§ 2. Основные стадии (этапы) заключения международных договоров

Все субъекты международного права правоспособны заключать меж­дународные договоры. Следует отметить норму ст. 74 Венской конвен­ции 1969 г.: «Разрыв или отсутствие дипломатических или консульских отношений между двумя или несколькими государствами не препятствует заключению договоров между этими государствами». В этих целях созда­ются рабочие группы, проводятся открытые обсуждения. Официальные и неофициальные дипломатические переговоры, разумные компромис­сы нацелены на достижение широкого соглашения¹¹⁷. В конечном итоге договор — это общеприемлемое решение в виде сбалансированного тек­ста. По количеству заключаемых договоров на первом месте находятся государства. Статья 6 Венской конвенции 1969 г. установила: «Каждое государство правоспособно заключать договоры».

Заключение договоров — весьма сложный процесс с присущими ему правилами процедуры. Именно здесь проявляются интересы, подходы, противоречия государств.

Как правило, государства уполномочивают лиц на заключение ме­ждународного договора. Лицо может представлять свое государство или на всех, или на отдельных стадиях заключения международного договора. Эти лица делятся натри категории: I) лица, наделенные специальными полномочиями на все стадии, 2) на отдельные стадии и 3) лица без специальных полномочий. К последней категории отно­сятся главы государств, правительств и министры иностранных дел. Они выступают по должности (ех officio) и имеют право совершать все действия, связанные с заключением международного договора. Это относится и к главам дипломатических представительств, за исключе­нием того, что они должны иметь полномочия на подписание между­народного договора. Представители, уполномоченные государствами, представляют их на международной конференции или в международной организации, или в одном из ее органов, — в целях принятия текст договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе (ст. 7 Венской конвенции 1969 г.).

Полномочия выдаются компетентными органами государства: гла­вой государства, правительства или министром иностранных дел. Если переговоры двусторонние, то стороны предъявляют свои полномочия и обмениваются ими; если переговоры на международной конферен­ции, то создается мандатная комиссия для проверки полномочий. Пол­номочия дают право должностному лицу (уполномоченному) вести переговоры, принимать текст договора, устанавливать его аутентич­ность и подписывать договор. Как говорилось, эти полномочия могут быть выданы на все или на отдельные стадии заключения договора. От полномочий необходимо отличать инструкции, которые опреде­ляют позицию делегатов по обсуждению договора; это своего рода внутренняя деятельность делегации, и она не доводится до сведения других участников переговоров'.

Основные стадии (этапы) заключения международных договоров:

1. Выработка или согласование текста договора. Это происходит сле­дующим путем: на переговорах, на конференции или в рамках междуна­родных организаций. Согласование текста — это сложный переговорный процесс, и сюда прежде всего относится дипломатическая деятельность. Как отмечает И.И. Лукашук, переговоры — это «многоплановый про­цесс, требующий значительных усилий и времени, опыта и знаний, привлечения широкого круга специалистов»¹¹⁸. Не случайно дипломатию определяют как искусство ведения переговоров. В частности, функции дипломатического представительства состоят в ведении переговоров с правительством государства пребывания (ст. За Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.). Переговоры —это поиск решений посредством мирных и взаимоприемлемых соглашений¹¹⁹. В Положении о Посольстве Российской Федерации от 28 октября 1996 г. названа такая функция, как участие Посольства в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации с государством пребывания.

Международно-правовой основой переговоров являются принципы международного права, при нарушении которых заключение между­народного договора признается недействительным (неправомерным).

2. Принятие текста договора, или, иначе, особая процедура го­лосования. Это может быть в следующих формах: по согласию всех государств, участвующих в заключении договора; на международной конференции текст договора принимается путем голосования за него двух третей государств, присутствующих и участвующих в голосова­нии, если тем же большинством голосов они не решили применить иное правило (ст. 9 Венской конвенции 1969 г.); консенсусом (согла­сие, общее мнение), т.е. текст договора принимается на основе общего согласия участников конференции или организации без проведения голосования; голосованием за резолюцию об одобрении договора (например, на сессии Генеральной Ассамблеи ООН). В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, под эгидой которой заключается кон­венция, даются следующие формулировки: принимает и открывает для подписания или присоединения конвенцию ООН, содержащуюся в приложении к настоящей резолюции; призывает все правительства рассмотреть вопрос о том, чтобы стать участниками этой конвенции.

3. Установление аутентичности (аутентификации) текста договора. Аутентичность — это подлинность, достоверность текста, соответствие подлинному первоисточнику. Международные договоры являются сложными по своему текстуальному содержанию. В особенности это относится к многосторонним, универсальным договорам, прини­маемым в рамках ООН, текст которых составлен на многих языках. Уполномоченные окончательно сверяют текст многоязычного до­говора, формулировок его статей и осуществляют предварительное подписание. Это необходимо для последующей стадии — подписания и в будущем — для выполнения договора (чтобы не было разночтения договора и противоречий при его толковании).

Аутентичность текста устанавливается следующим путем:

• парафирование (сокращенная подпись), когда уполномочен­ные в знак согласия ставят свои инициалы под текстом договора (как ко всему тексту договора, так и к отдельным его статьям);

• включение текста в дополнительный акт конференции;

• принятие резолюции международной организации об одобрении текста договора;

ad referendum (отложить для дальнейшего рассмотрения), т.е. услов­ное, предварительное подписание текста договора, которое требует подтверждения компетентного органа государства.

После этого в многосторонние конвенции включается такая статья: «Подлинник настоящей Конвенции, английский, арабский, испан­ский, китайский, русский и французский тексты которой являются равно аутентичными, сдается на хранение Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций». Таким образом, текст договора, принятый на разных языках, рассматривается одинаково подлинным и имеет равную силу. Аутентичность текста договора может подтвер­ждаться в последующем. Например, Конвенция о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 г. была подписана на английском языке. Затем государства приняли два акта: Протокол об аутен­тичном трехязычном тексте Конвенции от 24 сентября 1968 г. (анг­лийский, испанский, французский) и Протокол об аутентичном четырехязычном тексте Конвенции от 30 сентября 1977 г. (английский, испанский, французский, русский)¹.

4. Согласие на обязательность договора. На этой стадии государства выражают или дают окончательное согласие на юридическую обязатель­ность положений договора. Согласие государства может быть на обяза­тельность части многостороннего договора, при этом возможен выбор различных положений договора, но при условии, если это допускается договором, если согласны другие участники, если государство ясно указывает на части и положения договора. Согласие на обязательность договора может быть выражено следующими путями:

подписанием — это самый главный способ выражения согласия государства на обязательность договора, и, как правило, датой заклю­чения договоров считается день их подписания. Необходимо учесть и такое правило: подписание является одной из форм (или одним из путей) согласия на обязательность договора и может быть формой принятия текста договора, например, при установлении его аутен­тичности;

обменом документами (стороны направляют друг другу письма или ноты и дают согласие на обязательность договора), например, одобрено заключение путем обмена письмами Соглашения между Правитель­ством РФ и Правительством Восточной Республики Уругвай об урегу­лировании задолженности бывшего СССР от 24 октября 1997 г.;

ратификацией, т.е. когда дается согласие на обязательность дого­вора высшим представительным органом государства (парламентом);

принятием договора (акцепт), т.е. когда дается согласие государ­ства принять положения заключенного договора;

утверждением (конфирмация), т.е. когда органами государства (например, правительством) утверждаются договоры, не подлежащие ратификации;

См.: Международное публичное право: Сборник документов / Сост. К.А. Бекяшеп и Д.К. Бекяшев.Ч. II. М., 2006. С. 1708-1711.

— присоединением — государство присоединяется к договору, если оно не участвовало в его заключении (например, в выработке и при­нятии текста). Причины здесь разные: новое государство, государство, которое ранее в силу тех или иных обстоятельств не участвовало в за­ключении договора. Присоединение бывает, как правило, к открытому договору. Это своеобразный способ заключения договора, и здесь воз­можны предварительные переговоры с участниками договора. Государ­ством подписывается договор о присоединении, и возможна ратифи­кация акта о присоединении к договору. Присоединение оформляется документами, например депонированием ратификационной грамоты. При присоединении государство может делать оговорки и заявления.

Могут быть и другие пути выражения согласия на обязательность договора, о которых условились стороны.

В принципе выражение согласия на обязательность договора явля­ется окончательной стадией заключения международных договоров. При этом государства, давая согласие, обязаны не лишать договор его объекта и цели (ст. 18 Венской конвенции 1969 г.).

Далее по этому вопросу необходимо обратить внимание на то, что ст. 2 Закона 1995 г. следующим образом разъясняет употребление тер­минов: «подписание» означает либо стадию заключения договора, либо форму выражения согласия Российской Федерации на обяза­тельность для нее международного договора; «заключение» означает выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора. В последнем случае Закон 1995 г. отошел от формулы Венской конвенции 1969 г. «способы выражения согласия на обязательность договора».

В ст. 22 Закона 1995 г. говорится об особом порядке выражения со­гласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров. Речь идет о международном договоре, который содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конститу­ции РФ. Поэтому сначала надо внести соответствующие поправки в Конституцию РФ, затем издать федеральный закон по этому вопросу и лишь после этого вынести решение о согласии на обязательность международного договора.

По вопросу о заключении договора Закон 1995 г. также устано­вил новые правила о роли Конституционного Суда РФ. В частности, Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между феде­ральными органами государственной власти в связи с заключением международных договоров. Кроме того, Конституционный Суд рас­сматривает такие же споры в связи с заключением международных договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Особенности ратификации международных договоров. Ратифика­ция — это прежде всего внутригосударственный акт, который придает договорным нормам юридическую силу. С точки зрения международ­ного права ратификация после подписания закрепляет окончательное согласие государства на обязательность для него международного договора. Ратифицируется договор в целом. Недопустимо включение в акт ратификации каких-либо поправок к договору. Ратификация предусматривает два акта: внутригосударственный и международный, которым в отношениях между сторонами договора является ратифи­кационная грамота.

Практически ратифицирован может быть любой международный договор. Но существуют договоры, подлежащие обязательной рати­фикации. Это правило устанавливается в международных договорах и внутригосударственным законодательством. По ч. 1 ст. 14 Венской конвенции 1969 г. согласие государства на обязательность для него договора выражается ратификацией, если:

• договор предусматривает, что такое согласие выражается рати­фикацией;

• иным образом установлено, что участвующие в переговорах го­сударства договорились о необходимости ратификации;

• представитель государства подписал договор под условием ра­тификации или

• намерение государства подписать договор под условием ратифи­кации вытекает из полномочий его представителя или было выражено во время переговоров.

По Закону 1995 г. (ст. 15) подлежат обязательной ратификации договоры:

• исполнение которых требует изменения действующих или при­нятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

• предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

• о территориальном разграничении Российской Федерации (до­говоры о границах, о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ);

• об основах межгосударственных отношений;

• по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасно­сти, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

• об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации;

• при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

В последнем случае могут быть такие договоры, как о предоставлении и получении госзаймов и кредитов и предоставлении правитель­ственных гарантий и финансовой помощи, или договоры, касающиеся перемещенных культурных ценностей, и др.

Ратификация имеет значение для последующего вступления до­говора в силу и его выполнения. Иногда в международных договорах отдельно называется условие ратификации. Например, Договор о все­объемлющем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 г. вступит в силу, если 44 государства, согласно списку в Приложении 2, сдадут на хранение ратификационные грамоты (ст. XI).

Как правило, международные договоры ратифицируются пар­ламентами государств. Иногда государства договариваются о такой процедуре, как синхронная ратификация. Это правило было при­менено при ратификации Соглашения между Российской Федера­цией и Украиной по вопросам пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины от 21 апреля 2010 г.: «Настоящее соглашение подлежит ратификации и вступает в силу с даты последнего письменного уведомления о том, что каждая из сто­рон выполнила внутригосударственные процедуры, необходимые для его вступления в силу»¹. Международные договоры Российской Федерации ратифицируются Федеральным Собранием РФ. Прези­дент или Правительство РФ представляют договор на ратификацию в Государственную Думу РФ. Сначала он обсуждается в комитетах и комиссиях, а затем рассматривается Госдумой на пленарном засе­дании. Государственная Дума путем голосования принимает решение о ратификации договора в форме федерального закона (ст. 105 Кон­ституции РФ), после чего он рассматривается в Совете Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 106 Конституции РФ). Одобренный Советом Федерации, закон о ратификации направляется Президен­ту РФ для подписания и опубликования. В связи с этим из практики

Российской Федерации можно привести два примера, касающиеся президентского вето: 1) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ Президент отклонил Федеральный закон «О ратификации Соглаше­ния между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Кипр о поощрении и взаимной защите капиталовложе­ний» в связи с тем, что этому Соглашению была придана обратная сила¹²⁰; 2) Президент отклонил Федеральный закон «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Пра­вительством Лаосской Народно-Демократической Республики об из­бежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы» на основании того, что Соглашение противоречит экономическим интересам Рос­сийской Федерации и его ратификация представляется нецелесооб­разной¹²¹.

После ратификации составляется ратификационная грамота, ко­торая подписывается президентом и скрепляется подписью министра иностранных дел. Если заключен двусторонний договор, то произво­дится обмен ратификационными грамотами между его участниками. Если договор многосторонний, то ратификационные грамоты сдаются на хранение депозитарию. Депозитарий определяется государствами в самом договоре. Им может быть одно или несколько государств, международная организация или ее главное должностное лицо. Например, по состоянию на октябрь 2000 г. у Генерального секретаря ООН было депонировано 517 многосторонних договоров. Если договор заключается ММПО, то он вместо ратификации издает акт офици­ального подтверждения, который сдастся депозитарию. В результате обмена ратификационными грамотами или сдачи их депозитарию дается окончательное выражение согласия государств и организации на обязательность для них международного договора.

Подписанные и ратифицированные договоры подлежат регист­рации и опубликованию (промульгация). Венская конвенция 1969 г. установила правило, что договоры после их вступления в силу на­правляются в Секретариат ООН (ст. 80). Это исходит из ст. 102 Устава ООН: международный договор и соглашение, заключенные государ­ством — членом ООН, должны быть зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы. Если договор не зарегистрирован, то государство не может ссылаться на него нив одном из органов ООН. Генеральная Ассамблея ООН в 1946 г. утвердила правила регистрации и опубликования международных договоров¹²². Секретариат ООН хранит в делах и заносит в Перечень договоры и соглашения. Секретариат опубли­ковывает в виде серии все международные договоры и соглашения, зарегистрированные или хранящиеся в делах и внесенные в Перечень, на языке или языках подлинника с их английским и французским переводами. В ст. 18 Статута Лиги Наций также было закреплено, что «всякие международные договоры или международные обязательства, заключенные в будущем членами Лиги, должны быть немедленно зарегистрированны Секретариатом и опубликованы им возможно скорее». В то время считалось, что эта норма была реакцией на акты Советского правительства по опубликованию тайных договоров Российской им­перии. В 1917 г. в Декрете о мире Советское правительство заявило: «Тайную дипломатию правительство отменяет, со своей стороны вы­ражая твердое намерение вести все переговоры совершенно открыто перед всем народом, приступая немедленно к полному опубликованию тайных договоров, подтвержденных или заключенных правительством помещиков и капиталистов с февраля по 25 октября 1917 г.». В течение 1917—1918 гг. в газетах «Правда» и «Известия» появились семь выпу­сков секретных дел. В первом выпуске от редакции говорилось: «Долой тайную дипломатию!» «Да здравствует открытое честное соглашение!»¹²³Советское государство, например, аннулировало такие тайные догово­ры: англо-франко-русское секретное соглашение 1915 г. о включении Стамбула и Черноморских проливов в состав Российской империи, русско-японское соглашение о сфере влияния в Китае.