, несущих прямую ответ ственность за нарушения норм международного права, послужим шие основанием для их введения.

Важным является и следующий момент. Международные эконом и ческие санкции, будучи реакцией на международное правонарушение, имеют целью защиту охраняемых международным правом интересом потерпевших субъектов, вследствие чего применение экономических санкций для защиты национальных интересов будет правомерным в том случае, если их нарушение одновременно является нарушением предписаний норм международного права. Ссылка на националь­ные или иные интересы, охрана которых прямо и непосредственно не предусмотрена нормами международного права, не может служить основанием для применения санкционного принуждения. При от­сутствии таких оснований защита не охраняемых международным правом национальных интересов должна обеспечиваться посредством применения механизма контрмер.

Крайнее средство. Введение экономических санкций является крайней мерой и допускается лишь после того, как были исчерпаны все мирные средства урегулирования спора или конфликта и поддержания или восстановления международного мира и безопасности.

В международно-правовой доктрине и практике общепризнано, что применению экономических санкций должны предшествовать попытки ликвидировать спор, вызванный международным право­нарушением, с помощью мирных согласительных средств урегули­рования.

Обязанность мирного урегулирования вытекает из п. 1 ст. 1, п. 3 ст. 2, ст. 33 Устава ООН. Статья 2 Устава обязывает все государства — члены Организации разрешать споры «мирными средствами таким об­разом, чтобы не подвергнуть угрозе международный мир, безопасность п справедливость». К таким мирным средствам Устав ООН относит переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, сулебное разбирательство, обращение к региональным органам или соглашениям, а также иные мирные средства по выбору сторон, уча­ствующих в споре, продолжение которого могло бы угрожать поддер­жанию международного мира и безопасности.

Соразмерность средств. Важнейшим условием легитимности ииедения экономических санкций является соблюдение принципа пропорциональности санкционных действий вызвавшему их между­народному правонарушению. Принцип означает, что экономические санкции по своему характеру и интенсивности должны быть сопоста- Ш1мы с характером и последствиями международного правонаруше­ния и не превышать пределы, разумно необходимые для достижения санкционных целей.

11о мнению В.А. Василенко, «отказ от принципа пропорциональ­ности при осуществлении международно-правовых санкций был бы равнозначен легализации произвола в межгосударственных отноше­ниях»²⁹⁷. Именно поэтому данный принцип не только не отрицается современным международным правом, но и имеет в нем нормативные основания. Это, в частности, вытекает из Устава ООН, Декларации о принципах международного права 1970 г., нормы которых придают содержанию принципа более четкие очертания.

5. Сбалансированный учет последствий. Реализация данного кри­терия предполагает проведение объективной оценки как краткосроч­ных, так и долгосрочных социально-экономических и гуманитарных последствий экономических санкций для объекта санкций и третьих государств. Подобная оценка, насколько это возможно, должна быть проведена до введения санкций — на стадии принятия Советом Без­опасности такого решения.

Соблюдение вышеизложенных критериев легитимности введении экономических санкций, безусловно, не является абсолютной гаран тией принятия Советом Безопасности «лучшего» варианта решении, Однако объективная необходимость их соблюдения состоит в том, чтобы максимально расширить возможности достижения в Совете Безопасности консенсуса в отношении принятия решения о введении экономических санкций, обеспечить максимальную международную поддержку подобного решения, а также свести к минимуму возмож­ность осуществления отдельными государствами-членами односто ронних действий в обход Совета Безопасности.

Кроме того, учет критериев легитимности введения экономически* санкций в соответствии с Уставом ООН и принципами международ ного права служит важнейшей предпосылкой для дальнейшего эффок тивного осуществления санкционного режима, а также устранении или сведения к минимуму их негативных последствий.

До введения экономических санкций объекту санкций должно быть, как правило, сделано предупреждение. Современное междунп родное право, допуская различные формы предупреждения, прель являет существенное требование к его содержанию. Оно заключит и в запрещении неспровоцированной угрозы применения вооруженной силы.

Предупреждение о возможности применения экономических симь ций, с которым Совет Безопасности в резолютивной форме обратно и и к правонарушителю, ставит своей целью склонить его к прекращении • международного правонарушения и мирному урегулированию ношмь шего конфликта. Так, до введения режима экономических сппкпиМ в отношении движения «Талибан» и организации «Аль-Кайла» ( ипм

Безопасности в резолюции 1267 (1999) потребовал, «чтобы движение «Талибан» без дальнейшего промедления выдало Усаму бен Ладена компетентным властям страны, где против него был вынесен обви­нительный акт, или компетентным властям страны, из которой он будет передан в такую страну, или компетентным властям страны, где он будет арестован и предан суду», а также зафиксировал конкретный срок — 14 ноября 1999 г., по истечении которого, в случае если «Совет не установит ранее на основе доклада Генерального секретаря ООН, что движение «Талибан» полностью выполнило обязаннос ти», вводятся экономические санкции²⁹⁸.

В этой связи заслуживает особого внимания осуществляемая в по­следнее время Советом Безопасности ООН практика так называемых отсроченных санкций. Их суть состоит в приостановке действитель­ного наложения экономических санкций посредством определения Советом Безопасности в соответствующих резолюциях фиксирован­ного срока для выполнения требований, предъявляемых к объекту, невыполнение которых в течение данного срока служит основанием для введения санкционного режима.

В течение последних лет Совет Безопасности ввел эмбарго на по­ставки оружия и замораживание активов, создав два новых комитета по санкциям: Комитет по Кот-д' Ивуару, учрежденный резолюци­ей 1572 (2004), и Комитет по Судану, учрежденный резолюцией 1591 (2005)²⁹⁹. Режимы экономических санкций, введенные этими резолю­циями, должны были создать стимулы для мира, поскольку эмбарго на поставки оружия стало немедленно применяться ко всей территории Кот-д'Ивуара и к Дарфуру на территории Судана, тогда как замора­живание активов в отношении конкретных лиц и связанных с ними организаций должно было вступить в силу только чере з 30 дней после их принятия. Отсрочка в один месяц давала сторонам стимул для того, чтобы они быстро подключились к мирному процессу и тем самым избежали бы применения к ним экономических санкций.

Исчерпание мирных средств урегулирования, завершающееся отка- юм субъекта-правонарушителя прекратить международное правонару­шение и выполнить обязанности, вытекающие из его ответственности, является непосредственным основанием для применения в отношении по экономических санкций. В отличие от осуществляемых государ­ствами контрмер, конкретная дата начала которых устанавливается самим потерпевшим субъектом, вопрос о сроках введения Советом Безопасности экономических санкций определяется следующим об­разом. Решение о введении экономических санкций и дата начала осуществления санкционного режима должны быть зафиксированы в резолюции Совета Безопасности. Для ее принятия Совету необхо­дима поддержка девяти из пятнадцати его членов, пять из которых являются постоянными.

Анализ резолюций Совета позволяет говорить, что сроки введения экономических санкций фиксируются в них с достаточной степе­нью точности и объективности. Используются следующие варианты определения начала реализации режима экономических санкций: с даты принятия Советом Безопасности соответствующей резолюции или в самой резолюции устанавливается конкретная временная дат (вплоть до часов и минут)³⁰⁰.

Установление Советом Безопасности ООН четких сроков введении экономических санкций, а также использования механизма «отсро­ченных» санкций должно явиться важным стимулирующим фактором к прекращению международного правонарушения и урегулированию конфликта.

В соответствии с требованиями современного международного при ва экономические санкции должны применяться против адекватны* адресатов, которыми при любых обстоятельствах могут быть только субъекты-правонарушители. Иные субъекты, не причастные к сопср шению международного правонарушения, послужившего основанием для введения экономических санкций, по общему правилу не мо»у| быть адресатами санкционного режима³⁰¹.

Однако существуют следующие ситуации, в которых применение экономических санкций против третьих субъектов будет оправданным и законным:

1) когда такие субъекты вопреки требованиям международною права явно способствуют совершению или продолжению совершении непосредственным объектом санкций международного правонару­шения. В таких случаях они становятся «соучастниками» основного правонарушителя и предпосылкой применения против них санкций являются собственные противоправные акты, совершаемые в связи с основным правонарушением;

2) когда такие субъекты не выполняют в должной мере или прямо нарушают санкционный режим. Применение «вторичных» санкций н отношении подобных субъектов является правомерным и обуслов­лено тем, что государство, отказывающееся осуществлять или до­пускающее нарушения введенного Советом Безопасности режима экономических санкций, нарушает свои международные обязатель­ства согласно Уставу ООН. «Сталкиваясь с государствами, которые обладают возможностями для выполнения своих обязательств, но то и дело не выполняют их, Совету Безопасности может потребоваться принимать дополнительные меры для обеспечения соблюдения, и он должен разрабатывать график заранее установленных санкций за их невыполнение государствами», отмечается в Докладе «Более безопас­ный мир: наша общая ответственность»³⁰².

Принимая во внимание тот факт, что несоблюдение государства- м и введенных Советом Безопасности экономических санкций может шачительно снизить или вообще свести на нет эффективность их режимов, в настоящее время резолюции Совета (о введении санкций) одновременно содержат положения о возможности введения «вто­ричных» санкций за несоблюдение или ненадлежащее соблюдение санкционного режима. В подтверждение сказанного в резолюции 1267 (1999) Совет Безопасности «заявляет о своей готовности рассмотреть вопрос о введении дополнительных мер, в соответствии со своей от­ветственностью по Уставу Организации Объединенных Наций, в целях обеспечения полного осуществления настоящей резолюции»³⁰³.

Анализ резолюций Совета Безопасности позволяет заключить, что круг субъектов, в отношении которых вводится в действие режим жономических санкций, очерчен в них в общей форме. Дальнейшая легализация производится на основании дополнительных документов, принимаемых комитетами Совета Безопасности по санкциям в разви-

ис положений соответствующих резолюций Совета³⁰⁴.

Заслуживает особого внимания проводимая в настоящее время Со­ветом Безопасности политика максимально адресного, «поименного» применения экономических санкций в отношении конкретных лиц или политических групп, несущих прямую ответственность за совер­шение международных правонарушений.

Адресность применения санкционного режима достигается по­средством составления так называемых перечней лиц и организаций, Впервые такая практика была использована при осуществлении режи­ма экономических санкций в отношении организации «Аль-Каида» и движения «Талибан». Результатом стал «Сводный перечень физи­ческих и юридических лиц, входящих в «Талибан»/«Аль-Каида» или связанных с ними»³⁰⁵, составленный и обновляемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1267 (1999).

На сегодняшний момент помимо вышеупомянутого Сводного пе­речня действуют:

Перечень организаций, составленный и обновляемый Комите­том Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1518 (2003) (по Ираку);

Перечень физических лиц, составленный и обновляемый Ко митетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1518 (2003) (по Ираку);

Перечень физических и юридических лиц, составленный и обнои ляемый Комитетом Совета Безопасности, учрежденным резолюцией 1521 (2003) (поЛиберии).

Кроме того, Комитет Совета Безопасности, учрежденный резол к» цией 1591 (2005) (по Судану), также проводит работу по составлен и и»

Перечня физических лиц, на которых распространяется режим эконо­мических санкций, введенных в соответствии с указанной резолюцией³⁰⁶.

Порядок идентификации лиц и организаций, предполагаемых к включению в перечни, процедуры ведения, обновления, а также ис­ключения из них определяются Процедурными руководящими прин­ципами, принимаемыми комитетами Совета Безопасности по санк­циям³⁰⁷.

Механизм функционирования вышеуказанных перечней включает в себя следующие стадии:

идентификация предложенных лиц и организаций. Процессом идентификации лиц и организаций занимаются комитеты Совета Безопасности, учрежденные во исполнение резолюций Совета о вве­дении экономических санкций и контролирующих их соблюдение государствами³⁰⁸;

принятие решений о включении идентифицированных лиц и ор­ганизаций в соответствующий Перечень. Решение о включении иден­тифицированного лица или организации в Перечень комитеты Со­вета Безопасности по санкциям принимают на основе консенсуса. Если консенсус не может быть достигнут, то Председатель Комитета должен провести такие дополнительные консультации, которые могут способствовать достижению договоренности. Если после таких кон­сультаций консенсус по-прежнему не может быть достигнут, данный вопрос может быть передан на рассмотрение Совета Безопасности.

Существует и иной вариант принятия решения: на основе пись­менной процедуры «отсутствия возражений»³⁰⁹. Указанный вариант реализуется в случае четко выраженного согласия членов Комите­та относительно его применения. В подобных случаях Председатель распространяет предлагаемые решения Комитета среди всех членов

в рамках процедуры «отсутствия возражений» сроком не более трех рабочих дней. Если по истечении этого срока возражений не будет, решение будет считаться принятым.

Впервые в практике Организации все пять государств, являющие­ся постоянными членами Совета Безопасности, обратились в Коми­тет Совета, учрежденный резолюцией 1267 (1999), с просьбой вклю­чить в Сводный перечень физических и юридических лиц, входящих в движение «Талибан» и в организацию «Аль-Каида» или связанных с ними, следующие организации, действующие в Чеченской Респуб­лике: «Исламская Интернациональная бригада», «Исламский Полк Специального Назначения» и «Разведывательно-диверсионный Ба тальон Чеченских Шахидов «Риядус-Салихин»»³¹⁰. Результатом предо­ставленной информации явилось включение Комитетом указанных организаций в Сводный перечень, означающее, что все страны во ис­полнение резолюций Совета Безопасности 1267(1999), 1333(2000), 1373(2001), 1390 (2002), 1455(2003) обязаны немедленно применить к ним эмбарго на поставки вооружений, замораживание всех имуще ственных авуаров и финансовых средств.

Обновление Перечня. Информация, содержащаяся в перечнях, подлежит ежеквартальному обзору и пересмотру Комитетами по сан к циям³¹¹. Все просьбы о добавлении фамилий в перечень или их йсключе нии должны поступать не позднее чем за 48 часов до начала процесс» ежеквартального пересмотра с целью их распространения Предссда телем среди членов Комитета.

После каждого ежеквартального пересмотра государства опоне щаются о добавлении фамилий лиц и наименований организации в перечень или исключении их оттуда посредством вербальных ноч соответствующего Комитета Совета Безопасности по санкциям. Кроме того, издается пресс-релиз, содержащий полный обновленный пере чень, содержащий все изменения, согласованные в ходе последней) ежеквартального пересмотра.

Исключение из перечня. Основным условием положительно!*) |н* шения соответствующим Комитетом Совета Безопасности по сан кии мм «просьб об исключении» является убедительное основание, подкрепляе­мое соответствующими документальными доказательствами.

В настоящее время регламентирование процедуры исключения из перечня принято комитетами Совета Безопасности, учрежденными резолюциями 1267 (1999) («Аль-Каида»/«Талибан»), 1521 (2003) (по Либерии), 1518 (2003) (по Ираку).

В целях обеспечения существования справедливых и ясных про­цедур включения лиц и организаций в списки тех, на кого распро­страняются санкции, и процедуры их исключения из этих списков, а также применения изъятий по гуманитарным соображениям Совет Безопасности 19 декабря 2006 г. принял резолюцию 1730 (2006), в ко­торой Совет просил Генерального секретаря создать в Секретариате (Сектор вспомогательных органов Совета Безопасности) Контактный центр для приема просьб об исключении из перечня³¹². Следующим важным шагом явилось учреждение резолюцией Совета Безопасности 1904 (2009) Омбудсмена и Канцелярии Омбудсмена³¹³.

В соответствии с резолюцией 1904 (2009) лица, группы, предприя­тия и организации, добивающиеся исключения из Сводного перечня Комитета Совета Безопасности по санкциям в отношении организации «Аль-Каида» и движения «Талибан» (учрежденного резолюцией 1267 (1999))³¹⁴, могут представлять свои просьбы об исключении из перечня Омбудсмену, назначенному Генеральным секретарем ООН.

Мандат Омбудсмена содержится в приложении II резолюции 1904 (2009) Совета Безопасности. Так, Омбудсмен уполномочен собирать информацию и поддерживать контакты с петиционером, соответствую­щими государствами и организациями в связи с поступившей прось­бой. Затем в пределах установленного срока Омбудсмен представляет псеобъемлющий доклад Комитету по санкциям. По итогам анализа исей имеющейся информации и выводов Омбудсмена в этом докладе Комитету излагаются основные аргументы относительно конкретной просьбы об исключении из перечня. Решение Комитета, касающееся просьбы об исключении из перечня, доводится до сведения петицио- нера Омбудсменом.

Предполагается, что Омбудсмен должен выполнять эти задачи 11езависимым и беспристрастным образом и не должен ни запраши- нать, ни получать указаний от какого бы то ни было правительства. В настоящее время Омбудсменом является Кимберли Прост, которая была назначена на этот пост Генеральным секретарем ООН 3 июня 2010 г.³¹⁵ «Первоначальный период» функционирования Канцелярии Омбудсмена определен как 18 месяцев с даты принятия Советом Без­опасности резолюции 1904³¹⁶.

Резолюцией 1904 определен следующий механизм обращения физи­ческих и юридических лиц, добивающихся своего исключения из Свод­ного перечня (Перечня) Комитета Совета Безопасности, учрежденного езолюцией 1267 (1999) по организации «Аль-Каида» и движению «Та­либан» и связанным с ними лицам и организациям, с соответствующим заявлением непосредственно в Канцелярию Омбудсмена.

В заявлении с просьбой об исключении из Перечня должна содер­жаться ссылка на соответствующую запись в Перечне вместе с иден­тификационной информацией о заявителе (полное наименование заявителя, в том числе все вторые имена или инициалы или псевдо­нимы, используемые заявителем; полное наименование организации, в том числе все используемые альтернативные названия; дата и место рождения; место и дата регистрации в качестве корпорации или юри­дического лица; гражданство и место проживания в настоящее время; государство (государства), где в настоящее время осуществляется лея тельность).

Заявление подается в произвольной форме и любыми Способа ми, которые позволяют зарегистрировать его в письменной форме: по обычной почте, по электронной почте или по факсимильной связи. Основной содержательный момент заявления — изложение причин/ос нований для исключения из Перечня. Так, заявитель должен подтер дить, что он отвечает всем конкретным требованиям об исключении из Перечня, указанным в соответствующей позиции Сводного перечни или в описательном резюме (в зависимости от обстоятельств). Если, кроме того, заявитель располагает любой информацией или у него ес1 ь подозрения по поводу основания для его включения в перечень, и и сведения должны быть приложены к заявлению вместе с любыми но яснениями, аргументами или касающимися их документами. В случи* необходимости заявитель может предоставить информацию о судебным процессах или разбирательствах, имеющих отношение к ходатайсч ну об исключении из Перечня, а также документы, подтверждающие нет предыдущие обращения заявителя с просьбой об исключении и »110 речня, поданные через контактный центр или иным образом.

Процедура исключения из Перечня начинается с предварительного решения Омбудсмена о том, надлежащим ли образом раскрываются в заявлении критерии, применимые к Сводному перечню Комитета по санкциям, учрежденного резолюцией 1267, а именно причины/ основания для исключения из перечня, учитывающие действия или виды деятельности, которые указывают на то, что лицо или органи­зация связаны с «Аль-Каидой», Усамой бен Ладеном и «Талибаном». Такие действия включают:

участие в финансировании, планировании, содействии, подго­товке или совершении актов или деятельности «Аль-Каиды», Усамы бен Ладена или «Талибана» или любой ячейки, филиала, отколовшейся от них группы или их ответвления, в связи с ними, под их именем, от их имени или в их поддержку;

поставку, продажу или передачу оружия и связанных с ними материальных средств указанным субъектам;

вербовку для «Аль-Каиды», Усамы бен Ладена или «Талибана» или любой ячейки, филиала, отколовшейся от них группы или их ответв­ления или поддержку в иной форме актов или деятельности указанных субъектов.

В случае если заявление петиционера об исключении из Перечня не отклонено по связи с одним из вышеуказанных оснований, даль­нейший процесс рассмотрения проходит следующие этапы.

Первый этап — сбор информации — предназначен для того, чтобы Омбудсмен имел возможность собрать подробную информацию, ка­сающуюся просьбы об исключении из Перечня. Омбудсмен направляет просьбу в Комитет по санкциям, государству/государствам, предло­жившему/предложившим включить петиционера/петипионеров в Пе­речень, государству/государствам проживания и гражданства, Группе но наблюдению (группе экспертов, оказывающих помощь Комитету) и другим соответствующим государствам или органам Организации Объединенных Наций и впоследствии взаимодействует с этими го­сударствами и органами в стремлении собрать всю соответствующую и I |формацию о данной просьбе.

Первоначальный период сбора информации составляет два месяца и начинает исчисляться с даты передачи просьбы в Комитет. Омбуд­смен может продлить этот период на срок до двух месяцев в случае дополнительной необходимости сбора всей относящейся к делу ин­формации.

Диалог и доклад. За этапом сбора информации следует двухмесяч­ный период, в течение которого Омбудсмен содействует установлению контактов и диалогу с петиционером и, путем препровождения вопро­сов и ответов, между петиционером, соответствующими государствами, Комитетом и Группой по наблюдению. Этот важный этап предоставляет петиционеру возможность высказаться, обсудить проблемы и ответить на соответствующие вопросы в целях обеспечения того, чтобы его или ее позиция была полностью разъяснена и понята. Отведенный для диа­лога период времени также может быть продлен на срок до двух месяцев в случае необходимости дополнительного времени для обеспечения всеобъемлющего диалога и обмена мнениями по соответствующим вопросам дела.

В течение этого же периода времени Омбудсмен самостоятельно готовит доклад относительно данной просьбы исключения из перечня. Содержанием доклада является всеобъемлющий обзор данного дела для рассмотрения Комитетом. В докладе резюмируется собранная информация с указанием, при необходимости, ее источников и опи­сывается взаимодействие и деятельность Омбудсмена в связи сдан ной просьбой. Сюда включается и описание любого взаимодействия с петиционером. В докладе приводятся основные доводы относитель­но просьбы об исключении из перечня, основанные на анализе всей имеющейся информации и выводов Омбудсмена.

Комитет изучает доклад в течение 30 дней, после чего просьба об ис­ключении из Перечня включается в повестку дня Комитета. Омбудсмен лично представляет доклад Комитету и отвечает на вопросы в этой связи. После рассмотрения Комитет принимает решение относительно просьбы об исключении из Перечня.

Если Комитет удовлетворяет просьбу об исключении из Перечня, то об этом решении сообщается Омбудсмену, который информируем петиционера. Имя петиционера исключается из Сводного перечня,

Если Комитет отклоняет просьбу об исключении из Перечня, то ж» решение препровождается Омбудсмену, включая в соответствующий случаях пояснительные замечания, любую дополнительную соотис ! ствующую информацию об этом решении и обновленное резюме с и I ложением оснований для включения в Перечень. Омбудсмен сообщив I петиционеру о решении, прилагая, при необходимости, информи цию о процессе и незасекреченную фактологическую информи I ним, а также информацию о решении в том виде, в каком она поступили из Комитета.

Реализация положений резолюций Совета Безопасности о введении экономических санкций требует специальных имплементациоммми мероприятий на международно-правовом и националыю-ирииоиим уровнях³¹⁷. Исходя из этого, можно выделить два уровня осуществления режима экономических санкций — международный и национальный, или внутригосударственный.

Международный уровень требует создания следующих механизмов:

контроля и обеспечения соблюдения режимов;

наблюдения за осуществлением режимов, в том числе прогнози­рования и мониторинга их социально-экономических и гуманитарных последствий;

оказания государствам помощи в процессе осуществления санк- ционного режима;

координации в вопросах осуществления режимов в рамках си­стемы ООН и сотрудничества с заинтересованными международными организациями.

Создание и функционирование указанных механизмов направле­но на то, чтобы Совет Безопасности мог располагать своевременной информацией и ранними оценками в процессе осуществления санк- ционных режимов и в этой связи при сохранении их эффективности внести необходимые коррективы в режимы экономических санкций или же в порядок их осуществления. Кроме того, механизмы должны позволить адекватно реагировать на потребности как объекта санкций, так и третьих стран, участвующих в санкционном режиме.

В рамках международного уровня институциональным инстру­ментом реализации механизмов осуществления экономических санк­ций являются учреждаемые Советом Безопасности ООН Комитеты но санкциям. Комитеты являются вспомогательным органом Совета Безопасности и состоят из всех членов Совета Безопасности ООН³¹⁸. Оперативная деятельность Комитетов Совета Безопасности по санк­циям регламентируется Руководящими принципами работы Комитета.

Мандат Комитетов Совета Безопасности по санкциям основывается на санкционных нормах резолюций Совета Безопасности. Так, мандат

Комитета Совета Безопасности, учрежденного резолюцией 1267 (1999) по Афганистану, «заключается на основе мер, которые были введены в соответствии с пунктом 4 (Ъ) резолюции 1267 (1999) и пунктом 8 (с) резолюции 1333 (2000), пунктом 1 и 2 резолюции 1390 (2002)».

В рамках механизма контроля и обеспечения соблюдения режимом экономических санкций Комитетами Совета Безопасности по санкциям практикуется проведение с государствами как устных, так и письмен­ных контактов³¹⁹. Рядом Комитетов разработаны Руководящие принци­пы, регламентирующие порядок представления государствами докладом во исполнение соответствующих резолюций Совета Безопасности.

Представляемые государствами доклады являются одним из важ нейших показателей выполнения ими положений санкционных режи мов, вводимых Советом Безопасности ООН. О значении представляе мых докладов говорит тот факт, что содержащаяся в них информация «о национальных мерах, предпринимаемых государствами в целях осуществления санкционных режимов, служит главным компонентом устных и письменных заключений, которые Председатели Комите том по санкциям доводят до сведения Совета Безопасности»³²⁰.

В целях оказания Комитетам помощи в осуществлении их мандатом Генеральный секретарь ООН по просьбе Совета Безопасности учреж дает Группы по аналитической поддержке и наблюдению за санкциями (Группы наблюдения), Группы контроля и Группы экспертов.

Созданный в соответствии с резолюцией Совета Безопасности 129% (2000) механизм наблюдения за санкциями в отношении УНИТА о I вечал за сбор информации и проведение расследований, касающихся нарушений санкционного режима, введенного резолюциями Соне т Безопасности 864 (1993), 1127 (1997), 1173 (1998). Группы экспертом, занимающиеся проверкой соблюдения действующих режимов экояо мических санкций и расследованием возможных нарушений, осущо ствляют свою деятельность по Конго, Либерии и Сомали³²¹.

Национально-правовая имплементация осуществления режимов международных экономических санкций предполагает трансформацию соответствующих международно-правовых норм, т.е. прежде всего издание компетентными органами государства внутригосударственных правовых актов, а также последующее принятие административных распоряжений и мер, адресованных органам государственного управ­ления, юридическим лицам и гражданам, призванных обеспечить санкционное воздействие на адресатов санкций.

По общему правилу государство, не являющееся членом между­народной организации, не может быть обязано принимаемыми ею постановлениями. Однако в случае введения Советом Безопасности экономических санкций для поддержания или восстановления между­народного мира и безопасности на основании гл. VII Устава ООН госу­дарство — не член ООН обязано если не участвовать в осуществлении санкционного режима против подобного объекта-правонарушителя, то по крайней мере не оказывать ему поддержку. Иное означает отказ такого государства сообразовать свое поведение с решением Совета Безопасности ООН по обеспечению особо значимой императивной нормы, что следует считать равнозначным несоблюдению этой нор­мы и, следовательно, создает предпосылки применения против него международных санкций.

Следует отметить, что в ряде резолюций, принятых Советом Без­опасности ООН в последние годы, подчеркивается участие в осуще­ствлении санкционного режима «всех государств», особенно принимая во внимание глобальный характер такой угрозы международному миру и безопасности, как терроризм. Так, в резолюции 1363 (2001) Совет Безопасности ООН «настоятельно призывает все государства принять незамедлительные меры по обеспечению соблюдения и укреплению через принятие законодательных актов или административных мер, в зависимости от обстоятельств, предусмотренных их внутренними законами или нормативными актами мер в отношении своих граж­дан и других физических или юридических лиц, действующих на их территории, с целью предотвращения и наказания нарушений мер, введенных резолюциями 1267 (1999) и 1333 (2000), и информировать

Комитет* учрежденный во исполнение резолюции 1267 (1999), о при­нятии таких мер»³²².

Осуществление субъектами внутригосударственного права санк­ционного режима обеспечивается путем принятия уполномоченными органами государства необходимых нормативных правовых актов.

В Российской Федерации вопросы участия в международных эко- номичеекйх санкциях относятся к компетенции Президента Россий­ской Федерации. Статьей 13 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнетор­говой деятельности» определено: «Президент Российской Федера­ции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и феде­ральными законами устанавливает запреты и ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях». По указанным вопросам Президент Российской Федерации изда­ет указы³²³, согласно которым внешняя торговля товарами, услугами и интеллектуальной собственностью может быть ограничена мерами, отступающими от ряда положений Закона «Об основах государствен­ного регулирования внешнеторговой деятельности».

Также решениями Президента Российской Федерации в соответ­ствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 114-ФЛ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с ино­странными государствами» запрещается или ограничивается выво:) продукции военного назначения в отдельные государства «в целях обеспечения выполнения решений Совета Безопасности Организации Объединенных Наций о мерах по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, а также в целях защиты нацио нальных интересов Российской Федерации».

Порядок введения ограничений на вывоз продукции военного назначения в отдельные страны определен Положением о поряд ке введения эмбарго на поставку вооружения и военной техники, оказание услуг военно-технического характера, а также на постаину сырья, материалов, оборудования и передачу технологий военнойI и двойного назначения зарубежным государствам, в том числе учас I никам СНГ, утвержденным Указом Президента РФ от 18 феврали 1993 г. № 235.

Введение и осуществление режима экономических санкций всегда рассчитано на достижение целей санкционного воздействия, предпола­гающих обеспечение реализации ответственности субъекта-правонару­шителя. Иными словами, применение санкций во времени по общему правилу допустимо до момента реализации подобных целей.

В этой связи важнейшее значение имеет четкое закрепление Сове­том Безопасности в резолюциях о введении экономических санкций объективных критериев, подтверждающих достижение целей санк­ционного режима и одновременно являющихся условиями его пре­кращения.

В отличие от контрмер, решение о прекращении которых прини­мается самим государством в соответствии с порядком, определенным его национальным законодательством, международные экономические санкции должны прекращаться постановлением международной ор­ганизации, принимаемым в соответствии с ее уставом.

Основанием отмены режимов экономических санкций, вводимых Советом Безопасности ООН, являются принимаемые им же резолюции, которые содержат оценку ситуации, сложившейся на текущий момент в объекте санкций, с точки зрения сохранения или не сохранения угрозы международному миру и безопасности. Следует отметить, что, прини­мая подобное решение, Совет Безопасности основывается в том числе и на аналитических данных докладов Комитетов Совета Безопасности по санкциям, Групп по наблюдению и аналитической поддержке санк­ций, Групп контроля и экспертов, и крайне важно, чтобы подобная информация носила объективный и транспарентный характер.

Выбор момента прекращения экономических санкций может быть обусловлен и иными основаниями, чем достижение целей их введения. Приостановление или полное прекращение экономических санкций может быть обусловлено и гуманитарной ситуацией, сложившейся к результате осуществления санкционного режима³²⁴. Целью подобного решения является предотвращение гуманитарной катастрофы, и при­ниматься оно должно Советом Безопасности в каждом конкретном случае.

Устанавливая императив немедленного прекращения экономиче­ских санкций после достижения конечной санкционной цели, между­народное право не обязывает к обязательному их применению вплоть до достижения этой цели. Совет Безопасности может сократить, отме­нить или, напротив, продлить срок, зафиксированный в соответствую­щей резолюции, если это целесообразно или является необходимым для достижения целей санкционного воздействия.

Так, резолюцией 1432 (2002) Совет Безопасности, «приветствуя исторический шаг, который предприняли правительство Анголы и На­циональный союз за полную независимость Анголы (УНИТА), под­писав 4 апреля 2002 г. Меморандум о взаимопонимании в качестве добавления к Лусакскому протоколу о прекращении боевых действий и урегулировании нерешенных военных вопросов по Лусакскому про­токолу (8/1994/1441, приложение), усилия правительства Анголы, пре­следующие цель восстановить мирные и безопасные условия в стране, воссоздать эффективную администрацию и содействовать националь­ному примирению, постановил, что меры, введенные подпунктами (а) и (Ь) пункта 4 резолюции 1127(1997), приостанавливаются на допол­нительный период в 90 дней с даты принятия настоящей резолюции «целью дальнейшего поощрения мирного процесса и национального примирения в Анголе. Однако «до истечения этого периода Совет Безопасности может рассмотреть вопрос о пересмотре решения о при­остановления, принимая во внимание всю имеющуюся информацию, включая информацию от правительства Анголы, об осуществлении мирных соглашений»'.

В резолюции 1173(1998) от 12 июня 1998 г. Совет Безопасности выразил свою «готовность пересмотреть меры, изложенные в пунктах 11 и 12 этой резолюции и в пункте 4 резолюции 1127 (1997), и пре­кратить их применение, как только Генеральный секретарь сообщи т о том, что УНИТА полностью выполнил все свои соответствующие обязательства, а также свою готовность рассмотреть вопрос о введении новых, дополнительных мер, если УНИТА не выполнит полностью свои обязательства в соответствии с Соглашениями об установлении мира, Лусакским протоколом и соответствующими резолюциями Со­вета Безопасности»³²⁵.

Подобная практика Совета Безопасности способствует сведению санкционного принуждения до минимума и создает благоприятные условия для перехода к мирным согласительным процедурам урегу­лирования, что наилучшим образом соответствует духу современною международного права.

Применение экономических санкций относится к наиболее слож­ным и значимым вопросам современного международного права.

В Докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации в 2000 г. отмечается, «что санкции не всегда приносят одинаковые результаты в плане побуждения к выполнению резолюций Совета Безопасности ООН, и в последние годы их эффективность все чаще ставится под сомнение»³²⁶. Связано это с рядом серьезных проблем, возникающих в процессе осуществления режимов экономических санкций, существование которых является основной причиной кри­тических замечаний относительно их эффективности. В числе наи­более значимых: причинение так называемого сопутствующего урона гражданскому населению страны, которое не является официально провозглашенным объектом экономических санкций («гуманитарный аспект»), и материальный ущерб, причиняемый санкционным режи­мом третьим государствам, как следствие перерыва экономических связей с государством, против которого санкции направлены.

Следует отметить, что цель санкций заключается в изменении пове­дения страны — объекта санкций, ставящей под угрозу международный мир и безопасность, и общим критерием определения эффективности санкций является соотношение между действительным результатом и той целью, для достижения которой были приняты соответствующие принудительные меры. Такой подход к оценке эффективности санкций получает в настоящее время все более широкое признание.

Учитывая отмеченные трудности в практике применения междуна­родных экономических санкций, «во всем мире стали изучат!» вопрос о том, как сделать санкции более тонким инструментом, применяя их более нацелено», усовершенствовав планирование и осуществление санкционных режимов³²⁷.

С начала 1990-х годов ООН стремится придать санкциям целена­правленный характер. В рамках Интерлакенского и Бопнско-берлин- ского процесса, совместно инициированного в 2001 г. в ООН Швейца­рией и Германией, обсуждаются вопросы совершенствования процесса осуществления санкций в части их четкого нацеливания на конкретных лидеров государств и негосударственных образований, ответственных за совершение международных правонарушений, минимизации их негативного гуманитарного и экономического воздействия на третьи государства, действенных правовых и административных механизмов применения санкций на национальном уровне.

Результатом стало появление в последние годы концепции «це­ленаправленных^ (1аг%е1ес!), или «умных» (шаг(), санкций. Их суть в предельно адресном, « точечном» воздействии непосредственно на объект санкций — конкретных лиц или политических групп, несу­щих прямую ответственность за совершение международных право­нарушений. Кроме того, подобные международные экономические санкции нацелены на то и осуществляются таким образом, чтобы свести к минимуму отрицательные последствия, и в первую очередь негативное воздействие на население, так называемый гуманитарный эффект. Такие санкции, например, не приостанавливают нормаль­ных торговых отношений, но препятствуют определенным видам экспорта и импорта.

Совет Безопасности ООН также проявил интерес к шведским иссле­дованиям по повышению эффективности и адресности международных санкций, одобрив Стокгольмский процесс. Итоги Стокгольмского процесса были представлены в работе под названием «Обеспечение эф­фективности адресных санкций — руководящие принципы реализации альтернатив политики ООН». Следует отметить, что некоторые выво­ды Стокгольмского процесса по осуществлению целенаправленных санкций были отражены в более жестких требованиях к представлению докладов, которые содержатся в резолюции Совета Безопасности 1455 (2003)'.

С целью поддержать непрерывные усилия ООН в рассматривае­мой области по поручению правительств Швейцарии, Германии и Швеции Институт международных исследований имени Уотсона Браунского университета (Провиденс, Род-Айленд) в 2006 г. подго­товил «Белую книгу» под названием «Укрепление целенаправлен ных санкций на основе объективных и четких процедур». В «Белой книге» исследуется действующая практика работы комитетов Соне та Безопасности ООН по санкциям и предлагаются рекомендации по усовершенствованию адресности процедур применения целен а правленных санкций ООН.

Работа по повышению эффективности санкций ведется непо средственно в рамках ООН и ее учреждений. Мандат Рабочей группы по общим вопросам, касающимся санкций, учрежденной Советом

Безопасности ООН, предусматривает подготовку рекомендаций общего характера относительно путей повышения эффективности санкций ООН.

Многие из рекомендаций, сформулированных в процессе обсуж­дений Рабочей группы, в совокупности с идеями в рамках Интерла- кенского, Боннско-берлинского и Стокгольмского процессов нашли свое практическое применение в деятельности Совета Безопасности по разработке, введению и осуществлению режимов санкций.

Так, резолюции Совета о введении режима экономических санк­ций содержат формулировки, четко оговаривающие условия, кото­рые должны быть выполнены объектом санкций, прежде чем при­нудительные меры будут изменены или сняты. Учреждение Советом Безопасности комитетов по санкциям также является важным шагом в процессе осуществления прогнозирования, координации и кон троля за выполнением режимов санкций.

В рамках комитетов создаются соответствующие механизмы, по­зволяющие адекватно реагировать на потребнос ти как объекта санк­ций, так и третьих стран, участвующих в санкционном режиме, вести мониторинг последствий экономических санкций.

Изменения затронули и ежедневную работу Сектора вспомогатель­ных органов Совета Безопасности в части расширения возможностей по оказанию более эффективной поддержки действующим комитетам Совета по санкциям в вопросах административного обеспечения ре­жимов санкций.

Совет Безопасности также участвует в разработке базы данных в целях сбора и обработки информации о случаях нарушения санкций, а также шагах, предпринимаемых государствами членами по осуще­ствлению мер, санкционированных Советом.

Оценивая роль международных санкций и перспективы повышения их эффективности, принципиально важно подчеркнуть, что санк­ции при любых обстоятельствах являются мерами противодействия нарушениям международного правопорядка. Даже в тех случаях, ко­гда применение санкций непосредственно не приводит к желаемому оптимальному результату, они всегда оказывают давление на госу­дарство-правонарушителя и отрицательно влияют на его положение в международном обществе. В конечном счете это вынуждает госу­дарство-правонарушителя отказаться от неправомерного поведения и в той или иной форме ликвидировать его вредные последствия.

Необходимо учитывать и превентивную функцию международных санкций. Она проявляется в том, что сама по себе вероятность приме­нения санкций по отношению к потенциальному правонарушителю оказывает регулирующее воздействие на каждое государство, спо­собствуя более тщательному и добросовестному сообразованию его поведения с требованиями норм международного права.

Литература

Валеев Р.М. Выдача преступников в современном международном праве. Казань, 1976.

Василенко В.А. Международно-правовые санкции. Киев, 1982.

Кешнер М.В. Экономические санкции в современном межцународном праве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Казань, 2006.

Кононова КО. Санкционные резолюции Совета Безопасности ООН и их имплементация в национальных правовых системах государств-чле­нов. М., 1010.

Курдюков Г.И. Контрмеры в международном праве и условия их при­менения // Ученые записки КГУ. Т. 133. 1998.

Курт П. Международные правонарушения и ответственность государ­ства. Вильнюс, 1973.

Лукашук И.И. Право международной ответственности. М., 2004.

Тюрина Н.Е. Международный правопорядок (современные проекты совершенствования и преобразования). Казань, 1991.